政策学习：理解政策变迁的新视角，本文主要内容关键词为：政策论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C916 [文献标识码]A [文章编号]1003-8353(2010)09-0153-04
一、本文的学术关怀
西方社会政策领域，传统的占主流地位的政策变迁理论是以“冲突”为导向的，无论是多元主义、法团主义还是马克思主义的政策观都用不同的方式表达了这样一个论点：政策变迁来自于一个较为被动的政府对社会力量或社会冲突所产生的应对反应。
自20世纪70年代以来，这个传统理论遇到了挑战。1974年休·赫克洛在其著作中表达了另一种思路：“传统理论向我们灌输的是政治与冲突和权力相关……这是一个对政治的狭隘看法，应用到社会政策上尤其令人迷惑”(Heclo，1974)，并将学习的视角引入政治学研究中。从理论渊源上来说，政策学习与社会心理学的社会学习理论有一定联系。在社会心理学领域，有关社会行为的学习论观点源于20世纪初风行美国的行为主义心理学，“学习”概念经过几十年的发展，日益成为政策变迁研究者语汇中的一个核心概念(周晓虹，1993)。
需要说明的是，政策学习研究中的“政策”是一个公共政策范畴的概念，并不局限于社会政策的领域。但就“学习”的功能和机制而言，这些概念和研究可以被社会政策研究者所借鉴和发展，为中国的社会政策研究提供一个富有建设性的视角。
二、政策学习的多种定义
虽然不同学者都使用“学习”这个概念，对“政策学习”的理解却千差万别。“学习”一词本身具有深广的内涵外延，因而无论是历史制度主义、理性选择主义、组织行为研究、传播学派等都能够用其来展现他们视野中的决策行为和决策过程。
赫克洛的定义是对传统理论的沿续：“学习可以被定义为由经验导致的在行为上相对持久的变化；通常这种转变被定义为对某些可感知的刺激作出反应而发生的改变”，而“许多政治上的互动通过政策表达出来，构成了社会学习的一个过程”(Heclo，1974)。彼特·霍尔将学习定义为“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标或技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的终极目标”(Hall，1988)；社会学习通常被视为加强国家自治的一个政策决策维度，但是政策学习更密切地受到社会发展的影响，而不只是国家内部发生的一个过程(Hall，1993)。罗伊德·埃瑟里奇借用林德布罗姆(Lindblom，1959)和其他学者“组织学习”的概念，建构了“政府学习”的概念，来描述政府提高其智慧和成熟度并以此提高政府行为效率的过程(Etheredge，1981)。
萨巴蒂尔结合政策网络和政策共同体的视角，提出“政策取向的学习”，即“由经验引致的相对长期的思想或行为意图的变化，与完善和修正人的信仰体系的原则相关联”(Sabartier，1987)，将其作为政策创新和变迁的一个重要原因。理查德·罗斯用“教训-汲取”的政策学习概念来描述一个国家的项目和政策被其他国家效仿并在全球传播的过程。罗斯指出，“教训-汲取”是一个特别类型的政策学习，“面对共同的问题，城市、地方政府和国家可以从相对应的决策者那里学习如何应对……学习既可以是正面的，也可以是负面的。”(Rose，1991)
本尼特等对上述定义进行了仔细梳理，指出学习的定义具有模糊性，但这种模糊性具有重要意义，因为它暗示这个领域内的不同学者对学习的理解不一样。这些概念不可互换；它们具有不同的起源，描述学习过程的不同方面。
