我国农村工业化的社区政府推动*，本文主要内容关键词为：农村论文,我国论文,政府论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对中国农村工业发展历程和其宏观经济环境决定因素的分析表明，市场引导和政府推动共同导致了其特定的经济发展绩效。那么人们不禁要问，市场调节和政府调节在农村工业发展中是如何结合的？其间对社区政府存在着什么样的激励机制？这种机制有何特点？本文拟对这些问题作初步分析。
社区政府的地位与职能
中国政府系统分为五个层次：中央、省（直辖市、自治区）、地级市（地区）、县（县级市、区）、乡（镇）。乡镇政府是最基层的行政机构。一方面，它是中央到县各个上级政府政策和经济与政治意图的具体执行者，又是调节农村社区政治经济活动的中枢。在农村社区：乡、村民委员会、村民小组三个层次当中，乡镇政府具有完整的权力机构，并比较广泛地代表了农村社区的公共利益，拥有典型的社区结构；村民委员会并不构成一级独立的政府，但作为乡政权的延伸，不仅拥有更为典型的社区结构，同时它也具有部分政府功能。村民小组的规模更小，而且由于生产责任制的实行，其政治职能基本丧失，但通常仍具有社区结构（自然村）。因此在我国，农村社区政府通常是指乡村两级管理机构，主要是指其主要领导人和其所管辖的乡经委或乡工业公司。
社区政府处于最基层的地位，它对农村经济活动的调节更为直接、具体。比如，开发、利用、保护社区内的各种资源，组织和动员社区内的各种生产要素，贯彻、落实上级政府的各种指令，协调各种经济组织的关系，等等。然而由于社区政府是在人口和生产要素的移动受到限制的环境中发挥作用的，在经济政策上既受上级政府政策的约束，又拥有一定程度的自主权，故社区政府对农村经济活动的调节具有许多特殊性。首先，中国农村社区的经济状况“类似于一个在自由贸易的社会体制下具有要素不可移动性和固定汇率的微型国家”[①]。其职能的有效性取决于它对社区财富的控制程度。其次，作为政府体系的最基层，其对经济活动的调节手段和调节范围均是相对有限的，比如它没有决定税收的权力，无法通过强有力的财政政策和货币政策干预经济。再次，作为社区利益的代表，其行为目标既受上级政府的决定，又受社区目标的影响。在上级政府的决定同社区的利益发生矛盾时，社区政府追求社区利益的程度与执行上级政府决定的约束程度呈负相关关系；而在上级政府的决定和社区的利益高度一致时，社区政府追求社区利益与执行上级政府决定的约束程度则呈高度正相关关系，并能导致协同放大作用。
因此，社区政府为增强它对社区财富的控制程度，其职能就不能仅限于一般的行政管理或弥补“市场失败”，它还有创办企业，参与、控制企业决策的内在要求；其对经济活动的调节方式也不仅限于间接的政策或规划指导，它更倾向于采取行政手段。事实上，中国的农村社区经济存在着一种“准计划系统”，社区政府便是这种“准计划系统”的行政决策中枢。社区政府可以通过乡经委或乡工业总公司创办企业，决定乡村集体企业的投资方向和投资规模，组织企业的生产要素，任命企业的主要负责人，替企业筹措资金，帮助企业搞好供销关系，决定企业的利润分配，对企业和村级组织进行目标考核和奖罚，等等。
由于中国农村社区政府职能的多重性，故有必要对其行为作多方面的假设，才有可能深入考察它对农村工业化的推动机制。这里，我们对其行为作两方面的假设：（1）经济市场上的经济人假设。该假设将社区政府看作是一个人格化的经济组织，它是理性的自利主义者，它也追求自我（经济）利益的最大化。（2）政治市场上的经济人假设。按照公共选择理论的个人主义方法论，政府是由人构成的，在政治市场上，个人仍是理性的自利主义者，它同样追求个人（政治）利益的最大化。基于这两个假设，下面将从社区发展目标、财政机制和政治机制等方面来剖析社区政府推动农村工业化的激励机制。
