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1 美国政府信息公开制度的立法概况
为实现政府信息公开，美国国会先后颁布了下列法律制度。(1)1966年制定的《情报自由法 》(以下简称情报法)，该法要求行政机关依职权或依申请向社会公开政府信息。在法定范围 内，任何公民无论其目的如何，均享有得到政府信息的权利，行政机关拒绝提供有关信息， 应当承担举证责任。(2)1976年制定的《阳光中的政府法》(以下简称阳光法)，该法要求委 员会制(合议制)行政机关的会议必须公开举行，公众可以观察会议的进程，取得会议的信息 和文件。因为合议制虽然有利于集思广益，避免个人见解狭隘，但合议制在讨论中可能有相 互让步和妥协，根据多数委员的意见作出决定。会议公开可以看出决策的程序。(3)1972年 制定的《联邦咨询委员会法》，该法要求联邦咨询委员会的组织、监督、文件和会议必须公 开。该法还企图增加咨询委员会的利用的效率，避免不必要的咨询机构，使咨询委员会的组 织更为合理。(4)1974年制定的《隐私权法》，该法规定行政机关对个人信息的搜集利用和 传播必须遵守的规则。它保证政府对个人信息的正确性，制止行政机关滥用个人信息侵犯个 人的隐私权。法律规定个人信息必须对本人公开和对第三人限制公开的原则。从这个意义上 说，隐私权法属于信息公开法律的范畴。(5)1988年制定的《电脑匹配和隐私权保护法》， 该法规定行政机关对个人信息进行电脑匹配所必须遵守的程序，以保护个人的隐私权，同时 也兼顾行政机关对个人信息进行电脑匹配的需要。
《电脑匹配和隐私权保护法》并入《隐私权法》，成为《隐私权法》的组成部分。《联邦 咨 询委员会法》在阳光法制定后经修改确定：咨询委员会的会议公开原则适用阳光法的标准， 文件公开的原则适用情报法的标准。因此美国政府信息公开制度集中反映在情报法、阳光法 和隐私权法三部法律制度中。情报法和阳光法可谓是姊妹法，一个适用于政府文件的公开， 一个适用于合议制行政机关的会议公开，如果前者是关于决策结果的公开，那么后者就是对 决策过程的公开。而实践中会议和文件不是完全可以分开的，会议中可能讨论一些文件，产 生一些文件，利用一些文件，故公众取得阳光法会议中有关文件仍然依情报法的规定，二者 相互配合，互相补充。政府进行行政活动时，在很多情况下是对个人作出一定的决定，其搜 集、贮藏和传播的信息，可能会侵犯其他公民的隐私权，信息公开的法律基础是公民的了解 权或知情权，没有公民的了解权，公民不能监督政府，民主失去基础；反之没有公民的隐私 权，个人失去自由，民主也就不复存在。因此隐私权法自情报法之后必然诞生，情报法是政 府记录的公开和保密，适用于政府信息，隐私权法是个人记录的公开和保密，适用于个人的 信息。“没有情报法，公众对政府活动缺乏了解，不可能有效地监督政府，民主政治受到妨 碍，个人的隐私权没有保障，则个人的自由不可能存在，民主政治受到破坏，所以国会制定 情报法后制定隐私权法这是逻辑发展的必然结果”[1]情报法、阳光法和隐私权法三者有 机地结合，共同建构了美国政府信息公开的法律制度，奠定了政府信息公开的法律基础。
2 政府信息公开制度的本质
政府信息公开是相对的，从手段上看似乎通过法律形式将信息公开制度化，法律化，但法 律毕竟是统治阶级制定、认可和国家强制力保证实施的，它首先和主要体现执政阶级意志。 政府信息公开的法律制度就其法律属性看，应属行政法性质。所以在美国的法律体系中，情 报法、阳光法和隐私权法分别编入《美国联邦法规汇编》第五编第552条，第552(B)，第552 (A)；美国现行权威性行政法的教科书和行政法学专著也将政府信息法律制度归入行政法体 系中，如王名扬的《美国行政法》，曾繁正等编译的哈佛大学行政管理学院教科书《美国行 政法》等。
2.1 政府信息公开制度的理论基础——行政控权