豪利特等进一步指出了赫克洛和霍尔的两个学习概念的关键差别在于，政策学习的产生是内生的还是外生的。“内生学习”是根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的最终目标。“外生学习”是政府对于某些种类的社会或环境激励而做出的反应。基于此，他们对内生学习和外生学习进行了理想类型的分析：
传播模型认为，政策创新通过学习机制在社会政策制定主体之间相互交流；当决策者面对某个问题的时候，往往选择已经在其他地方证明为成功的政策使来简化寻找解决方案的过程。从传统的渐进决策模型以来，许多学者都假设政策制定者倾向于在面对问题时寻求政策制定的捷径。史潘和沃尔登的研究认为，贝瑞所提出的政策学习隐含了一个前提，即政策的成功成为其被采用的关键。结合贝瑞等的传播模型，史潘等区分了政策传播的四种机制：向已经采纳该政策的决策者学习、邻近城市之间进行经济竞争、效仿大城市的政策、中央政府强制实施(Shipan & Volden，2006)。
梅塞古尔在私有化趋同政策的研究中发现，近些年不同国家私有化和解除管制的政策趋同可能产生于社会学习的过程，并在这一过程中得到强化。梅塞古尔将政策学习区分为“理性学习”和“有限学习”。“理性学习”指决策者具有完全的分析能力，能够掌握所有可能的信息并正确地理解这些信息，正确判断政策优劣和预期政策结果。相比较而言，“有限学习”指决策者只考察可获得的或手头的信息(Meseguer，2005)。
梅将政策学习分为与政策工具或执行方案的可行性相关的“工具型政策学习”和与政策过程和政策预测相关的“社会型政策学习”两个类型。梅认为，无论罗斯提出的“教训-汲取”式学习，还是施内德和英格拉姆提出的“偷窃点子”(Schneider & Ingram，1988)，抑或金通所讨论的“想法的溢出”(Kingdon，1984)等，都不甚完美，因为如果对政策的原有情境缺乏必要了解，所得出的“教训”或采纳的“点子”可能是错误的；同时，林德布罗姆和维尔达夫斯基(Vildavsky，1979)等所关注的“试错”过程也并不代表“学习”的存在。学习与照搬或模仿行为有本质区别：学习意味着更深刻的理解，这种深刻理解反映在对政策问题、目标或干预模式进行总结的能力上。
列维提出了“经验学习”以及“因果学习与诊断学习”的概念(Levy，1994)。“经验学习”指作为观察或解释经验的结果而发生的信念的变化，或者新信念、技能或程序的发展；“因果学习”指转变关于因果规律(或假设)以及不同条件下最优策略的信念；“诊断学习”指转变对外部环境的界定或关于他人的偏好、意愿或相关能力的信念。列维还认为，学习分为不同层次：在简单学习中，信息导致手段而不是结果的改变，而在复杂学习中，对各种价值冲突的认知导致手段与目标同时发生改变(Levy，1994)。
通过上述文献中对学习概念的梳理，可以发现政策学习的概念经历了一个历史性拓展过程：学习最初仅被作为决策者对外界环境压力的刺激-反应的结果；后来增加了主动性和选择性的维度，成为对过去经验的总结以及有条件的效仿、借鉴；再发展为建立在尽可能全面的信息基础之上的深度理解和创造，而不只是“历史的教训”或历史的类推。更重要的是，在从一个较长的时间里，经验逐渐积累致使政策主体不断学习新的技术手段和政策过程，并进一步引致决策者和社会大众对于政策的认识体系发生渐进式变迁。总的来说，政策学习的概念虽然已经有了丰富内涵，但没有一个定义能够包罗学习的一切特征；随着学习研究的不断深入，学习的内涵外延仍将继续发生变化。
三、学习机制及其对于政策变迁的作用
要探讨学习与政策变迁的关系，仅界定学习的概念和类型是远远不够的。基于实践经验，更多的研究开展于下列领域：考察各国社会变迁中的学习角色；研究组织如何通过变革信仰体系、调整预期等行为促进学习；关注知识型的专家如何影响政策。虽然当前的研究存在诸多缺陷，但是众多研究者试图建立学习模型，以期对学习的机制、特征和功能进行深入发掘。
