完善中央银行法律制度的思考——兼论经济特区人民银行的改革方向，本文主要内容关键词为：中央银行论文,人民银行论文,经济特区论文,法律制度论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立和完善中央银行的宏观调控体系，完成向市场经济的金融体制转变，首要的任务是制定一套符合市场经济和国际惯例的中央银行法律制度。当今世界无论是老牌的英美式市场经济还是新兴的亚太式市场经济国家，其金融立法都较完备。虽然我国的金融立法起步较晚，但八届全国人大第三次会议审议通过的《中国人民银行法》（以下简称《人行法》）起点较高，充分借鉴了国外金融立法的经验。譬如，对中国人民银行相对独立性的法律地位的确认，从长期实行的双重货币政策目标到“保持币值稳定，并以此促进经济发展”的单一目标的法律规制等，对加强国内和国际金融市场的接轨有着划时代的意义。然而，由于我国金融立法基础薄弱，国情复杂，金融秩序曾一度混乱，金融犯罪屡见不鲜，使《人行法》一出台就明显带有功利性和救济性的特点，说明中央银行制度在立法上仍有一些亟待完善的地方。本文拟从此视角，对深圳特区人民银行改革的方向问题略陈管见。
一、我国中央银行法还须解决的几个问题
1.关于中国人民银行理事会制度的改革问题。根据1986年颁布的《银行管理暂行条例》的规定，中国人民银行设有理事会，是全国金融事务的最高决策机构。其成员由中国人民银行的正副行长、财政部的一位副部长、国家计委的一位副主任、各专业银行行长、中国人民保险公司总经理组成。由人民银行行长担任理事长，并从理事中选任副理事长，讨论问题不一致时，理事长有权裁决，重大问题请示国务院决定。据此不难看出，我国中央银行的决策机构过份依存于政府，很难有独立自主执行货币政策的权力。而《人行法》并没有从立法上对此加以改革和完善，最终会导致中国人民银行相对独立性的法律地位的规定成为空文。因此，为确保中国人民银行宏观调控体系的独立性，我认为在具体的立法对策上，中国人民银行的决策机构和人员组成不妨借鉴日本、美国等国家的先进经验。比如根据《日本银行法》的规定，日本银行政策委员会是日本银行的最高决策机构，共有7名理事组成，代表政府部门的大藏省和经济企划厅的委员可以列席会议但没有表决权，这就为在决定重大问题时中央银行保持较大独立性提供了条件。
鉴于此，在立法上要改革现有理事会的人员组成和议事规则，规定其成员由人民银行正副行长、商业银行行长、政策银行行长、区域银行行长及少量专家、学者组成。政府部门成员不宜进入决策机构，但为促进财政政策和货币政策尽可能衔接，可允许政府派代表出席会议，陈述政府意见，但其本身不享有表决权，重大决策采取投票表决方式。这样，就为人民银行自主决定货币政策提供法律保证。
2.关于保护存款者利益问题。现代中央银行法的立法目的之一，就是突出保护存款者的利益，这一特点在许多国家和地区的中央银行法中表现出来。例如《日本银行法》第1条：“本法律，鉴于银行业务的公共性，除维持信用确实保证存款者等受到保护之外，建立银行更有效的监督，以及为了其他目的，特制订本法案。”《英国银行法》的立法目的，写在法律正文之前的附言中：“本法令用以管理在经营业务时接受存款，授权英格兰银行行使职权，对接受存款的机构予以管制，对在这些机构的存款人进一步予以保护……”1986年《香港银行条例》的前言中，也规定了“为管理银行，以便保护存款者利益，促进银行业稳定发展与有效工作，并应付突发事件而制订。”
作为一国或地区的基本金融大法，以保护存款者利益为立法目的之一，主要基于下列因素考虑：第一，存款者为银行提供了主要的信贷资金来源，银行贷款的风险直接影响存款者的利益；第二，存款者对银行的信心是金融秩序稳定的重要因素，没有存款者的合作与支持，银行难以有效地经营。回顾我国与外国商业立法的发展史，不难看出，《公司法》立法目的之一，是保护股东的利益；《破产法》要保护债权人的利益；《产品质量法》为保护消费者的利益；《反垄断法》为保护公平竞争者的利益。同样，中央银行法要保护存款者利益。1986年国务院颁布的《银行管理暂行条例》第1条，规定了立法目的是为了“加强对银行及其他金融机构的监管，保证金融事业的健康发展，促进社会主义现代化建设，特制定本条例。”现行《人行法》第1条规定的立法目的是“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。”在上述二者的立法目的中，都没有提及“保护存款者的利益”，这不能不说是立法中的一项缺陷。所以，我国的《人行法》应当吸收保护存款者利益这一条款，并且在具体规定银行经营范围、经营方式以及诸种资金比例量化的限制等条款中，始终也要体现这一原则。
