中国农村住房制度：面临挑战与改革思路，本文主要内容关键词为：中国农村论文,住房论文,思路论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F293.31 [文献标识码]A [文章编号]1006-3862(2011)10-0032-06
1 中国农村存在住房制度
农村住房，是农村集体经济组织成员在依法取得的宅基地上，按照村镇规划建设的住房，以及合法购买或者继承的建设在农村宅基地上的住房。农房兼具生活资料和生产资料双重功能，既是农民最重要的资产形式和获得财产性收入的主要依托，也是农民基本福利和保障得以实现的基础(刘李峰，2010)。农房是乡村生活的中心，农民生活、生产均以农房为核心展开。根据第六次全国人口普查结果，截至2010年11月1日，我国城乡总人口13.7亿，其中农村人口6.74亿，占50.32%。如此大规模的农村人口，以不同密度分布于全国约3.03万个乡镇、53.2万个行政村、2.14亿个农村家庭之中①。因此，凡是涉及农民生活、生产的问题，都是关系到国计民生的重大问题，足以引起全社会的广泛关注。与“三农”领域的其他问题一样，在我国城镇化、工业化深化发展的背景下，农村住房问题及其相关的制度也日益受到各界的重视。
依据道格拉斯·C.诺斯(2008)对制度的定义：制度是人类设计出来的、用以型塑人们相互交往的所有约束，包括正式的和非正式的。那么农民对于农村住房有关经济行为的决策，必然也是在一个制度框架的约束下完成的，这一组约束既包括国家颁布的法律、法规、条例、办法和政策等正式制度，也包括以民俗、习惯、乡规民约和基层创新为主要表现形式的非正式制度。这一系列约束，共同构成了我国农村的住房制度。
我国现行的农村住房制度，以宅基地供给制度和住房产权制度为核心。这两项制度均孕育于计划经济时代，既存在着明显的计划经济色彩，也保留有很强的自然经济特点。新中国成立后较长历史时期内，这两项制度与城乡分割的“二元”户籍管理制度一道，为在计划经济体制下，国家通过工农“剪刀差”实现占有农业剩余、优先发展城市工业的战略目的发挥了重要作用。现行农村住房制度，在一定时期内保障了我国农民“住有所居”权利的实现和居住条件的逐步改善。在改革开放初期的1980年，我国农民人均住房建筑面积仅为9.4m[2]，且以茅草房或者土坯房为主，砖木结构所占比例非常低(《当代中国》丛书编辑部，1987)；经过近30年的发展，及至2009年底，我国农民人均住房建筑面积达到33.58m[2]，农房结构以砖木结构和钢筋混凝土结构为主，二者所占比例分别为45.0%和43.2%②。我国农村住房建设所取得的这些成绩，究竟在多大程度上取决于农村住房制度的影响呢？何洪静和邓宁华(2009)对这一问题的研究认为，我国保持了相对稳定的农村住房制度，外部环境的积极变化促进了农村住房建设的迅速发展，而且通过国际横向比较发现，在巴西、阿根廷、印度等发展中国家，大规模的农村土地兼并使相当部分的农民进入到城市中，造成农村人口失业、农村人口的过度流失和过度城市化。由此可见，我国的农村住房制度，使绝大部分农民能在农村安居乐业，并促进了农民住房条件的不断改善。
早在改革开放初期的1980年，邓小平同志就提出了城市住房商品化的改革构想，之后循序渐进地推进了由福利分房到住房市场化的改革。近些年，针对城市房价过高、过快增长以及城市低收入群体住房难问题，我国又建立了内容丰富的城镇住房保障制度。可以说，城市住房制度改革的路径与经济发展、社会变迁的路径是协调一致的。但是，建立于计划经济背景之下的农村住房制度，经历了改革开放30年经济社会的巨大发展和变迁，却基本承袭了最初的框架，缺乏与时代发展相呼应的改革和补充。近年来，各地农村日益普遍的“空心村”、一户多宅、进城农民城乡两头占房、宅基地供给紧张与浪费并存、部分地区农民住房困难、“征地”过程中农民权益受损等现象，均折射出我国现行农村住房制度本身的缺陷、不完善或者与时代发展的不相匹配。因而，在城镇化持续推进、农村富余劳动力继续加快转移的背景下，梳理我国农村住房制度框架，并有针对性地提出改革完善的思路与政策建议，将直接关系到农民的切身利益、农村的长远发展、国家粮食安全和城镇化健康发展，具有非常强的经济意义和社会意义。