1.学习的时空机制
具有空间和时间维度是政策学习的一个重要特征。仅空间或时间的变化，就能生成千变万化的学习过程。罗斯认为学习的时间维度包括三个：过去、现在和未来；空间维度有两个：本地与他地。“在任何为了减少不满而进行的努力中，政策制定者都有三种选择：翻阅国家的历史；思考国家的未来；从其他地方的现行经验中吸取教训。”(Rose，1991)霍尔揭示了政策学习的三个特征：首先，前一个阶段的政策选择往往会决定或影响后一个阶段的政策方案；其次，学习过程的主要推动者是某个既定领域的专家和政府工作者；最后，政策学习的视角强调国家应对社会压力的自主行为能力(Hall，1993)。许多其他研究在政策学习具有时间上的滞后性这一点达成共识(Hall，1990；Sacks，1980；Rose，1991)，“在任何时间点，政策决策者所追求的利益和理想都是由‘政策遗产’或‘对早先政策有意义的回应’塑造的”(Weir & Skocpol，1985)。但是，随着学习的主动性方面在政策制定和变迁中发挥越来越重要的作用，人们强调学习具有影响政策预期和改变认知、偏好和信仰的功能(Levy，1994；Meseguer，2005)；相应的，社会政策的形态也由反应型政策形态向前瞻型政策形态转变(Richardson，1982，转引自黑尧，2004)。
2.学习的认知机制
组织行为学试图从行为和认知的角度研究组织的行动和意愿，对政策变迁的研究也不例外。针对欧文·詹妮斯对美国对外政策变迁的讨论(Janis，1972)；埃瑟里奇提出了“双轨政策制定”模型，认为政府既有“宏大的自我”(外交政策上的强烈的控制需求)又有“衰弱的自我”(对资源匮乏的巨大恐惧)，而后一种思维构成了“体现权力政治实质的强大思维体系”，成为阻碍政府学习的过滤器(Etheredge，1985)。组织行为学研究者用个人思维和心理过程模拟政府的政策决策过程，为学习机制的研究提出了新的、有趣的角度，但在研究方法上存在明显缺陷。虽然个人学习、组织学习和政策学习有一些共同特征，但是在学习过程和机制上具有重大差异(Levy，1994)。
3.学习的方向机制
政策传播研究认为学习的机制主要是水平的和主动的；相比而言，垂直的政策传播大多通过强制手段执行。梅塞古尔认为，国家间政策学习是有条件的：政策学习常常发生于同类国家之间；决策主体倾向于向取得了显著成就的国家学习，因为人们认为这些国家拥有最正确全面的信息。欧盟的决策研究也表明成员国乐于学习欧盟委员会所提供的解决问题的标准化途径；同时，某些成员国家会关注其他国家提出的包含了新想法的政策议案，并改变原先的政策偏好(Eising，2002)。一些研究认为大城市更可能向其他政策主体学习，更有能力应对各种状况，也较少地依赖效仿(Shipan & Volden，2006)。在学习的方向上，研究结果似乎支持这样的假设：首先，学习是水平的；其次，学习是向上看的。越大的决策主体，在政策的独立性和创新性上越有优势，而小的决策主体更倾向于模仿性学习。遗憾的是，这些研究大多基于经验观察，对学习的作用机制缺乏有力阐释。
4.学习的路径机制
关于学习的路径，渐进主义理论、路径依赖理论和有限学习理论分别提供了有建设性的启发。与渐进决策理论相似，研究者认为虽然从重大历史事件中学习很关键，但是渐进式学习更应成为学习的主要模式：决策者实施一些微小的政策调整，观察其效果，从试错中学习，渐进地改良(Levy，1994)。在新制度主义的视角中，学习效应巩固了既有的制度——学习常常产生自我强化或“正反馈”功能，使某一制度的变迁有路径依赖的特征(Pierson，2000)。渐进主义和路径依赖常常与有限理性相关联。经验研究表明，现实中的学习方式主要是“有限学习”，几乎没有经验材料证明学习以完全理性方式进行。有限学习模型虽然更符合真实的政策学习过程，却更适于解释政策趋异而不是政策趋同，因为每个政策决策者本身具有认知上的差别或倾向性(Meseguer，2005)。
