区域产业政策实施机制及其应用探讨，本文主要内容关键词为：产业政策论文,及其应用论文,机制论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F120
文献标识码：A
有效实施区域产业政策是结合地区实际贯彻落实国家产业政策的必要保证，是区域实现产业结构合理优化、推动经济发展的重要手段。所谓“机制”，是指一工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。分析区域产业政策实施机制，将为不同区域、同一区域不同发展阶段产业政策的有效实施提供理论指导。省级经济区作为政府进行宏观经济管理不可缺少的重要层次，在国家宏观调控和企业微观活动的衔接中起着举足轻重的作用，它往往与相应等级的极化区域基本一致，把国家宏观产业政策的各项内容统一在一个区域内，便于政府调控管理，政策实施的可操作性最强。本文以当前我国经济体制转轨为背景，从省级经济区角度分析区域产业政策实施机制，并结合甘肃省实际进行探讨，以期为地方政府制订实施区域产业政策提供理论依据。
1 实施主客体分析
1.1 实施主体
在区域产业政策实施过程中，多种机构与力量都程度不同地进行参与，直接或间接干预产业经济行为，形成多元实施主体：具体负责产业政策在一区域实施的地方政府、依据中央授权负责产业政策的组织实施及相关事务处理的政策机构、通过施压等方式在不同程度上影响实施的社会团体等，其中地方政府是主要实施主体。
由于我国产权制度改革尚未从根本上启动，许多地方政府而非企业充当了区域经济发展事实上的投资和产业发展主体，常通过行政力量干涉甚至实现资源重组和规模经济，导致地方保护主义和产业结构趋同等问题。逐步建立的市场机制要求地方政府不直接经营管理企业，而应通过实施区域产业政策，引导企业生产，加速和缩短市场机制调节生产结构的作用过程，弥补市场缺陷、纠正市场失败，保证产业结构的协调与发展。地方政府除适度介入能源、交通等基础设施投资外，要避免再次充当竞争性投资主体，放手让国有、集体企业等多种经济成分共同发展。
1.2 实施客体
区域经济中的产业活动（企业活动）是区域产业政策的实施客体。在较完善的市场机制下，微观企业必须对政策实施做出灵敏反应，政府对企业生产进行宏观调控，一方面给企业指明宏观经济环境的变化方向，指出衰落企业和新兴企业，帮助企业决策；另一方面干预企业竞争秩序，鼓励有效竞争，反对垄断，防止和纠正市场弱点，促进整个区域经济效益的提高。
在我国企业向真正投资主体转化过程中，存在以下问题：由于企业尚未从根本上摆脱原先自然经济和计划经济的传统影响，企业行为的短期性、盲目性、局部性和不成熟性仍需政府引导；地方政府对中央下放给企业的权力部分截留，企业仍缺乏自主权。随着市场开放和产权制度改革的逐步深入，企业作为市场竞争主体将主动关心区域产业政策的制定实施，按其调控方向及时调整生产经营方向，尽可能地生产经营产业政策鼓励发展的产品，充分利用政府各项优惠措施以取得较好经济效益。就目前而言，在多种经济成分中，国有企业是最主要的实施客体。
2 中介机构
区域产业政策的有效实施必须有市场中介机构的参与。作为介于地方政府和企业之间从事服务、协调、评价等活动的非官办社会经济组织，中介机构具有以下功能：及时向企业传递有关信息，帮助企业理解和把握产业政策的有关内容，统一企业认识，以整体身份同政府对话、互通信息，协调彼此利益，使政府在实施政策时更能把握企业要求等。市场中介机构在很大程度上代替了政府原来的一些职能，但并非政府机构的延伸，它依靠法律和科学在市场活动中规范化地、平等地扮演自己的角色，主要由专家和行家等有名望的人担任，在履行职责时要有一套完整的科学程序和方法，必须接受政府管理和企业、群众的监督。
由于我国各省区中介机构很不完善，区域产业政策实施主客体间调控与被调控的作用机制无法有效发挥作用，不利于政策的制定实施，这种不完善还增加了地方政府直接干预企业经营管理的可能性以及区域产业政策实施的滞后性。
3 实施手段
3.1 经济手段