社区发展目标与社区政府的推动
60年代以来，中国农村发展模式一直被西方一些学者奉为发展中国家农村发展的一种典范。而中国农村发展模式的一个突出特征，就是自力更生和社区政府强有力推动有机结合基础上的社区发展。概括起来，这种社区发展主要包括以下几个方面的目标和内容：（1）全社区范围内的充分就业；（2）人均收入增长和社区内平均主义的收入分配；（3）较大规模的“社区公共产品”供给，如教育、医疗卫生、社区道路、市政设施，等等；（4）社区与经济的协调发展。显然这四个方面的目标和内容，是与中国农村社区发展的自力更生和社区政府推动性质紧密联系的，如果说自力更生是中国农村社区发展的必要条件，那么可以认为社区政府推动乃是中国农村社区发展的充分条件。在传统的计划经济体制下，社区政府的作用是不言自明的，而在向现代市场经济转型的过渡体制下，由于这四个方面均存在着严重的“市场失败”，社区政府的作用同样也是至关重要的。
改革开放以前，我国农业机械化、水利化、化学化、电气化的推进和社队工业的建立与发展，实际上就是在社区目标的引导下，农村自力更生发展和社区政府推动有机结合的产物。在传统的计划经济和人民公社制度下，我国农村经济的封闭性和农业向工业的大规模利润转移，决定了其只有走自力更生的道路才能发展；又由于农村经济的落后性、分散性，决定了其只有通过强有力的政府推动，即通过人民公社“三级所有、队为基础”的行政与经济管理体制，才能充分动员和利用农村社区的生产资源，推动农村社区的自力更生发展，并保证对城市工业化的资金积累。
改革开放以来，我国农村产权制度的变革，国民经济市场化的推进，为农村经济的多样化综合发展和经济结构的转换提供了良好的微观主体和市场环境，从而有力地推动了农村经济尤其是农村工业化的发展。但应当看到，一方面，农村产权制度的变革，国民经济从计划体制向市场体制的过渡性变迁，其本身就是社区政府积极推动所形成的诱致性变迁的结果；另一方面，在体制过渡时期，我国市场体系的发育还非常薄弱，所谓市场导向仅主要存在于产品市场领域，在生产要素市场领域，社区间相互分割的状况虽有所缓解，但还未根本改观。因而在市场不完善、市场微观主体进入市场能力薄弱的客观形势下，要发展农村经济，强有力的政府推动也是必不可少的。进一步，若从中国农村社区发展的上述四个方面目标的要求来看，强有力的政府干预和推动就更不可少了。
社区政府推动农村工业化的财政机制
政府调节经济与社会发展的能力主要取决于两个方面：一是政府的法定权力，二是政府的财政基础。农村社区政府所拥有的法定权力是非常有限的，它只是上级政府指令的执行者，尽管在政策实施过程中，它也拥有一定的变通权和独立决策权。而且“经济基础决定上层建筑”，社区政府法定权力的实施也有赖于其财政基础，因此，增加财政收入在社区政府的目标体系中，占据着极为重要的地位。
在我国农村，传统的财政体制是以预算内财政和预算外财政构成的制度内财政。由于城市工业化的需要和经济发展的较低水平，在乡镇一级没有独立财政，乡镇政府的各种开支主要靠县财政的预算内拨款。然而这种拨款与农村各项事业的发展要求相比，无疑存在着巨大的缺口，故即使在高度的中央集权控制下，社区政府也唯有挖掘预算外财政收入以及自筹资金，才能满足其能力行使和扩大的内在冲动。在人民公社制度下，农业生产中的财产权利关系是比较模糊的，排它性受到严重限制，而在非农产业中，其产权界定远比农业生产明确。因此，与受严格计划控制和财产权利关系模糊的农业相比，在农村商业发展受到政策限制的条件下，唯有社队工业的发展才能满足社区政府的财政收入动机。