摘要：结合国内外城市转型，分析了城市规划的目的，立足国内发展状况，提出了转型期的城市规划策略，并指出城市结构发展方向，为我国其他城市的转型发展提供了参考。
关键词：转型时期；城市规划；转型
引言
城市规划属于综合学科，既有行政管理的特征，也是行政法学的研究对象。从行政管理角度看，城市规划行政是“城市政府为了促进一定时期内城市经济、社会和环境的协调、可持续发展，组织制定未来城市空间发展的战略、布局和政策，并依法对城市发展土地的使用和各项建设的空间安排，实施控制、引导和监督的行政管理活动。”
一、城市规划的目的和作用
城市规划源于城市公共政策，其存在基础是弥补“市场失灵”给城市发展带来的外部不经济，通过制定种种“空间准入”的规则对空间资源配置，达到调节社会利益分配的目的，它与税收、财政、土地使用制度等一起共同构成政府的公共干预体系。城市规划以政府行为的方式介入社会发展过程，表现为一种政府的权力行为。城市规划的发展是由城市化进程所推动，欧美国家的城市规划是“后城市化时代”的城市规划，中国的城市规划是“城市化中”的城市规划，而中国的快速城市化及其带来的众多城市问题，由于城市规划制度“没有任何整体的实质性的改革，处于低层面被动适应状态”，因此亟待“有中国特色”的城市规划制度与理论的创新。在市场经济体制和全方位开放的条件下，城市规划既要适应和促进城市的高速发展，又要管理好这种发展。城市规划只有具备公共政策的性质才能发挥宏观调控的作用。
二、城市规划存在的问题
2.1“公共政策”职能发挥不够
城市人口增长、社会阶层分化及由此所带来的居住空间分异、公共设施供给、医疗卫生、犯罪等城市公共利益问题，尚未得到重视，缺乏对城市空间“社会性”的深入思考，如居住区设计做得很好，但居住区的“社会阶层化”、住房不均衡日益明显。
2.2 土地利用规划与城市规划的相互矛盾
土地利用与产业结构、区域发展、生产力布局、经济发展模式等息息相关，是反映宏观经济发展状况的一个重要指标，但长期以来“以需求为导向”的土地管理亟需向“供给引导需求”的方式转变，充分考虑产业的可持续发展，注重对失地农民权益和生态环境的维护。
2.3“行政区经济”与“行政区规划”
随着行政和财税制度改革的深入，地方政府由过去单纯的国家代理机构变成独立利益实体的代表，地方政策具有明显的“地方性”，城市规划日趋地方化，基于“行政建制”的城市规划成为维护“行政区经济”的一种手段。
三、中国城市规划转型的几点思考
3.1 培育市民社会，抑制政府投资冲动
城市规划能否体现公共利益，不仅取决于规划师一方，还取决于整个规划过程的利益表达机制的健全，因为政府是城市规划的制定者、决策者、实施者和审批者，“自律”或自我监督难以落实，应培育市民社会，给予公众知情权和参与权。市民社会存在发达且能代表各方利益的传媒和团体，尤其是非政府组织（NGO），依托非政府组织监督政府行为，维护公共利益，逐步将其转化为一种“社会—政府”的制约机制。对于城市规划的公众参与应确立可操作的程序性规范，如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保障等，规范政府的规划信息发布、资料提供、公开展览、公众意见反馈、对公众意见的处理等程序；应确立公众参与的“抗辩”程序，允许其作为平等主体予以其“申辩”、“质询”的机会和权利。
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3.2 政府财政预算质询与金融安全评估
城市规划是对未来城市发展做出的一种安排，规划师无法预知未来，只是运用理性分析和经验判断来预见和预想未来，导致侧重于评估人口趋势、城市空间发展模式、产业选择与竞争等，弱于评估环境风险、教育公众、长远的增长选择等，忽略评估财政健康与金融安全的现象。地方财政并不宽裕的政府通常以土地、信用为抵押直接参与工业园区开发、重大基础设施投资，但信息不充分、过度竞争、投资迟滞等因素并不能保证其“赢利”，一旦出现大型公共基础设施投资失误，政府财政将面临崩溃，教育、医疗、低收入住房等公益性投入自然也就得不到保障。城市规划很少制定预算，但预算却决定着规划的实施。政府财政预算质询与监管机制的建立可直接从源头断绝政府的盲目投资。
