小康社会与社会保障制度建设，本文主要内容关键词为：小康社会论文,制度建设论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，这一方面反映了我国人民的意志和愿望，另一方面反映了我们社会主义现代化建设的实际。小康社会不仅有一个经济的指标，而且有一个社会的、政治的、文化的指标，健全的社会保障制度应是全面建设小康社会的应有之义。改革开放以来，我国已建立了相应的社会保障制度，但还存在许多问题。因此，科学理解小康社会的涵义，分析我国社会保障制度建设取得的成绩和存在的问题，并提出相应的对策，对全面建设小康社会具有重要的现实意义。
一
“小康”是中国的一个特有概念，最早出自于《诗经·大雅·民劳》中说：“民亦劳止，汔可小康”，是指在古代自然经济条件下比较宽裕的、自给自足的生活状态。中国还有“小康之家，其乐融融”之说。
富国强民一直是党和国家领导人带领全国人民为之奋斗的目标。以毛泽东为首的党的第一代领导人提出到2000年要实现四个现代化。1979年12月6日，邓小平在会见日本首相大平正芳时，把毛泽东原先确定的20世纪末要实现的四个现代化描述为“小康之家”、“小康的状态”，他指出：“我们要实现的四个现代化，是中国式的四个现代化。我们的四个现代化的概念，不是像你们那样的现代化的概念，而是‘小康之家’。”“要达到第三世界中比较富裕一点的国家的水平，比如国民生产总值人均一千美元，也还得付出很大的努力。就算达到那样的水平，同西方来比，也还是落后的。所以，我只能说，中国到那时也还是一个小康的状态。”[1](p.237-238)1982年党的十二大首次提出了用20年时间使全国工农业总产值翻两番的目标，即由1980年的7100亿元增加到2000年的28000亿元左右，实现了这个目标，我国国民收入总额和主要工农业产品的产量将居世界前列，城乡人民的收入将成倍增长，人民的物质文化生活可以达到小康水平。1987年4月30日，邓小平在会见西班牙客人时又把小康社会与“三步走”战略联系起来。他指出：“我们原定的目标是，第一步在80年代翻一番。以1980年为基数，当时国民生产总值人均只有250美元，翻一番，达到500美元。第二步是到本世纪末，再翻一番，人均达到一千美元。实现这个目标意味着我们进入小康社会，把贫困的中国变成小康的中国。”“我们制定的目标更重要的还是第三步，在下世纪用30年到50年再翻两番，大体上达到人均四千美元。做到这一步，中国就达到中等发达的水平。”[2](p.226)1987年党的十三大报告指出，到2000年为止，国民生产总值(GDP)翻两番，人民生活达到小康水平。党的十六大报告提出全面建设小康社会的奋斗目标，明确要求在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强。
小康社会从经济上看主要是指到2000年国内人均生产总值达1000美元，到2020年比2000年国内生产总值再翻两番；从政治上看主要是指社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备；从文化上看是指全民族的思想道德素质、科学文化素质明显提高；从社会意义上看，是指国家宏观调控加强，人们安居乐业，社会稳定，各项制度不断完善定型。完善的社会保障制度是小康社会的重要内容，党的十六大报告指出：建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
二
从1982年党的十二大开始，到党的十六大明确提出全面建设小康社会的目标，中国共产党带领全国人民为不断提高物质文化生活水平而努力奋斗，在这一历程中，我国的社会保障制度也得到了完善和发展。主要体现在以下几个方面：