如果将中央政府在农村实现包括“农业机械化、水利化、化学化、电气化”在内的农业现代化要求，和城乡隔离制度下农业为城市工业化提供资金积累两个中央指令考虑在内，我们就会看到改革开放以前我国农村社区政府推动农村工业化发展的一个主要机制：在中央政府指令约束下，社区政府面临严峻的财政压力，为有效执行中央指令，必须增加预算外财政收入和自筹资金，而只有发展社队工业才能有效满足财政需求，同时又能满足因农业机械化而形成的社区就业目标。故在中央政府政策允许或不明确反对的条件下，社区政府就必然要利用自己所拥有的法定权力，组织和动员社区资源，建立与发展社队工业。
改革开放以来，尤其是1980年开始实行的各级财政承包制以来，我国大多数地区在乡镇一级也相继设立了独立的财政。由于新体制将地方政府财政收入和财政支出紧密联系在一起，并扩大了地方政府的财权和事权，因而极大地调动了地方政府的积极性。伴随着市场经济的发展，地方政府发展经济自主权的扩大，地方政府作为“人格化”的“经济人”的特征越来越明显，从愈演愈烈的地区经济发展竞赛中便可以发现这一点。由于地方政府的行政能力受其财政基础的支配，而初步改革后的制度内财政实现了收支挂钩和财政承包，故进一步增加了社区政府对税收的激励。显然发展乡镇企业可以比发展农业获取更多的税收，因而从税收意义上，社区政府就必然要努力推动乡镇企业的发展。另一方面，新的财政体制虽然通过税收，增加了社区政府和乡镇企业的联系，但由于预算内和预算外财政收入均列入计划安排和管理，在支出的范围和使用的灵活性上都受到严格限制，因而仅靠制度内财政无法有效满足地方政府能力扩张和发展经济竞赛的需要，于是作为“经济人”的地方政府便利用其行政力量，通过自筹资金来努力开辟新的财政来源。这样便产生了一种新的财政形式，这种财政形式被有的学者称为“制度外财政”[②]，有的则将其称为“非规范收入”。[③]
非规范收入主要发生在地方政府，在乡镇一级表现的最为突出。根据有关调查，目前非规范收入在我国许多农村工业较为发达地区的社区政府可支配收入中，占40—90%的份额。[④]
我国乡镇如此高比例的非规范收入来源于何处呢？有关研究表明，乡镇企业上交利润与管理费、乡镇统筹资金、各种集资与捐款收入、各种罚没收入是其四个主要来源，其中乡镇企业上交的利润与管理费是制度外财政收入的主体[⑤]。那么，为何乡镇企业能够作为社区政府收入的主要来源呢？
（1）乡镇企业的社区政府投资性质。乡镇集体企业的财产名义上是归集体所有的，但没有具体到个人。而且从其建立的初始财产来源看，社区政府是其最主要的供给者。一方面，在企业初始自有资金构成中，社区政府投资一般占相当大的比重，土地和一些厂房也是由政府供给的，或者通过政府行政管理权力从有关企业转移过来的。据“江苏农村非农化发展研究”课题组对江苏11家乡村集体工业企业的典型调查，在这11家企业初始自有资金固定资产投资中，社区政府投资占79.01%，来自集体资产转移占18.28%[⑥]。另一方面，在企业初始资产形成和企业追加投资中，银行、信用社贷款往往占有重要的地位，而这些企业投资的获得在很大程度上也是政府担保和行政干预的结果。根据上述江苏省的同一调查，这11家企业在创办初期的固定资产构成中，借入资金占54.8%，而银行、信用社贷款又占借入资金的37.13%，在从创办到1987年的追加资金中，借入资金的比重虽然由54.8%下降到51.8%，但对银行、信用社贷款的依赖却迅速加深，其占借入资金的比重由37.13%一下增加到77.26%。由于江苏省的乡村集体经济均比较发达，故社区政府有相当的投资能力。即便如此，企业对银行、信用社的依赖也是非常显著的。可想而知，在集体经济比较薄弱的欠发达和不发达地区，由于社区政府的投资能力非常有限，故企业对银行、信用社的依赖性可能更高，如果考虑到乡镇集体工业企业的实际绩效，若没有社区政府的干预，企业对银行、信用社如此之高的借款依赖是不可想象的。根据产权理论，社区政府既然承担了对企业投资和向银行、信用社贷款偿还风险的责任，那么它自然有向企业索取剩余的权力，而且这种权力又会因社区政府本身所具有法定权力而大大增强。
