近年来我国地方保护主义研究综述，本文主要内容关键词为：保护主义论文,我国论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，地方保护主义成为困扰我国社会经济生活的一大“痼疾”，党和政府高度重视，采取了多种措施予以遏制，但地方保护主义仍呈蔓延升级之势。学术界对此一直关注，学者们剖析了地方保护主义产生和蔓延的根源，揭示了它的危害，多角度提出了应对策略和措施。为进一步推动这方面的研究，现将近年来地方保护主义成因、危害及对策研究的成果做一综述。
一 地方保护主义产生和蔓延的根源
找出问题产生的原因，是有效解决问题的前提。关于地方保护主义产生和蔓延的根源，学术界有五种观点。
一是“历史渊源”论。有论文指出：我国目前存在的地方保护主义隐藏着深层的历史文化根基。我国是一个有几千年封建历史的国家，从秦始皇“废分封、立郡县”开始，每一个行政区就是一个政治、经济实体，形成了封建割据条件下长期的“诸侯经济”，中国社会又素以重身份和血缘亲情而著称，一个重要的表现便是血缘相近的人犯罪可以相互庇护，而且从“父子相隐”、“亲亲相隐”到“同居相隐”（已超出纯血缘的范畴），庇护的范围日渐扩大。这是滋生地方保护主义的历史根源[1]。我国又是一个儒学长期占统治地位的国家，封建的“牧民”观，使“为官一任，造福一方”成为入仕为官的文化理念。这一传统文化观念，是地方政府从本地利益出发，追求地方利益最大化，推行地方保护主义的文化根源。我国还是一个自然经济长期占主导地位的国家，封闭、保守、惧怕竞争的小农意识在人们的思想中积淀很深，有广泛市场，为地方保护主义滋生繁殖提供了社会土壤[2]。
二是“思想认识误区”论。“为官一任，造福一方”的“好官”意识成为目前我国政府官员的时髦口号和普遍思维定势，但它将“造福”绝对化，无法体现为增进社会福利所需要的意识和行为，在对待地方保护主义这一问题时出现片面、模糊和错误认识，主要表现为：（1）贯彻执行治理措施中存在的等待、观望心理。由于地方保护主义的确能给地方带来一些眼前利益，因而各地在贯彻中央治理地方保护主义政策时，存在谁治理谁吃亏，谁不搞地方保护谁受损的心理。（2）走入市场经济等同于独立经济、自由经济的思想误区。他们忽视了重视整体利益是社会主义市场经济的内在本质，强调市场经济是利益独立型经济，当局部利益与整体利益产生矛盾，自己辖区内利益与其他地区利益发生冲突时，毫不犹豫地将个人利益和局部利益摆在首位。（3）存在市场经济以“我”为中心，全局观已过时的错误倾向。（4）存在司法机关是地方利益保护伞的模糊认识。不能正确处理党委、政府与司法机关的关系，把司法机关为经济建设服务错误地理解为替地方利益服务，要求司法机关充当其保护伞[3]。
三是“利益驱动”论。地方保护主义归根到底是一个利益问题，地方利益是地方保护主义存在的直接动机。地方政府作为利益主体主要有三个方面的利益：一是地方居民利益的需要和满足，包括工资水平的高低、就业机会的多少、福利待遇和居民环境的好坏等。二是地方政府的利益，如地方财政收入的多寡对集团、个人消费所带来的利益影响等。三是地方政府官员追求政绩的需要和满足。三方面的利益在区域内部既是矛盾的又是统一的，在区域外部则是一致的，当中央宏观调控能力弱化和中央与地方事权关系模糊时，地方政府作为一个利益主体，就会片面追求地方利益而牺牲国家利益[4]。另有论文指出，地方封锁和地方保护是地方获取财力的一种方式，其动机是地方政府寻求地方财政收入的最大化，地方部门寻求部门预算的最大化，地方官员寻求自身利益的最大化，这里的自利包括政绩、升迁、货币收入（比如奖金）、非货币收入（比如在职消费，更高档次的公车）等[5]。