社会保险方面。1986年7月12日，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确说明国家对劳动合同制工人退休养老实行社会统筹，退休养老金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳，退休金收不抵支时国家给以补贴，并具体规定了缴费额及养老保险待遇。同日国务院发布《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定了待业保险的范围，待业保险金的筹集和管理、使用以及管理机构的责任，标志着我国开始建立失业保险制度。1991年6月26日国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对全民所有制企业的职工养老保险改革进行了规范，明确由劳动部、人事部、民政部分别管理城镇企业职工、机关事业单位职工和农村养老保险。1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度模式。1997年7月16日国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，各地不同的社会统筹与个人帐户相结合的制度模式从此走向统一。1998年12月14日国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》。到2000年，我国在城市初步建立了与市场经济体制相适应的养老保险、医疗保险、失业保险等体系。
社会救济方面。1981年2月13日，国务院批转民政部《关于进一步加强生产救灾工作的报告》，确定了灾后生产自救与国家适当救济的原则。自1986年起，在全国范围内掀起大规模的乡村扶贫运动，帮助贫困地区和贫困农户。1994年1月23日，国务院颁布《农村五保供养工作条例》，将农村孤老残幼的生活保障制度化，规范化。1999年9月28日，国务院正式发布《城市居民最低生活保障条例》，在城市建立了最低生活保障制度，使城市居民的救济措施规范化、制度化。截至2000年3月，共有301万城市贫困人口进入了保障范围，其中企业职工和失业、退休人员为236万人，占保障总数的78%。[3](p.223)
社会福利方面。社会福利主要包括残疾人福利、老年人福利、儿童福利、劳动者福利、住房福利等。在20世纪80年代以前我国的福利制度是一套由国家负责、分割运行的福利制度，基本上为城市居民服务。20世纪80年代以后，随着我国经济体制改革的深入，福利制度也进行了相应的改革。1986年民政部制定的新的五年规划(1986-1990)中明确提出了社会福利事业改革发展的纲要，包括变单一的国家负担为国家、集体、个人三方共同负担，由“救济型”福利事业转变为“福利型”福利事业，由“供养型”服务方式转变为“供养与康复相结合型”服务方式，扩大城乡社会福利企业的规模以便为残疾人创造更多的就业机会，并争取非政府组织的支持等。[4](p.89)1997年4月，民政部与国家计委联合发布《民政事业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，进一步明确了福利社会化的改革目标与政策取向。残疾人就业亦由过去长期通过福利企业而走向福利企业与分散安置并重。住房福利方面也进行了相应的改革，1989年国务院在颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房改革的实施方案》后，正式推行住房商品化、私有化进程；1994年7月，国务院发布《深化城镇住房制度改革的决定》，确定了以标准价售房的政策；到1998年底，中央政府宣布停止企事业单位的福利分房，确立了由职工和所在单位共同负责（各自承担缴费50%的责任）的住房公积金制度。
经过20世纪最后20年的改革发展，我国已经初步建立了比较完备的社会保障体系，但是正如党的十六大报告指出的那样，“我国正处于并将长期处于社会主义的初级阶段，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康”，[5](p.17-18)我国的社会保障制度建设也是低水平的、不全面的、不平衡的，主要还存在以下问题：