2 农村住房制度基本框架
归纳起来，我国农村住房制度由农村宅基地供给制度、农村住房建设制度、农村住房所有权结构和产权制度、农村住房保障制度四块内容组成。此外，还包括村镇规划建设管理机制、农村基础设施和公共服务设施投入机制、人居生态环境改善机制等农村住房配套政策。
2.1 宅基地供给
我国宅基地供给制度以“一户一宅”为基础，集体成员无偿获得宅基地的使用权，并且免费、永续使用。《土地管理法》明确了农民申请使用宅基地的基本原则：一户农民只能拥有一处不超过规定面积标准的宅基地；农民申请宅基地，需经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；农民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。这样的制度设计体现出了以下特点：第一，公平性，宅基地在集体范围内以平均分配为原则；第二，无偿性，农民无偿获得、免费使用宅基地；第三，有限性，每户取得的宅基地有严格的面积控制；第四，排他性，集体经济组织以外成员不能获得宅基地使用权。
在实际操作过程中，受行政管理体制的影响，以上原则在执行有时会受到制约。比如，基层政府的寻租行为，使得宅基地供给的公平性和无偿性很难实现。《土地管理法》规定，我国实行土地用途管制，农村宅基地归农民集体所有，应纳入到土地利用总体规划；乡镇作为最基层一级政府，在编制土地利用总体规划时，应当以上一级土地利用总体规划为依据。因此，乡镇一级政府不能完全根据本地经济建设和农民生产生活对土地的实际需要，来安排土地使用计划，而只能在上级土地利用总体规划的约束下，协调本地土地利用存在的矛盾。也就是说，乡镇在安排新增宅基地用地指标时，话语权十分有限，而且乡镇一级政府本身也存在“压缩乡村建设用地、增加城镇建设用地”的激励。因此，农村新增宅基地的需求在事实上是无法得到保障的。“一户一宅”的宅基地制度，虽然在法律上保护了农民无偿获得宅基地使用权的权利，但农民的这种权利同时也受到国家土地用途管制制度的约束。
2.2 农村住房建设
我国农村住房的建设，秉承以下基本程序：符合分户条件且需新建住房的农户，向村民小组或村民委员会提出分配宅基地申请；经上级国土资源主管部门批准；农民自筹建房资金，自主建设住房；农房相关配套设施建设在农村税费改革前由村集体经济组织负担，税费改制之后由公共财政承担。这一制度的核心在于，农户依法获得宅基地后，按照自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用的方式建造、维护和管理住房，建成的房屋产权清晰。
2.3 农村住房的所有权结构和产权
新中国成立以来，农村宅基地经历了从私有到集体所有的转变。1949年发布的《中华人民政治协商会议共同纲领》以及1954年颁布的《宪法》明确规定，农村宅基地属于农民私有财产，1962年公布的《农村人民公社工作条例修正草案》将宅基地由农民私有转变为生产队集体所有，并延续至今；而宅基地上房屋的所有权则一直归农民私人所有(陈锡文等，2009)。因此，农村住房产权由新中国成立之初的房、地所有权合一转变为所有权分离，形成延续至今的“一宅两制”、“房地分离”的所有权结构。
在这样的所有权结构之下，农民对于农村住房拥有完整的占有权和使用权，但是收益权受到很大限制，让渡权严重缺失。农民拥有完全的宅基地和房屋使用权，农民在住房范围内正常的生活、生产、经营等活动，只要不触犯刑事法律法规，都不会受到任何限制。《土地管理法》及相关政策文件规定，农民可以出租和出售自己的住房，但由于宅基地是属于集体所有的，只有集体内部成员才有权获得本集体宅基地的使用权，因而住房购买者也必须是该集体经济组织内部成员，不允许集体经济组织以外成员(特别是城市居民)购买农村住房；《担保法》规定，宅基地等集体所有土地的使用权不得抵押；同时，《宪法》及《土地管理法》规定，“征地”的权利属于国家，也就是说，无论是宅基地的所有权人——集体，还是宅基地的使用权人——农民，都没有权力改变宅基地的用途，该项权力属于国家。