分为刺激性手段和诱导性手段。前者指政府利用各种价值工具，通过调控被干预对象的利益关系或输出利益信号影响改变被干预对象的经济行为，从而使其行为方式服从产业政策目标，常用价值手段包括财政、金融、税收、汇率等；后者指政府发布有关经济信息，影响被干预对象的价值判断，从而使其行为有利于产业政策目标的实现。
3.2 法律手段
政府通过法律部门司法权利的执行保证产业发展环境的优化，产业间和产业内部关系的协调，保证产业政策得以完整地贯彻实施。
3.3 行政手段
政府机构利用其特有行政权利，对产业活动进行强制性干预，如实行外汇配额制、出口许可证等。
受原有计划经济体制的影响，我国地方政府尚未完全摆脱经济主体的特征，常采用行政手段直接干预企业活动，严重影响市场机制运行，不利于资源优化配置和企业素质的提高，今后地方政府应更多采用经济手段和法律手段实施区域产业政策。虽然目前经济体制改革初见成效，但权威的产业法制基础还未形成，产业立法远远落后于市场经济发展的需求，为提高政策实施力度，地方政府应加强合理产业法制环境的建设，为建立健全必要的产业政策推行法规创造条件。
4 实施机制分析
4.1 综合调控机制
4.1.1 区域产业政策内在机制分析。 区域产业政策是地方政府根据国家宏观区域政策和产业政策结合本地区实际制定的，主要包括：区域产业结构政策、区域产业组织政策、区域产业技术政策、区域产业布局政策[2]。在省级经济区内， 各种原来相互独立的产业政策与具体的区域政策相结合，其固有联系明显体现。
（1）区域产业结构政策是区域产业政策的目标与核心。 它包括区域产业结构合理化和高级化两方面，地方政府规划调节地区产业方向和结构变动，选择扶持地方主导产业，促进产业结构合理化；培植产业结构的转换机制，促使资产由衰退产业向新兴产业转移，形成相互协调、促进的产业序列，推动产业结构高级化。
（2）区域产业技术政策是动因，它是基于地区特点制定的， 旨在促进地区产业技术进步的政策措施。技术是产业关联的本源，技术结构合理化、高级化程度直接影响产业结构的高级化和合理化，二者在变化时间、兴衰强弱、因果关系、结构演化上紧密相关，当发生矛盾时必然阻碍区域产业结构的演进和经济发展。区域产业技术政策主要包括两方面内容：一是采用新技术有计划地建立一批新兴产业，增加其在区域产业结构中的比重，从而降低耗能大、耗物多的传统产业比重；二是利用新技术对区域原有传统产业进行改造，提高技术水平，促进其更新换代和质量提高。
（3）区域产业组织政策和产业布局政策是手段和载体。 区域产业组织政策是指政府采取一系列政策组织地区主导产业的大规模生产体系，充分利用规模经济，同时建立活跃适度的竞争秩序，保持企业生机与活力。区域产业布局政策是通过地区产业及企业的合理布局，实现空间经济效率与平等的和谐统一。只有当二者同产业结构政策协调一致地发挥作用时，区域产业结构调整的最优目标才有可能实现。
4.1.2 综合运用区域产业政策。 区域产业政策内在机制决定了地方政府在实施时必须综合运用之，各部门协调一致、统一行动，以尽可能减小产业政策各项内容的互逆作用，增大其合力，推动产业结构合理优化。选择发展主导产业是各地区产业结构调整优化的主要任务，目前国有企业仍是许多地区主导产业主要构成，综合运用区域产业政策对其进行宏观调控就显得尤为重要。
国有企业在国民经济中占较大比重，同地方政府联系紧密，是区域产业政策的主要实施客体。随着现代企业制度的建立，国有企业与地方政府之间的关系也在发生变化，原有的行政隶属关系逐步解体，企业成为用资人、市场活动主体，政府成为出资者、市场环境的创造者、市场秩序的维护者。目前我国国有企业改革举步维艰，根本原因是国有经济结构转换缓慢，在实施区域产业政策过程中，地方政府应对国有经济进行结构调整，帮助国有企业实现产业构成、技术结构、组织结构、生产布局等多方面的调整，使其走出困境，继续发展壮大。
4.2 动态协调机制
区域产业政策实施手段除前文所述分类外，还可分为强制性和诱导性手段两种[1]。强制性手段与产业政策目标直接相关， 如政府对其欲发展的产业部门进行直接投资和贷款分配数量的倾斜，这种手段针对性强、措施得力，短期的政策效应强，但难保证产业长期健康发展。诱导性手段与产业政策目标间接相关，政府通过利益诱导等方式使欲发展部门获得相对优势，引导企业生产，如对需发展产业实行订购等保护和刺激措施，这种手段有利于增强区域经济系统功能，长期的政策效应强，为产业发展提供了较大潜在力量，但短期效果不明显，根据是否针对个别企业还可分为有选择诱导和无选择诱导两种。