二元化的社会保障体制，使广大农民被排斥在社会保障体系的多数项目之外。在城市已建立了职工养老保险、医疗保险、失业保险等社会保险制度，以及最低生活保障等救济制度，而农村的农业劳动者仍然是采取家庭保障为主、社会（国家与集体等）救济为辅的保障形式。虽然也在农村试行养老保险制度，推行合作医疗制度，但由于多种原因未能顺利推行下去，农村合作医疗制度也逐渐趋于萎缩，其作用未能得到很好的发挥。这使得农民的生存状态没有得到很大的改善，大量农民特别是其中的弱势人群及其家庭陷入贫困化，使业已存在的城乡差距有所扩大。据国家统计局调查，1978年城市人均收入为农民的2.4倍，1985年城市居民收入为农民的1.88倍，其后逐步扩大，1994年城乡居民收入比达到2.87:1。[6]从收入的实际增长率来看，农村收入增长大幅下降，从1996年（推出新的粮食收购政策之后不久）的13.2%减至2000年2.0%。而城市居民是1998年实行的财政扩张政策的主要受益者。虽然城市居民实际收入增长速度放慢，由1999年的9.3%降至2000年的6.4%，但在过去三年城市收入的增速仍是农村收入增速的两倍以上。[7]
地区发展不平衡阻碍统一的社会保障体系的形成。2001年上海、北京、天津、广东、江苏、浙江、福建、山东等东部地区人均GDP均在1.2万元以上，其中上海高达37382元，北京达25300元，湖南、湖北、江西、河南等中部地区，同一指标在6000～9000元之间；而贵州、云南、青海、甘肃等西部地区的同一指标却在2000～6000元之间。以2000年的居民消费水平而论，上海为11546元，北京为7326元，广东为5007元，湖南为2723元，广西为2147元，甘肃为1734元，贵州为1608元，上述指标反映了中国地区发展不平衡，很难迅速有效地确立统一的社会保障制度并将这一制度推行到全国。[8]
社会保障法制不健全。虽然在这20年中，国家就社会保障的不同项目发布了不同的规定、通知、意见等，但由于没有一部统一的社会保障法，缺乏法律规范在形式上应有的规范性和严肃性，有关法规实施范围不统一，有适用全国的，有适用部分地区的；有的适用于固定工，有的适用于合同工，而且由于各管理机构多头立法，甚至出现有关法规内容不统一的现象。
社会保险基金征收基数不实，来源不稳定，导致名义社会保险费率偏高，影响了社会保险事业的发展。世界银行1995年调查发现，中国城镇职工1994年实际养老保险缴费率大约只是工资总额的13%，而当年名义缴费率为23.5%（高于国际上大约20%的平均数），实际缴费率仅占名义缴费率的55.3%，[9](p.162)这使得社会保险基金的来源和稳定受到很大的影响。1999年城镇在岗职工平均工资为8346元，按照17000万人的覆盖对象与国家规定的社会保险费率（平均大约占工资总额的38%到41%左右，其中养老为25%到28%，医疗为8%、失业为3%，工伤与生育各为1%左右）计算，我国城镇的社会保险的收入规模将相当可观，总数应在5390亿元到5813亿元。如果参保率资金到位率和实际缴费率均达到90%以上，社会保险基金年收入也应在3773亿元到4069亿元。但是，1999年全国社会保险基金收入只有2208亿元，仅占应缴费用的54%到59%，或者仅占名义缴费总额的38%到41%。[10](p.162)
三
党的十六大提出了全面建设小康社会的目标，规定要把21世纪头20年确定为全面建设小康社会的创业时期，为实现现代化奠定坚实的基础。这个目标是中国特色的社会主义经济政治文化全面发展的目标，既包括经济的发展，也包括政治文化、社会发展等各方面的内容；既包括社会的改革发展，也包括社会的稳定与进步。社会保障制度是市场经济的“安全网”，是社会的减震器，因此，在这段时期内我们要不断完善我国的社会保障制度，促进小康社会的全面建设。
首先要加快社会保障立法进程。社会保障制度是一个国家主要的经济社会制度，从国际上其他国家的发展来看，实施社会保障制度最重要的特征是以国家立法为基本前提，并依靠法制来保证实施。同时，有无完备的法律规范，也是一个国家社会保障制度是否成熟的一个基本标志。只有社会保障法制健全，才能保证社会保障事业的顺利发展。因此，为了加快我国社会保障制度的改革进程，进一步完善社会保障制度，加快社会保障的立法进程已成为一项紧迫的任务。虽然改革开放前后我国颁布了与社会保障相关的一些法规、条例、决定、通知等，但由于立法层次低，约束力有限，而且由于“政出多门”，有时会出现相互矛盾的现象，也影响了这些法规、条例、决定、通知等在实际中的贯彻执行。因此，必须由国家的立法机构制定社会保障法律。考虑到我国的实际情况，目前可以逐步制定以社会保险法为核心的社会保障法律体系，包括社会保险法、社会救济法、社会福利法等，最后等条件成熟后再制定统一的部门基本法——社会保障法。