政府财政预算应公开并接受市民、学者及非政府组织（NGO）的质询，应对环境治理、低收入住房改善、社会保障、教育等公益性支出进行评估，并确定固定比例，如多少比例用于旧城改造，多少比例用于郊区扩展等，且应使GDP 增长速度与公益性项目支出比例相对应。城市总体规划编制要充分考虑资金筹集、分配政策，倾向于那些节约城市资金、减低运行成本、增加城市税收和拉动投资的项目；可行的融资方式，如通过税收、使用费、政府补贴或其他方式，筹措必需的公共设施和市政设施所需的建设资金。
3.3“公益性”规划适当先行，社区规划亟待深入
城市规划的重点是保证产业集聚的高效率或经济产出的最大化，明确的城市职能分区、卫星城镇理论造成“居住—工作—游憩”空间的分割。“一个人的住处影响到其出入休闲娱乐场所是否方便，购物及其他生活服务设施是否便利，是否有良好的就业机会；⋯⋯并且住房政策可能转化为一个教育政策问题”，无法提供良好教育、不能实现充分就业的社区不仅缺乏活力，还容易滋生社会问题。因此，与居住、教育相关联的社区规划成为中国城市规划进一步发展的重点。
社区规划是一种“既见人又见物”的社会规划，着眼于微观的社会效益。社区规划关注个人、团体、人群之间的空间关系，社会等级、伦理秩序的组织与引导，以实现社会平等、经济发展、生态平衡等为目标，强调民主讨论与协商，建构以社区居民为核心，由社会工作者引导，并由规划精英、业主、开发人员共同参与的组织管理体系。从某种角度上可以说，社区规划是市政服务、公共服务社区化，表现出强烈的自下而上和居民切实参与的特点，趋向于关注弱势阶层群体，建造居民“乐于居于此”并“有能力居于此”的社区。
3.4 城市群（或区域）协调发展规划实施的财政税收保障
城市问题不再是“城市层面”，而是区域层面上的，需要从区域找原因，需要区域层面的社会经济关系的重构与优化。城市群的网络化、柔性化、可持续性、竞争力等亦是从城市之上的区域层面来构建的，且以全球层面的竞争与共生作为参照点，因而“单体城市为主”的城市规划逐步向“区域导向的规划”转变。
城市群协调发展规划收效甚微的重要原因之一是“缺乏财权”。城市公共服务资金来源有使用收费、地方政府税收、中央政府税收、贷款等，其中以地方税收为主，但“地方税收不管是基于财产、收入还是销售，都不但不能减缓现存地区间的差异，而且还在加剧地区差异，结果仍是一种不平等”。使用者收费对于经济性基础设施的运作效果较好，如电力、电信、自来水等，而对社会性基础设施，如流域性环境治理、教育等效果不明显，因而“地方性”规划需要干预，需要从地方财政税收中提取一定比例用于区域性基础设施供给，降低地方政府的税收比例，提高上一级政府的财政能力。
四、结束语
城市规划关系到国家的长远利益，目前我国正处于重要的社会转型期，往往追逐当前利益而忽略长期规划、超前设计的重要性。城市规划追根到底是一种以利益最大化为目标的平衡机制，既要满足社会生活的各种需要，又要遵循客观世界的发展运动规律。
参考文献：
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[2]刘虹.转型期基于空间句法的城市设计框架策略研究[D].成都理工大学，2015.
[3]曾文.转型期城市居民生活空间研究[D].南京师范大学，2015.
论文作者:魏娟
论文发表刊物:《基层建设》2019年第29期
论文发表时间:2020/2/24
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