在区域产业政策实施过程中，这两种手段具有互补性，往往结合使用。经济发展的动态性决定了区域产业政策目标应根据实际不断调整，与之相应的实施手段也处在动态协调过程中，究竟哪种手段多一些，还需根据实际情况来调节。由于经济体制的转变，我国区域产业政策的模式、目标、市场机制完善程度都在发生变化，实施手段也表现出以下变化趋势：由强制性手段为主转变为强制与诱导两类手段兼施并用，并将逐步过渡到以诱导性手段为主。区域产业政策实施手段的动态协调机制要求地方政府在使用它时必须遵循因时、因地制宜的原则，实现两种手段的有效结合，以提高实施力度。
4.3 协商反馈机制
区域产业政策实施过程中涉及到多方面关系：中央与地方、地方政府与企业、地方政府与中介机构、企业与中介机构、地方之间等，多元化的利益主体使它们之间形成协商反馈机制，如下图。
地方政府在实施区域产业政策时必须处理好以下关系。
（1）与中央政府的关系。由于不可避免的区域本体利益的存在， 使国家产业政策和具体而微的区域产业政策或多或少地存在矛盾，地方政府在实施区域产业政策时必须处理好与中央的关系，尤其要处理好与中央直属企业的关系，同中央各产业部门协调一致，减少政策实施的摩擦阻力，在有利于国家利益前提下实现区域利益最大化。
（2）与中介机构的关系。中介机构作为政府与企业联系的纽带， 参与区域产业政策的制定、实施及监督。为保证决策顺利实施并增强其可操作性，地方政府需发展完善中介机构，加强与其之间的联系，接受其建议和监督。
（3）与企业的关系。 市场机制的逐步建立要求地方政府实现由生产者到服务者的角色转换，依据区域产业政策，多采用经济、法律手段对企业生产经营进行宏观调控，尽可能避免直接行政干预。与此同时，企业作为实施客体对政策的反应直接或通过中介机构间接反馈到地方政府，使其在政策实施过程中不断调整方式、方法和手段，并为政策修订提供参考和建议。
（4）与其它地方政府的关系。 地区资源差异性和互补性决定了实施区域产业政策必须依靠区际协作分工，区域间经济联系的日益密切要求地方政府改变过去“地区封锁”、地方保护主义的做法，加强横向经济联合与交流，支持资金、技术、人才的跨地区流动，在区域合作与竞争中占据主动地位，充分发挥本地区优势，促进地区经济持续稳定协调发展。
5 实施机制在实践中的应用
准确把握区域产业政策实施机制，将为地方政府实施政策提供理论指导。未来一段时期甘肃省实施何种产业政策，不同学者有不同看法，就产业结构政策而言，大部分人认为应利用现有资源基础把重工业作为发展重点，调整优化内部结构，增强关联效应，带动整个省区的产业结构优化升级。也有人认为应重点发展轻工业，但无论怎样，区域产业政策实施机制始终在政策实施过程中起作用。
受长期以来全国劳动地域分工和国家宏观产业政策的影响，甘肃省在其资源优势基础上形成以重工业为主的经济结构。由于甘肃工业是中央政府非经济的行政投资方式启动的，其工业企业具有与其它一些省区截然不同的特点：国有企业在经济发展中起绝对主导作用，其中中央企业占很大比重。近年来甘肃省集体企业、私营企业和其它经济成分的非国有企业发展较快，但仍未改变长期形成的这种特点，截至1996年底，全省工业总产值中国有企业占74.06%（中央企业与地方企业之比为58:42），集体企业占19.27%，私营及其它企业仅占6.67%[3]。就企业规模来看，1996年全省大中小型企业个数分别为94，130，7419， 其中大中型企业均以国有企业为主[3]。
针对这种情况，甘肃省地方政府（包括省、地、市、县各级，在此主要指省级地方政府）在实施区域产业政策时应按照其内在机制规律对不同企业选取不同实施措施，以顺利实现甘肃省产业结构调整优化。受资料限制，本文仅将甘肃省工业企业按所有制形式分为国有企业（中央和地方）和非国有企业两类加以讨论。
5.1 国有企业