3.关于中央银行法制的配套完善问题。《人行法》是全国人大制订的金融基本法，解决了我国银行金融长期无法可依的局面。但该法仅51条，粗线条，不可能穷尽所有银行规制之内容，故在实践中难以把握操作的限度。鉴于此，当务之急应由国务院制定和完善一系列单行法规与之相配套。如《中国人民银行理事会议规则》、《中国人民银行监事会议规则》、《中国人民银行票据管理规定》、《中国人民银行管理金融市场条例》等单项法规，以保证《人行法》的贯彻执行。
其次，需要有一个宽松的金融法制改革的外部环境，建立与银行法制建设相适应的法规体系。第一，财政法制的改革与《财政法》的同步创制和运作。第二，金融细胞的培育，即金融企业法人资格的真正赋予，专业银行向商业银行的迅速转轨，从组织创新和制度创新的角度，培育市场经济所要求的金融法主体。第三，建立与《人行法》相适应的法律体系，如《信用合作社法》、《信托投资法》、《证券法》等。只有这样，才能逐步形成以《人行法》为核心，多种相关法律法规配套，体系较完整和严密，能够调整和规范银行管理和经营的法律制度，使我国银行业向自由化、国际化迈进。
二、经济特区人民银行的改革方向
深圳要建成国际性城市，搞好深港经济合作，以保证香港“九七”的平稳过渡，必须牢牢把握金融这个龙头。如果说现代企业制度是基础，那么金融体制的改革与有效运作是关键。正可谓“车之两轮，鸟之双翼”，二者缺一不可。特区人民银行作为特区金融宏观调控主体，必须按照《人行法》的规定和要求，率先实现体制转换，由分资金、分规模、批机构向稳定货币、加强对金融机构的监管转变，尽快起用各种有效的货币政策工具，并按照法律的要求规范操作，达到对特区金融实现有效的间接调控。
1.按照《人行法》规定，借鉴西方国家“三大法宝”和其他间接调控办法管理特区金融。存款准备金、再贴现与公开市场操作并称为西方市场经济国家的“三大法宝”。《人行法》也以法律形式确立了这一机制，使货币政策工具制度化、法律化，将会在特区人民银行调控间接化的过程中发挥着举足轻重的作用。但在具体的金融实践中如何操作，特区人民银行必须先走一步。
①改革和完善存款准备金制度。存款准备金制度是指中央银行依法规定或调整商业银行交存中央银行的存款准备金比率，控制商业银行创造信用的能力，间接地控制货币供应量的政策。存款准备金就是由中央银行的法定存款准备率而形成的银行存款准备。在现阶段，特区的人民银行应根据特区金融业务种类和经济发展的地域差及存款额的大小和期限，实现不同档次的准备金率。使商业银行面向市场，多渠道融资，想方设法用活用足资金，提高资金使用的效益性、安全性和流动性。同时，特区银行一定要保持稳定货币的重要职能，对商业银行上缴的存款准备金不得动用，其发放的再贷款的资金来源只能是商业银行在特区人民银行的超额准备，且发放的再贷款只能是临时性的并且宜以贴现方式为主要形式。
②改革和完善再贴现制度。即特区人民银行通过对商业票据的贴现来调控特区金融市场。再贴现制度的核心是规定或调整再贴现率，其作用主要是调节贷款条件的松紧程度和借款成本的高低，以达到间接控制商业银行的借款和投资行为。据统计，1996年，全国商业票据的发生额达4000亿元，其中由商业银行累计办理贴现2000多亿元，中央银行办理的再贴现在1200亿元以上（《深圳特区报》1997年1月13日第3版）。为强化这一货币政策手段，特区人民银行要做好下列工作：a.改革信贷管理体制，加快由信贷资金切块管理体制向全面资产风险管理方式转变。将计划贷款指标公开拍卖，实现资金资源的优化配置，并主要以再贴现形式提供信贷规模和再贷款，再贴现应与特区人民银行短期贷款挂钩。b.通过改变再贴现率，增加或减少商业银行的再贴现成本，从而影响其收放信贷的规模。c.对商业银行贴现所需要的资金，特区人民银行应优先保证，商业银行应将其掌握的信贷资金的一部分划出，作为贴现资金。d.随着我国《票据法》的出台，特区人民银行应大力推广商业票据的使用范围和使用对象，增加其流通性，发挥其融通资金的职能。