其次要多渠道筹集和积累社会保障基金。社会保障基金是社会保障发挥作用的重要的物质基础。从其运行模式看主要分为两部分。一部分是社会救济、社会福利和社会优抚基金，这主要是政府的责任，主要来源于政府预算的一般税收项目，也可来源于社会的各种捐赠。另一部分是社会保险基金，是按照国家规定，强制提取（筹集）、使用（支出）和运营（投资增值）的专项基金。社会保险基金是社会保障基金的主要组成部分，世界各国的社会保障经费一般有以下几方面的来源：社会保险费、财政预算与财政补贴、资产营运收入，受益者部分负担和借款等，如英国的社会保障基金中，通过税收（财政负担）筹集的调节基金占全部费用的43%，用于非缴费的社会保障项目；雇主和雇员缴纳的社会保险费约占55%、社会保险基金投资收入约占1%～2%。[9](p.156)社会保险基金的筹集，大多数国家采取按比例分担社会保险费用的方式。这样一方面体现了权利与义务相对应的保险原则，也有利于提高人们的社会保险意识。我国目前养老保险雇主负担比例为工资总额的20%，雇员交纳5%～8%，医疗保险雇主负担6%，雇员负担2%，失业保险雇主负担2%，个人负担1%。由于监督力度不够，如前所述保险基金到位率很低，还有违规动用社会保险基金的现象。由于我国离退休人员急剧增加，医疗费用日益膨胀，我国的社会保险基金支付规模日益扩大，必须多渠道筹集和积累，以保证社会保障的正常运转。要扩大社会保险覆盖面为社会保险基金建立更宽阔的来源基础；强化社会保险基金的征收力度，提高社会保险基金的到位率，并逐步过渡到以社会保险税的方式来征缴，为社会保险提供充足、稳定的资金来源；要加强对社会保障基金的监督管理，做到“专款专用”；要拓宽投资渠道，强化基金运营，实现保值增值。
再次要积极推进农村社会保障制度建设。对农村社会保障问题的忽视，是改革开放以来中国社会保障制度建设的一大失误。[10]目前我国城市的社会保障制度的基本框架已初步建立，而广大农村社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心的社会保险制度在我国农村才刚刚开始发展。改革开放以前农村实行合作医疗制度，但农村家庭联产承包责任制的实施使家庭成为农业生产的基本经营单位，以农业合作社为依托的合作医疗制度出现了滑坡的局面，很多地区的合作医疗完全瘫痪。改革开放以来各级政府为恢复合作医疗做出了很大的努力，但成效不大。卫生部在1998年进行的“第二次国家卫生服务调查”结果显示，全国农村居民中得到某种程度医疗保障的人口只有12.56%，其中合作医疗的比重仅为6.5%，这说明合作医疗的作用大大下降。很多农村居民不得不依靠家庭保障和自我保障，绝大部分农民沦为自费医疗的群体。1998年城市居民自费医疗比重为44.13%，农村居民自费医疗的比重达87.44%。[3l(p.251)另据调查，农村社会养老保险工作，在1999～2001年，除上海与山东烟台市的农村社会养老计划仍比较稳定外，其他地区的农村社会养老保险工作几乎陷入停顿状态。[3](p.256)二元化的社会保障体系影响了农村的发展，使业已存在的城乡差距有所扩大。因此，要使绝大部分农民免于沦为弱势群体，就必须加强农村社会保障制度建设。根据我国的国情，笔者认为应当在巩固农村已有的社会救济制度的基础上，加强农村医疗保障、养老保障和最低生活保障制度建设。政府要加大对农村社会保障制度建设的财政投入，使广大农民在目前土地保障和家庭保障功能有所弱化的条件下，能够享受到国家经济发展所带来的社会经济安全感。
全面建设小康社会既包括经济社会的发展，也包括各项制度的健全和完善，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度，是社会稳定和国家长治久安的重要保证，也是全面建设小康社会的重要内容。
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