四是“体制缺陷”论。有论文指出，由于存在一些明显的体制性缺陷，我国地方保护主义的动机更加强烈。（1）“财政转移支付”制度不完善，一些地方面临较大的财政支出压力，使地方政府选择动用政府行政的力量对当地企业和产品进行保护不可避免。（2）在干部管理体制上存在上级对下级贯彻执行国家政策的情况缺乏行之有效的监督和把直接的、具体的经济指标作为上级对下级考核评价最重要一条的不足，既给地方保护主义留下了可乘之机，又促使地方官员用行政发展经济，误入地方保护主义的歧途[6]。（3）国有经济布局调整与国有企业改革相对滞后，增强了地方政府进行地方保护的动机。（4）政企关系没有理顺，政府职能错位的问题没有根本解决，使具有公共事务管理者和经济活动参与者双重身份的地方政府既具有地方保护的动机又具有地方保护的手段[7]。（5）中央与地方之间缺乏明确的权力划分，导致中央与地方之间在事权、财权方面的界限不清，互相掣肘。（6）在权力控制方面，未能形成强有力的权力约束机制，以监督、控制政府官员超越职权和滥用权力。
五是“法律制度建设落后”论。约束地方保护行为的法律制度不健全给了地方保护主义以滋生的空间。（1）法律法规不健全。主要表现为：《宪法》中没有制止地方保护，维护全国统一市场的原则，法律威慑力不足；现有的制止地方保护主义条款，缺乏系统性和可操作性；有的法律规定弹性太大，使司法者有较大的随意性；在政府职能上，未能很好地在法律中区分作为公共权力行使者的国家与作为财产所有者的国家。（2）司法部门过多受到地方党政领导、地方财政和其他行政部门的制约，使司法部门及其司法活动带有较强的地方色彩，难以适应公正执法的要求。（3）监督制约不得力。对司法活动的各种监督（包括党内监督、权力监督、司法监督、舆论监督和社会监督等）有弱化倾向，特别是法律对地方保护主义缺乏有针对性的监督制裁和处理措施，使地方保护主义有恃无恐，肆意妄为[8]。（4）在立法进程和立法内容上存在个别利益、局部利益和地方利益的干扰与负面影响，不仅没有使法律成为遏制地方保护主义的手段，反而在某些方面助长了地方保护主义的产生[9]。
二 地方保护主义的危害
地方保护主义是地方破坏主义。它追求的虽然主要是地方经济利益的最大化，但它的危害却是全方位的。
第一，地方保护主义影响了全国经济的健康发展和整体经济效益的提高，损害了全局利益，从长远看，也影响了地方的经济发展，使局部利益遭受损失。因为地方保护主义排斥先进，保护落后，妨碍区域间的商品流通和物质交流，导致市场割据，阻碍社会主义市场经济体制的建立；加剧重复建设，使国家蒙受巨大损失；加剧无序竞争，破坏产业结构和生产力布局的合理化，使国家宏观经济总量失去平衡[10]。
第二，地方保护主义直接影响了全国政令统一及党中央和国务院的权威。地方保护主义只从局部利益出发，对中央的政策搞“上有政策，下有对策”，任其存在和发展，必然助长自由主义和无政府主义倾向，破坏党的集中统一领导，削弱中央的权威，形成一种各自为政、各行其是、有禁不止的局面，党的政治路线和思想路线就得不到有效贯彻，党的战斗力就会大大削弱，我们党就无法完成伟大历史使命[11]。
第三，地方保护主义践踏了社会主义法律的尊严，破坏了国家法制的统一，损害了司法机关的形象和声誉。地方保护主义导致了一些地方立法与上级立法的纵向冲突、政府部门之间规范性文件的横向抵触和执法“割据”，阻碍了执法机关执法工作的开展，破坏了社会主义法制的统一实施，践踏了法律的尊严和执法机关应有的权威，激发了法律无用、法律虚无思想的泛滥，动摇了人民群众对依法治国、建设社会主义法治国家的信念，引发了一系列严重的社会问题[12]。