（2）乡镇企业与农业相比的高比较利益性质。在传统计划经济体制下，由于农副产品购销和定价的国家垄断性质，在工农业产品之间存在着严重的价格剪刀差，使农业利润向城市工业强制性的大规模转移，它造成农业自身的积累能力十分薄弱。于是，社区政府显然无法靠农业来获取大量的财政支持。改革开放以来，显然我国农村发展政策由传统计划经济开始向市场经济转变，农副产品中由市场定价的比例有了大幅度提高，但价格的“双轨制”仍是存在的，工农产品价格的剪刀差还没有消除，农业生产的比较利益仍是十分低的。而且农业生产的低需求弹性、长生产周期、高自然风险性质和农户小规模分散化生产特征的结合，使得农业生产不仅利润率较低，投入较多，经济回报较少（尽管社会效益非常明显），而且收益的不稳定程度较高，波动性较大。因此，除个别发展经济作物和经济林等富有特殊的农业专门化比较优势的地区之外，绝大部分社区政府均无法通过农业生产来满足其财政需求。与农业相比，非农产业由于其技术水平较高、生产周期短、需求弹性大、拥有价格优势，对其进行行政控制也远较分散化的农业生产容易，故自然成为社区政府扩充财政能力的一个主要来源。
（3）乡镇企业的模糊产权性质。“模糊产权”（Ambiguous Property Righits）是与明晰界定的产权相对应的一个概念，在控制权这一层次上，它意味着所有者的控制权缺乏保障，以至于受损。所有者不得不为其本身应有的权力，不断地进行斗争或讨价还价。显然，我国的乡村集体企业的产权是模糊的，或者是产权不清的，它没有所有人。由于这些企业在创建和发展过程中，社区政府投资和对企业银行、信用社贷款的支持占据至关重要的地位，因而这些企业的实际权力是被社区政府及其任命的企业领导人共同控制的。根据产权理论，企业的剩余分配权是由对企业的控制权所根本决定的，社区政府作为乡镇集体企业的实际控制者，自然对企业的剩余分配起着决定性作用。就象有的学者指出的：乡镇政府不权可以任意确定企业上交利润和管理费的比例与标准，也可以任意向企业摊派、集资，这是目前乡镇制度外财政收入最容易从乡镇企业筹集的主要原因[⑦]。
基于以上分析，社区政府增加财政收入需求的内在冲动和乡镇企业较强的制度外财政供能能力的结合，构成了中国农村社区政府推动农村工业化的财政机制。
社区政府推动农村工业化的政治机制
社区政府“政治市场上的经济人”的假说，表明政府领导人同样追求利益最大化，只不过这种目标的实现，所依靠的是政府这个组织体。在我国的行政管理体制中，农村社区政府存在着来自于上级政府和社区选民两个方面的激励和约束。上级政府对农村社区政府主要领导人的政治提升和物质奖励构成了激励的核心。调查表明，县级对乡级，乡级对村级，这种激励是普遍存在的。比如，河南开封县委县政府规定，对乡镇企业产值、产值增长率、产值纳税率超过一定数额的乡镇党委书记、乡镇长、主管乡镇企业的副职、乡镇委主任等，可各奖现金几千至万元，乡镇党委书记、乡镇长可由县委向上级推荐经批准可享受副县级待遇，主管乡镇企业的副职、乡镇委主任可享受正科级待遇等。