③学会运用公开市场操作制度。即特区人民银行在公开市场上买进或卖出国债或其他最佳商业票据，以此来紧缩或扩张金融。公开市场操作是市场经济国家运用最为频繁、所起作用最为广泛而富有弹性的一种经济调控手段。特区人民银行应尽快开展和完善这项业务，通过买进有价证券，向市场投入基础货币，增加货币供应量；卖出有价证券，从市场回笼基础货币，减少货币供应量，以此来控制货币供应量和信贷规模，适时地调控特区金融市场，并为国债的发行和购买培育有组织的市场。
2.根据《人行法》和《中华人民共和国外资金融机构管理条例》的规定，制定和完善特区外资金融机构的立法，尽快对外资金融机构实行国民待遇。
特区通过十六年来的金融改革实践，外资金融机构已在深圳形成体系。截止1996年，深圳共有外资金融机构56家，营业性外资金融机构和代表处27家，总资产达53亿美元，资金净流入量达24.5亿美元，它们对深圳经济和金融事业的发展起到了不可替代的作用（《深圳特区报》1997年3月26日第5版）。同时积累了不少对外资金融机构引进和管理的经验，应尽快把它上升为法律。市人大应率先制定出《深圳特区外资金融机构管理条例》，市政府可制定一系列与之相配套的实施细则和办法，使特区在引进外资金融机构上做到有法可依。同时，深圳正面临着香港回归和二次创业的历史性机遇，对外资金融机构实行国民待遇的条件已经成熟。因此，应适度放宽外资金融机构的业务经营范围。首先，本着互惠互利的原则，可以对外资银行的贷款额定得稍宽一些，扩大外资银行的外汇业务（如结算和存款），以提高外资银行的信用。其次，逐步放开外资银行的人民币存贷款业务、结算业务和人民币票据承兑贴现业务，并允许外资银行适度地投资特区的证券市场，规定外资银行参股的最高限额，以适度扩大引进外资的渠道。再次，统一特区内、外资银行的呆帐准备金率，妥善解决外资银行与国内银行所得税率的差异，使二者处于一个公平的税制环境。
3.强化特区人民银行对国内金融机构和外资金融机构的法律监管。《人行法》以金融基本法的形式赋予了中国人民银行监督管理金融机构的职权，如领导权、调节权、审计监察权和纠纷仲裁权等。但近几年来，特区银行和各类金融机构发展较快，特区人民银行监督部门相对薄弱难以对众多的金融机构实行系统和有效的监管，导致金融秩序一度混乱。1996年12月股市暴涨暴跌的原因之一，就是许多金融机构违规拆借资金流入股市，大户轮番炒作，误导中小股民，严重地破坏了中国股市的健康发展。可见，对金融机构的法律监管问题亟待解决。
鉴于此，首先要对国内金融系统的监督体系重新组合和调整，并在立法上予以体现。把金融执法、纪检监察、业务监督等职能都统一到特区人民银行并加以量化实行。特区人民银行应逐步建立纵向分级派驻制度和横向同级派驻制度相结合的强有力的监督体制，与各商业银行及非银行金融机构的内部监管相配合。特区人民银行侧重于对国内金融机构贯彻执行国家金融法律法规及政策的监督管理。国内金融机构侧重于对所属分支机构落实本行行政规章的检查和控制。这样，通过职能中心的分离，达到强化特区人民银行外部监督管理职能和国内金融机构内部监督管理职能的双重目的。
其次，加强对外资金融机构的业务管理和监督。如外资银行的开业条件，除选择实力雄厚、资信好、有广泛的国际客户外，还必须具备引进资金的能力。对申请设立外资银行的最低资本额，应有一个额度适合的明确规定，并需了解其资金来源和资金运用的预计情况。对外资银行的资产质量、业务经营、盈利水平及吸收的外汇存款有无转移到海外谋利等，必须通过正常检查和审计制度来进行有效的管理监督。
一言以蔽之，通过改革，使特区人民银行真正按照《人行法》规范运作并发展，逐步建立起以法律手段和经济手段为主的间接调控新模式，使深圳早日成为举世瞩目的地区性金融中心。
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