上述理论探索之外，研究者和决策者发展出了一些测量工具或模型并得以实际应用。在OECD国家内部，正在应用和改良一个政策学习工具——“创新趋势图”。它是由“创新分数表”、“企业分数表”、“结构指标”和“研发指标”四个分值表加权汇总而成，指标涉及18个领域的100多个变量。最近，欧盟对这个指标体系进行了改良(L
we，2000)。这个指标体系向我们揭示了政策学习的操作化具有非常广阔的前景。
四、讨论
中国学者对政策学习的研究是一个空白的领域。但是有许多执行研究对中国独特的政策变迁过程进行了分析(景跃进，1996；刘世定，1997；陈振明，1998；丁煌，2002)，对政策创新展开讨论(张秀兰等，2007；关信平，2008；严荣，2008；黄健荣等，2009)，直接或含蓄地刻画了一些特定的学习行为(林海，2005；麻宝斌、王郅强，2007；李迎生、张朝雄，2008；谢来位，2010)。
虽然已有研究肯定了学习在政策的形成与变迁中扮演十分重要的角色，但并未能清楚揭示学习的机制及其在推动政策变迁中所发挥的作用；而且在研究分析上也存在诸多问题。目前研究的不足之处包括：将政策学习等同于政策变迁；未能从影响政策的众多因素中将学习的因素剥离出来，未能厘清各种变量之间的相互作用；未能区分个人学习、组织学习与政府学习的不同；未能区分真正意义上的学习和“吸取历史教训以便改善现状”的单纯动机或行为；未能为学习与政策变迁之间复杂的因果过程构建有效的研究设计。
政策学习作为解释政策变迁的一个新的视角，在理论建构和经验研究上仍有很大空间。但是必须明确，社会学习只是考察社会政策形成和变迁的众多视角之一，也存在解释力和操作上的局限性。学习的视角比较强调决策者主体的行为，而不太重视权力博弈在政策形成和变迁过程中所扮演的重要角色，也未将政策过程中各群体间纷繁复杂的相互关系纳入讨论。同时，学习的概念难以被界定、离析、衡量和应用于实践。因此，在运用政策学习视角时，须对所研究行为发生的情境进行仔细考察，还须谨慎选择研究方法和理论。
社会学习理论的演进，对中国的社会政策的发展具有重要意义。首先，将学习过程引入社会政策领域，有助于对政策过程和政策机制进行深入探索。与西方的众多研究相比，中国的社会政策研究更重视政策效果或可行性。这种研究导向有其现实根源和合理性——中国的社会福利体系十分复杂，既需要面对历史的政策遗产，又需要面对当前和未来的问题；以效果和操作性为导向的社会政策研究更为实用。但是，这并不意味着过程和机制研究无足轻重；对其进行深入探讨可能增加决策的合理性，提升政策决策和执行的效率和效果。
其次，政策学习机制的研究有助于推动中国的社会政策从“适应性调整”向主动调适变迁。在中国，政策变迁在很长的一段时间内是一种“头疼医头、脚疼医脚”的“适应性调整”。许多学者认为，社会政策应该转向从中长期战略的角度来解决当前和未来的问题，如引入发展型社会政策理念：推动政府角色向能促型政府转变，对社会问题进行上游干预，重视普惠型福利的积极作用等(张秀兰等，2007)。这些新的社会政策理念表明，未来社会政策在预防和解决社会问题上将发挥更大的主动性和能动性。
目前中国的社会政策具有弱势性，政策形成滞后于社会问题的发展状况，决策主体的政策能力薄弱(王思斌，2006)。面对日益严峻的社会问题，社会政策迫切需要更丰富的理论和经验。对政策学习进行理论建构和实证研究，可以帮助中国的政策研究者和决策者更深刻地理解和剖析政策形成和变迁的过程，从而更高效、更合理、更成熟地建构适合中国国情的社会政策体系。