2.4 农村住房保障
客观上，“一户一宅”的宅基地供给制度，已经体现出了一定的农村住房保障思想，能够为绝大多数农民提供基本的住房保障。但是，以“自筹资金、自主建设、自我管理、家庭自用”为特征的现行农村住房建设制度，却使得不同农户在住房获得能力上有较大差异。尤其是农村为数众多的孤寡残障、“五保户”、“因病致贫”、“因学致贫”等经济困难群体，往往无力自主进行必要的房屋建设与修缮，形成农村住房困难户。目前，我国针对农村住房困难群体实施的住房保障，覆盖范围非常有限，仅体现在《农村五保供养条例》中对“五保户”的住房保障，而“五保户”占农村人口的比例还不足1%。此外，农村住房保障还体现在“农村危房改造”、“游牧民定居”、“渔民上岸”这样的临时性救助政策的实施上。可见，我国农村住房保障的基本制度框架尚未形成，农村住房保障的范围十分狭小，且缺乏长效政策作为支撑。
3 农村住房制度面临严峻挑战
经济的发展和经济结构的变革，使得我国农村正经历着前所未有的急剧的社会变迁。2000年我国的城镇化率是36.2%，2010年底城镇化率已经提高到49.7%，10年间我国城镇化率提高了13.5个百分点(于猛，2011)。城镇化率大幅度提高，部分是由于行政区划变更导致城镇规划区范围扩大(比如县改区)造成的，但主要还是由农村富余劳动力大规模向城镇转移就业引起的。农村富余劳动力转移就业对农户家庭产生的影响，主要表现在两个方面：一是非农业收入提高，二是在农村居住时间减少。与之对应，也衍生出两个方面问题：一个是非农业收入如何利用，另一个是空闲出来的住房如何利用。这些年来，不少外出农民的一般做法是，将在城镇打工获得的收入用在回乡建房上，而建成的房子其利用效率普遍偏低。农民总有一种“落叶归根”的传统思想，而且事实上大多数进城务工的农民根本没有在城市定居的能力，只能选择在年迈之际回乡生活，从这个角度来看，回乡建房对农民来说是一种长期投资行为。在当前住房、户籍、土地等“二元”制度背景下，农民这样的选择尽管包含着许多的无奈，但也是完全合乎理性的选择。然而，从稀缺资源配置的角度来讲，农民的这种行为并不经济，可以看作是一种对土地、资本等稀缺资源的低效率配置。
笔者将上述现象称作“社会变迁所引起的人口的流动性与农村住房的不可移动性之间的矛盾”，此种说法借鉴了韩清怀(2010)的有关表述。从本质上来说，农村住房的不可移动性，更应该被理解为财产和住房保障以及相关权利的不可移动性。也就是说，农民这种身份，在农村集体经济组织内部天然被赋予了相应的权利，包括农用地使用权、宅基地使用权、地上附着物财产权等，但是，受到产权制度等制度约束，这些权利均具有不可移动性，无法转化为资产并随着农民个体的流动而转移。换而言之，农民可以进城转移就业，但其在农村享有的权利及拥有的财产既不能转移，也不能转变为资产带入城市。这一矛盾，在农村住房领域直接造成了三个方面的后果：第一，农村富余劳动力在城市工作，却把收入用于“回乡建房”，而建成的住房使用效率普遍偏低，甚至闲置，形成低效率和扭曲的资本和土地资源配置。第二，一些农民事实上已经完全离开农业，全年大部分时间在城市工作生活，但却没有能力在城市获得住房及其他保障，而其在农村的财产价值却得不到实现。第三，部分经济条件较好的农民，在城市购买住房成为市民后，不愿放弃、事实上也不必放弃在农村的宅基地和住房权利，形成两头占地现象。