第四，加剧了区域经济的不平衡性，影响了社会的稳定。地方保护主义的蔓延加剧了目前我国东部、中部、西部三大经济块之间在经济发展水平、经济竞争力、城乡居民收入和生活水平等方面业已存在的差距。“内陆省份通过地方保护主义政策和贸易壁垒，把自己与全国市场隔离开来的做法，已经引起了消极的社会后果，因为这将进一步拉大各省之间早已存在的地区差距。”[13] 如果东部、中部、西部差距进一步扩大将会影响国家的稳定。
随着我国改革开放的深入和融入国际社会步伐的逐步加快，地方保护主义的危害进一步加深。
第一，地方保护主义的蔓延有损我国的国际形象。地方保护主义违背了公平竞争和市场经济的价值规律，违背了世贸组织缔约国之间实行最惠国待遇，成员国不得对其他缔约国的商品、货物、服务进行歧视性待遇的基本原则，影响了我国加入WTO后在关税领域内统一实施对外贸易的承诺，引起国家间的贸易争端，使中央政府受到WTO其他成员国提出争端仲裁的危险，影响了我国在国际交往的形象，有损我国企业进入外国市场参与全球经济竞争。地方保护主义的蔓延使有意来华投资的外商对中国的法律法规和政策是否统一实施产生怀疑，顾虑自己的合法权益能否得到保护而产生畏难情绪。“对于中外商家都十分头疼和强烈批评的中国地方保护主义问题，吕福源说，中国的国内贸易保护主义确实是一个‘很严重的问题’。”[14] 他呼吁“中国各地区的领导只有放弃地方保护主义，迎接‘大市场’才会有前途”[14]。
第二，地方保护主义的蔓延妨碍了我国国际竞争力的不断提高。国内经济实力是一个国家国际竞争力的基础，经济实力的增强是以良好经济结构为基础的国民经济整体素质和效益的提高为前提的。地方保护主义的存在和蔓延造成了过多的行业间、地区间的条条框框，不能营造强强联合的良好环境，实现规模经济，致使我国企业组织过小，且大部分处于一种“大而全”、“小而全”的封闭生产状态，经济要素得不到合理流动，分工协作、优势互补得不到有效体现，不能发挥比较优势，产品成本不能最低化，质量得不到大的提高。在国际市场国内化、国内市场国际化的形势下，我国的部分产品无论是价格还是质量在国际市场都缺乏竞争力，不能走向世界市场，占领世界市场。而一个国家没有自己的民族工业，没有自己的拳头产品，这个国家就没有前途[15]。
第三，地方保护主义影响了我国可持续发展战略的实施，种种对待自然资源和生态环境急功近利的短期行为、狭隘利益至上的违法行为，加剧了自然资源的浪费和生态环境的恶化，导致人口素质的下降，损害了整个社会，成为了现代化建设的沉重包袱，从而弱化了经济和社会的可持续发展能力，阻碍了我国现代化进程和可持续发展战略的实施[16]。
国务院发展研究中心2002年就“中国地方保护程度”进行了问卷调查，从定量上揭示了地方保护主义的危害。其分析结果显示：在“各地区的地方保护严重程度”一栏中，北京、上海和河南被较多的人认为是地方保护主义最严重的地区，累计有12.1％、12.2％、14.2％的被调查者分别选择了北京、上海和河南是受行政限制较多的地区；在“各地区地方保护的受害程度”一栏中，中西部地区更容易受到地方保护的损害，各地区受害程度平均值为196，排在前三名的是贵州（226）、重庆和新疆（218）、湖北（217）；在“各行业地方保护的受害程度”一栏中，各行业受害程度平均值为196，建筑业高达250，采掘业为215，服务业中的邮电通讯为227、交通运输及仓储为221，社会服务业为213；在“制造业地方保护的受害程度”一栏中，全行业受害程度平均值为196，排在前三名的是烟草加工业（228），医药制造业（227），石油加工业和电气机械与器材制造业（210）。调查结果还显示：地方保护主义对国有独资企业的影响最大，超过了集体企业、股份合作企业、外商投资企业和其他内资企业[17]。
三 地方保护主义与腐败
人们痛恨腐败，但不一定痛恨具有迷惑色彩和欺骗性的地方保护主义，其实地方保护主义是与腐败息息相关。