政府信息公开究其理论基础是行政控制需要的产物。西方学者认为行政法的主要作用在于 控制行政权，行政法是控权法，英国著名的行政法学家H·韦德说“行政法的最简单的定义 就是说，它是有关控制政府权力的法律。控制政府权力正是行政法的核心”[2]，美国著 名学者B·施瓦茨认为“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力， 规范这些权力行使的原则，以及那些受到行政行为侵权者提供法律补救”[3]。美国自188 7年联邦国会制定了洲际法，建立第一个独立管制机构——洲际商业委员会，该机构独立对 总统负责，拥有制定运输政策和决定运输价格的立法权，又专享对该政策的行政权，还享有 裁决由此而引起的争端的司法权。由于该委员会对经济的成功管理，增强了国会继续建立独 立行政管理机构的信心，尤其是罗斯福新政时，独立管制机构得到迅速发展，随着行政事务 进一步复杂化，行政权力得以迅速扩张，相应行政控权也就日益深入，不仅强调立法权—— 国会、司法权——法院对行政权的控制和审查，更要强化行政权自身的正当行使——行政程 序立法控制行政权。当美国经济有了厚实基础后，国家管理从管理行政走向福利行政，让公 众参与行政，行政公开化成为美国行政管理的发展方向。1946年联邦行政程序法颁布，公众 认为虽从行政程序和司法审查上限制行政权，但只能保障个人利益不受行政机关侵犯，却不 能 保障行政机关的活动符合公共利益，也不能保证行政机关能为公众提供更多的福利和服务。 美国人有个特别的政治观念，认为公开可以作为限制行政的一种手段，一切见不得人的事都 是由于暗箱操作的结果，再者行政机关是从事公益活动，理应光明磊落，欢迎公众的监督。 行政文件和行政会议的公开也就是政府信息的公开，让公众享有真正的知情权、了解权，这 不仅是监督行政权的最直接的方式，而且是用法律手段规定、控制行政权的最有效的途径。 信息公开法律制度应行政控权的需要而产生，可以说信息公开是行政公开的表现，是行政控 权的手段，是公众监督政府的保障和途径。
2.2 政府信息公开制度的立法目的——标榜民主监督
美国总统在签署情报自由法的声明中宣称“这个法律源于我们所信仰的一个重要原则，在 国家安全许可的范围内，人民能够得到全部新信息时，民主政治才能最好地运行。任何人不 可 能对可以公开的决定蒙上秘密的屏幕而不损害公共利益……美国是一个开放的社会。在这个 社会，人民知道权利受到重视和保护”。[4]司法部长在说明情报法的目的时也这样写道 ，“如果一个政府真正是民有、民治、民享的政府，人民必须能够详细地知道政府的活动。 没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治、所谓公民最大限度地参 与国家事务只是一句空话……当政府在很多方面影响每个人的时候，保障人民了解政府活动 的权利，比任何其他时代更为重要”[5]。国会在说明制定阳光法的目的时也声称“公 众有权在可以实行的范围内，充分了解联邦政府作出决定的程序，本法的目的是对公民提供 这样的信息，同时保护个人的权利和政府执行职务的能力”[6]。
政府信息公开的目的在于促进公众对政府活动的了解，这是民主政治赖以建立的基础，也 是政府对公众负责，受公众监督的具体措施。由于行政权涉及的社会生活领域广，内容纷繁 复杂，技术性、专业性强。各级行政机关行使行政权的层级不同，为了实现真正的监督和控 制行政权，强化所谓的民主政治，尽管从理论到实践设置了诸如司法审查、侵权赔偿、总统 对行政权的控制、国会对行政权的监控等各种方式提高民主，虽然暂时应付了局面，但仅仅 是治表之方，而治本之策则非信息公开莫属了。尽管行政机关不但要在法定职权内行政，而 且必须随时向公众报告自己的活动情况，即公开信息，公民只有在了解行政机关所作所为的 前提下，才能真正享有民主。因此，除法律规定外任何拒绝信息公开的行为，都是对民主的 践踏。行政管理过程是一个处理国家事务的过程，具有较强的政治性，参与不仅是保护个人 权益的需要，而且具有参政议政的意义。由于参政议政的条件之一是了解行政管理的有关情 况，公民参与行政管理过程客观上需要政府信息公开。政府信息公开制度是美国诊治权力平 衡症的一剂良方，是标榜民主政治的标志。政府信息公开制度的确立，不仅使美国政府达到 一定的政治目的，而且使美国政府达到了一定的行政目的。情报自由法的签署日和实施日都 选择在7月4日，因为这一天是美国的国庆日，其良苦用心昭然若揭，美国人把情报法看成是 国家的荣誉和开放社会的象征。