由于我国农民的参政意识和参政能力十分有限，来自社区选民的激励和约束目前在绝大多数地区还都比较薄弱。尽管如此，由于社区成员与乡镇企业具有较为直接的利益关系，加之他们更易观察企业经营过程的绩效，同时由于上级政府对社区政府的考核和监督一般都是在人大的参与下进行的，而且人大对乡镇政府主要领导人拥有考评罢免等权力，故来自社区选民的激励和约束也是存在的，尤其是在机构改革比较深入、民主政治发展较快的地方，社区政府领导人受群众的监督和约束就表现的比较明显。
在我国农村，鉴于乡镇企业的重要作用，社区政府主要领导人为追求个人的政治前途和收益最大化，在上级政府的约束和一定的激励作用下，必然将发展乡镇企业、推进农村工业化作为实现政府和个人目标的主要手段。显然，在这种激励和约束中，有关考核指标和考核办法起着至关重要的作用。而考核指标和考核办法的制定又直接源于社区政府和主要领导人的经济和政治收益。受传统计划经济体制和工业化起步等因素的影响，产值指标在经济统计和考核体系中一直居中心地位，一方面，产值规模及其增长率指标比较直观，便于考核；另一方面，社区政府的财政收入基本上是由产值规模及其增长率决定的。在新税制实施以前，社区政府的制度内财政收入的主要税源是工商统一税，由于产品销售税、营业税均是以销售收入作为计征基础的，故产值规模及其增长率便决定了社区政府制度内财政收入的大小。对于社区政府的制度外财政收入，它主要来自于乡镇企业上交的利润和费用，由于诸如管理费、地方教育费附加、城乡建设费附加、科技开发费附加、支农建农基金等均是在税前按销售收入的一定比例收取的，故其收入的多少也是由产值规模和增长率决定的。因此产值指标在社区政府推动农村工业化的政治机制方面一直扮演重要角色，它构成了理解中国农村工业产值高速增长及其速度战略的基础。
简要的讨论
本文的上述分析表明，社区政府对农村工业化的推动具有以市场机制为基础、以资源的行政组织动员为手段、以社区发展为特色的性质和特点。这种独特而又强有力的政府推动，是由于其内部蕴藏着社区目标、财政机制、政治机制的激励，或者说蕴藏着社区政府和农村工业多种多样的“权利交易”。它既导致了中国农村工业化的效率和绩效，也造成了一些“非市场失败”。显然，这种推动是体制转型时期（尤其是早期阶段）特定经济和政治体制的产物。在特定的体制下，由于市场尤其是要素市场不完善，它对于农村工业的增长是富于效率的，它既为企业的创立与发展提供了较为廉价的生产要素；同时也大大节约了企业从不完善市场获得生产资源的交易费用。但社区政府对企业产权和企业剩余及决策空间的分割，也在一定程度上造成了要素市场分割的强化、企业资源配置格局的扭曲和配置效率的下降，农村工业发展中突出存在的吸纳劳动力的弹性下降、追求以产值为中心的粗放高速增长等问题，均与这种推动的“非市场失败”有关。因此，伴随着社会主义市场经济体制的建立，市场的逐步完善，明晰企业产权关系、确立企业的市场主体地位、转变社区政府职能、寻求社区政府推动农村工业化的新机制，就成为增进和保持农村工业效率不容回避的重要问题。
注释：
[①]见林青松、威廉·伯德主编：《中国农村工业：结构、发展与改革》，经济科学出版社，1989年版，第437—439页。
[②][⑤][⑦]孙潭镇，朱钢：《我国乡镇制度外财政分析》经济研究，1993年第9期第38—44页。
[③][④]樊纲：《论公共收支的新规范》经济研究，1995年第6期第34—43页。
[⑥]何保山，顾纪瑞等：《江苏农村非农化研究》，上海人民出版社，1991年版，第155页。
标签：企业经济论文; 农村论文; 农业发展论文; 农业论文; 社区功能论文; 三农论文; 财政制度论文; 农民论文; 发展能力论文; 经济学论文; 时政论文;