第一，地方保护主义是滋生腐败的温床。地方保护与腐败是两个不同的概念，但地方保护主义的存在意味着掌握行政权力即控制了市场资源，而资源的行政性配置又具有极强的随意性。由于缺乏相应的约束和监督机制，地方保护极容易而且事实上已经利用党和人民给予的权力牟取私利，产生了权力滥用、权钱交易、以权谋私等现象，成为滋生政治腐败的温床。地方保护主义的实质是本位主义、山头主义、小团体主义，无不与惟利是图的极端个人主义紧密相连，因此也是一种腐败行为。凭借地方保护而出台的种种名目，许多都与个人私利相关，他们打着地方保护的旗号假公济私；即使是完全保护地方利益的举措，由于它与党和国家的政策不一致，而且往往成为一些不法分子的借口，在实际工作中起到了庇护违法乱纪行为的作用，导致团体腐败。“对许多生产、销售假冒伪劣的案犯以罚代刑而不依法严惩的一个重要原因就在于他们既是向某些腐败官员频频行贿的‘送礼者’，又是地方财政的‘纳税人’，惩办了他们于公于私都不利。”[18] 有的政府工作人员甚至与制假售假、走私贩私者合股经营，成为“同一战壕的战友”。“打假必须同反腐败斗争结合起来。腐败不除，地方保护难清。”“近年来，党政干部参与包庇造假的越来越多，种种事实说明，地方保护背后的腐败问题日渐突出，影响恶劣。”[19]
第二，地方保护主义是反腐倡廉的一大障碍。地方保护主义对惩腐反贪、打击经济犯罪的干扰和破坏被称为腐败保护主义。“对腐败搞保护主义，已成为我国政治生活中的一个突出问题。”腐败保护主义用个人感情代替政策法律，在反腐倡廉中他们打击没有亲缘关系的腐败分子态度坚决，行动果敢，对处罚亲缘关系的腐败分子则态度暧昧，缺乏热情。他们心中有本账（或称护官符）：保护上级的腐败，可以不得罪或不扳倒上级，避免失去靠山；保护同级的腐败，既可获得好感，又可互利互惠，为达到日后投桃报李打下埋伏；保护下级的腐败，既可防止扯动莲花带动藕，又可避免“丑了丫头坏了小姐”，保护好本地形象，还能显示出个人政绩，在换届选举中多获得选票。因此，他们千方百计地袒护本地本单位的腐败问题和腐败分子，其方式是拿维护稳定来压，找种种借口来拖，称问题小或证据不足，不好处理，讲过去有功，现在难处理，甚至通风报信、制造假证打击报复举报人。腐败保护主义“不仅助长了腐败，还引导腐败、传染腐败，是腐败的催化剂”[20]。因此，有人提出“确立反腐败的基本思路，必须要以撤除当前反腐败的障碍机制——地方保护主义和部门保护主义为突破口”[21]。
四 遏制地方保护主义的对策
如何有效遏制地方保护主义是我国当前面临的一个重要问题，对此学术界见仁见智，主要有以下几种观点。
第一，加强思想政治教育，提高遏制地方保护主义的自觉性。（1）对党员干部尤其是各级领导干部进行信念、宗旨和法纪教育，树立正确的世界观和人生观，树立法治意识和法治政府理念，正确认识和处理当前利益和长远利益、局部利益和全局利益的关系，增加政府行政的透明度，依法行政，真正把国家和人民群众的利益放在首位，支持政法部门抵制地方保护主义，发动、依靠人民群众，动员全社会力量同地方保护主义作斗争。（2）进一步提高政府工作人员的政治素质、职业道德和业务能力，使他们能够从讲政治的高度深刻认识地方保护主义的严重危害，树立全局观念，从全国经济建设的大局出发，自觉抵制地方保护主义[22]。