2.3 政府信息公开制度的核心——保障国家利益
政府信息公开不仅是行使行政权的一次变革，更是改变行政监督方式的一场革命，但政府 信息公开并不是所有信息、任何信息都一律公开，哪些信息公开、怎么公开、公开的方式等 完全以国家利益为最高准则。正如行政公开不是政治生活唯一原则一样，当政府信息公开可 能和国家安全、行政活动的效率等发生冲突时，信息公开当然也就不可能是唯一准则。各种 利益的平衡是社会生活的重要基础，政府信息的公开和不公开在利益上要相互平衡，因此即 便 政府信息以公开为原则不公开为例外，但始终以国家利益为核心。
情报法、阳光法分别规定了政府文件和合议制会议必须公开，但同时也都将涉及国防和外 交政策的信息列为免除公开的第一理由，一般被称为“一号免责”。如情报法规定“为了国 防 或外交政策的利益而依据总统行政命令确立之标准特别授权应予保密的事务；根据实际情况 可以恰当地按此种行政命令归入此类的事务”[《美国联邦法规汇编》第五章，第552条第( 二)款第(1)项]，这一规定包括两个必备条件：(1)符合总统为了国防和外交政策的利益， 在行政命令中规定的保密标准；(2)行政机关根据总统的行政命令，实际上已经把某一文件 归 属于国防或外交政策利益需要保密的文件。从而不难看出只有总统才有权决定国防和外交文 件保密的标准，行政机关无这个权力；行政机关有权决定某一具体文件是否属于保护国防或 外交利益所需要的保密文件。行政机关的决定必需符合总统规定的标准。因为决定国家安全 利益需要保密的事项和范围属于总统的特权，即使是法院也不得对其审查。而且在政府信息 公开的法律制度中，行政机关拒绝公开的文件和会议，绝大部分集中在国防和外交事务。
隐私权法虽然强调了个人的保护，对行政机关规定了一些限制。然而法律又规定在一定条 件下，行政机关可以不适用法律中规定的保护和限制。行政机关可以在制定的法律中规定不 适用隐私权法的那些保护和限制。同时，我们还应当看到，法律在平衡个人隐私权的保护和 行政的需要时，侧重点倾向于行政的保护。如：法律规定个人记录的公开须征得本人的同意 ，然而又规定行政机关之间为了常规使用目的而公开个人的记录，不需本人的同意。常规使 用的范围非常广泛，只要使用的目的不和信息收集的目的相冲突，都是常规使用。因此行政 机关之间交流的个人信息，很容易披上常规使用的外衣。如果说上述问题是立法中的缺陷， 那不如说立法本意是注重国家利益这一核心。
3 政府信息公开制度的评价
政府信息公开可从微观和宏观角度理解，微观意义上信息公开是指行政机关依照法定程序 向公众或特定的公民提供有关信息的法律行为，行政机关拒不实施或违法实施该行为，关系 人可以起诉。宏观意义上的信息公开是行政管理中的一项法律制度，即行政机关向公众或特 定公民提供行政管理信息的范围、主体、程序、法律后果等要素组成的法律制度。从世界范 围看，政府信息公开可分为这两种模式。宏观模式是行政管理过程向社会和公众开放的模式 ，任何对行政管理过程有兴趣的公民都可以参与，除非法律另有规定，任何公民都有权了解 与行政管理有关的信息。其特点是具有系统全面的法律规定，以建立透明的政府为目标。美 国的政府信息公开的法律制度是宏观模式的代表，客观上为宏观模式奠定了理论和实践基础 。一定程度上代表了政府信息公开制度的发展方向，标志着现代信息法治的完善。
情报法、阳光法、隐私权法相对独立又相互关联，有机地结合，共同建构了美国政府信息 公 开的法律制度。有效地解决信息公开和个人隐私之间的关系；平衡了个人隐私权的保护和政 府信息公开的需要。既保障了公民的信息获取权、监督行政权，又有效地避免了因信息公开 给国家和个人带来的风险。
但应当看到，由于各个法律所追求的目的不同，无论是法律的具体规定，还是法律的适用 也 偶有相互冲突的现象。