5.1.1 中央企业。中央企业是甘肃省国民经济的主要组成， 其产业结构以能源、原材料、“三线”机电和国防科技工业为主，主要为加工省区和全国产业部门提供产品，加工链条短、初级产品多、精细加工产品少、深加工能力低，产品单一，加工增值效益在区外，与地方企业关联度低，对甘肃省经济发展带动作用不大。
由于受部门垂直管理约束，地方政府参与程度低，中央企业对国家宏观产业政策敏感度较高，对区域产业政策敏感度较低。甘肃省地方政府单方无法提高中央企业的关联作用，需要加强同中央政府、各部委协商，在不损害全局利益前提下提高中央企业在甘肃省区内的关联度，以其为龙头形成中央大型企业与地方中小企业相融合的配套产品产业体系和综合性产业体系，带动地方企业和整个区域经济发展。
5.1.2 地方企业。尽管甘肃省市场经济体制逐步建立发展， 对部分地方国有企业实行公司建制、股份制的改革也取得一定成效，但政府对地方企业的行政干预仍将以不同方式、不同程度长期存在。与其它类型企业相比，地方企业对区域产业政策最敏感，地方政府可根据综合调控机制对其生产经营进行引导和调控。
就产业构成而言，甘肃省地方企业主要以冶金、建筑建材、机械和轻纺工业为支柱产业，传统劳动密集型行业多、资本技术密集型行业少，低附加值行业多、高附加值行业少，低利税行业多、高利税行业少。地方政府在推动其产业结构调整时，应按区域产业政策导向重点发展钢铁工业和具有地方特色和优势的化纤工业、毛精纺工业、食品工业、家电工业、医药工业等；就企业规模而言，地方企业具有“两头大中间小”的特点，而且就总体来看企业尚未达到最佳生产规模，地方政府应注意增强大型企业优势产品对中小企业的带动作用，通过产权制度改革重构产业组织，鼓励中小企业联合、兼并，组建新兴企业集团，实现规模化和专业化生产；就技术结构而言，多数地方企业依靠外延扩大再生产实现总量增长，技术水平很低，地方政府除以投资或贷款等方式推动其进行技术改造外，还应帮助企业进行劳动人员的职业技术培训，采取优惠政策为其吸引技术力量和人才创造条件；就产业布局而言，甘肃省地方企业形成了以兰州为中心，以天水、白银、金昌、嘉峪关、玉门等城市为基地，以陇海—兰新—包兰线铁路为轴线的空间格局，次级增长点和次级发展轴尚未形成，对整个区域的带动作用有待提高。
由于自身效益低下，加上受国家信贷政策影响的新增贷款重点投向电力、能源、原材料等中央大型骨干企业，地方财政也无更多资金投入，资金不足成为限制地方企业结构调整的主要障碍，这就要求地方政府帮助其多渠道筹集资金，适时创建以参与制为主的投资新体制，根据区域产业政策确定的建设项目公开向国内外、省内外厂商招标投标，增强企业自身造血功能，推动其产业结构的调整与优化。
5.2 非国有企业
甘肃省非国有企业在整个国民经济中所占比重较小，但目前其发展速度已超过国有企业，产业重点包括以农产品加工为主的轻工业和采矿业等，以中小企业为主，生产较分散，规模效益差，劳动效率不高。由于其产业结构和甘肃省主导产业、支柱产业相关程度不高，生产经营受地方政府行政干预较少，因此对区域产业政策的敏感程度明显低于国有企业。地方政府应主动采用经济、法律手段为其创造平等竞争的政策和法律环境，打破过去在经营范围、规模、方式和用工人数等方面不合理的限制，同时充实完善市场中介机构，同非国有企业形成良好反馈机制，对其生产进行引导，使其向有利于整个区域产业结构调整优化的方向发展。
甘肃省在实施区域产业政策时还应注意加强内部各地区之间、与其它省区之间的合作交流。甘肃省各地区之间产业结构关联性差、经济联系不紧密是实施产业政策、实现区域经济一体化的主要阻力之一，打破地域封锁和部门割据，鼓励跨部门、跨地区的企业联合、兼并、重组，实现优势重组与互补，是区域产业组织结构调整的重要任务。根据专家分析[4]，在甘肃省同其它省区、 特别是和西北其它四省区的经济联系中，以陇东、天水、陇南地区较为活跃，而且主要是与陕西省之间存在密切的经济联系，因此依托西北交通枢纽的区位优势，加强与其它省区间的经济技术合作与交流（如打破行政界限，调整陇东、天水、陇南经济结构使其在与陕西省的经济合作中处于优势地位），鼓励跨省区大型企业集团的形成（如酒钢兼并西钢），是甘肃省产业政策顺利实施的重要保证。
收稿日期：1999—01—25；修订日期：1999—09—24