第二，加强公共财政建设，弱化地方保护主义的利益驱动。公共财政以公开、依法治财、讲求效益为原则，为政府和社会提供大体均等的公共产品和服务，将财政工作特别是财政收入分配纳入法制的轨道，克服了地方政府的倾向性、财力分散、财权分割等弊端。公共财政体制的建立，能够有效地削弱地方保护主义的利益冲动。为此，必须做到：（1）改善和加强财源建设，变以往政府全额投资大包大揽为用财政贴息的方法，以财政投资为杠杆，启动民间投资并引导民间投资的方向。（2）以事权与财政支出对等为原则，以社会共同需要为标准，界定和规范财政支出范围。（3）逐步完善“零基预算”，解决机构、人员超常膨胀的矛盾。（4）广泛推行政府采购制度，避免暗箱操作，净化市场环境。（5）大力改革费税制度，建立适应社会主义市场经济要求的以税收为主、少量必要规费为辅的公共财政收入体系[23]。
第三，加强法制建设，为遏制地方保护主义创造有利的法律环境。（1）加快立法进程，完善法律体系。其一，在《宪法》中明确国家严禁的各种形式的地方保护，维护国家统一市场；确立只有全国人民代表大会及其常委会拥有对跨地区贸易的立法权的基本原则。其二，加快我国反垄断等立法研究并尽快制定出《反垄断法》。反垄断立法既要规制垄断状态，也要规制垄断行为，重点放在规制各种有碍公平竞争的垄断行为上，在修改和完善我国反不正当竞争法规时，加入限制和制裁地方保护主义的内容。其三，参照世贸组织有关协定中制止不正当竞争的规定，制定各地企业之间倾销反倾销、补贴反补贴的有关法律法规，使中央政府对省际贸易争端的仲裁有法可依[24]。其四，梳理已有的法律法规，对不符合市场经济原则的规定要根据情况的变化做出调整、修改或撤消，对地方政府制定的有悖市场统一、妨碍公平竞争的法律法规和政策，要责成有关政府进行认真清理并及时撤消。（2）健全具有中国特色的司法独立制度，实现地方公共行政权与地方司法权的真正分离。其一，改革各级地方司法机关依赖各地方经济、地方司法机关经费由地方政府决定的现状，省级司法机关的经费由中央财政支付，省级以下的司法机关的经费由省级财政支付。其二，改革司法机关现行人事制度。将省一级司法机关的主要负责人由地方党委、人事部门推荐改由最高人民法院和最高人民检察院推荐，省级以下司法机关的主要负责人由省一级司法机关党组织推荐。其三，完善监督机制，加强司法监督。建立和完善对司法活动的内外部监督机制，确保司法公正。从外部加强党委和人大监督，建立定期向党委和人大报告司法工作的制度；在内部建立错案追究制度、办案责任制度、廉政制度，形成制约机制；建立起各省、大区和中央三级执法监督体系[25]。
第四，加强制度创新，从根本上遏制地方保护主义。（1）实现地方公共行政与地方国有企业管理权的相对分离，使地方政府失去干预地方国有企业的条件。在坚持社会主义初级阶段基本经济制度的前提下，进一步完善我国国有企业的管理方式；转变政府对经济的管理职能，建立与市场经济要求相一致的新型权能政府，形成政府与企业的新型关系，明确中央对国有企业的管理权。（2）构建科学的权力运作机制，完善中央与地方之间的权力—利益关系，规范地方政府行为。科学界定中央政府与地方政府的权力，建立中央合理集权与地方适度分权相结合的关系体制；建立中央在省区调控基础上的宏观再控调机制，使中央政府能及时纠正地方政府调控中的不规范行为；进一步完善地方参与中央决策过程的制度，构建科学民主的决策机制。（3）深化分税制改革，进一步规范中央与地方之间的经济利益关系，防范地方保护主义。加强中央在宏观上的主导地位，使中央有足够的宏观调控权威、信息和手段；建立科学规范的转移支付制度，增强转移支付的目标性，提高透明度，排除人为因素和实施过程中的地方保护行为；保持税收执行权与税收归属权的一致性，避免代征代收现象，规范地税征收行为；调整某些税收归属划分[26]。（4）科学规范干部考核指标，消除地方保护的内在冲动。对地方官员的政绩考核要建立上下结合的综合评估体系，不能仅用财政收入、经济发展速度等单项指标，更应关注经济增长的质量指标、社会效益和环保效益指标，关注他们在遵守国家法律法规方面的表现[27]。