此外，农村住房制度本身也存在诸多不完善之处，在农村人口转移和社会结构变迁的背景之下，也表现得更为明显。第一，宅基地无偿供给、免费使用，且缺乏退出机制，造成“一户多宅”等宅基地浪费现象。第二，宅基地流转机制不完善，造成存量宅基地无法盘活，而与此同时，一些地区宅基地用地指标紧张，东部经济发达地区农村甚至多年来没有新增宅基地可批。第三，宅基地及住房的让渡权缺失，其资产价值难以实现，使农村富余劳动力无法实现“带着资产进城”。第四，农村住房保障覆盖范围狭小、力度有限，在城乡市场一体化加快发展、农村贫富分化加剧的背景下，农村困难群体的住房安全问题和住房发展问题急需解决。农村住房制度本身的不足与社会变迁背景下产生的新问题之间，密切联系、相互影响，很难析分。但无论如何，在整个社会急剧转型的背景下，现行农村住房制度受到了越来越多的挑战，改革势在必行。
4 农村住房制度改革的基本思路
着眼于解决农村住房领域存在的诸多问题，需要从农村住房所有权私有化与流转自由化、宅基地有偿使用、农村住房与宅基地有偿退出、农村住房保障等四个角度对农村住房制度改革进行探讨。
4.1 关于农村住房所有权私有化与流转自由化
农村住房制度改革应该坚持现有的所有权结构，反对农村住房私人所有。首先，坚持农村宅基地集体所有的性质，这一性质是《宪法》决定的，是我国公有制所有权结构的基础内容，不容随意修改，且宅基地的集体所有制与农用地的集体所有制相互配合，共同构成稳定农业生产的基石，关系到农村稳定和粮食安全，不得动摇。第二，坚持农村宅基地使用权归农村集体经济组织内部成员所有，集体以外主体不得获得宅基地的使用权。宅基地的使用权是基于集体组织内部成员身份获得的，目的是保证该集体内部农业劳动力“住有所居”的权利，集体以外成员，包括其他农村集体经济组织成员和城镇居民，无权获得宅基地使用权。
在坚持原有所有权结构基础之上，不应开禁农村住房的自由流转，应当坚持农村住房集体内部流转。第一，既然宅基地集体所有、内部成员使用的所有权基础不变，那么就没有理由允许将农村住房转让给集体以外的经济主体，农村住房自由流转不具有法律基础。第二，宅基地归集体所有，集体成员天生拥有分享宅基地的权利，而“无偿获得、免费使用、永续使用”的宅基地供给制度，其制度设计初衷具有明显的生存保障性质(黄善明，2010)，因此农村住房也就具有了公共产品性质和保障属性，不具有商品属性，因而通过自由流转来赋予其完整产权的资本属性是没有根据的。第三，即便允许自由流转，农村住房领域的矛盾和问题也未必能够解决。韩清怀(2010)认为，由于大多数农民最终会无奈地选择回老家安度余生，即便允许自由流转，大多数农民也不会将自己暂时闲置的住房流转出去。就小产权房问题而言，开禁宅基地流转所完成的仅仅是小产权房身份的转变，消除小产权房与普通商品住房之间的“政策风险差价”，这只会激励农村占用耕地建设商品住房(韩清怀和王海军，2010)。第四，农村住房的自由流转覆盖面广、涉及人口多、牵扯的利益冲突尖锐，很容易造成农村的不稳定，进而影响粮食安全。第五，保持农村住房集体内部流转制度，有利于在局部调节存量宅基地分配失衡。
4.2 关于宅基地的有偿使用
应当对现有的宅基地供给制度进行改革，坚持“无偿获得”原则，将“免费使用”改革为“有偿使用”，在部分地区冻结新增宅基地的审批。
“无偿获得”是宅基地集体所有的性质决定的，只要集体存在待分配宅基地，其分配过程都应当坚持无偿原则，无需赘言。
宅基地供给制度的改革要点在于“有偿使用”。任何稀缺资源的使用都是有成本的，边际收益与边际成本构成的天平朝哪边倾斜，决定着人们对一项资源是选择占有还是选择放弃。宅基地也是一种稀缺资源，在“免费使用”的制度约束下，占有宅基地的边际成本近似为零，这也是“一户多宅”现象存在的根源。韩立达和李谱(2009)认为应建立宅基地有偿有限期使用制度，增加闲置宅基地的保有成本，从而通过经济手段迫使农民腾退多余宅基地。欧阳安蛟等(2009)建议宅基地有偿使用费标准，应当根据宅基地使用情况分为三类：一是合法取得、面积符合标准并符合宅基地取得主体资格的农户，二是合法取得存量农村宅基地但又不符合宅基地取得主体资格的农户，三是非法获得宅基地的农户。这些有关宅基地有偿使用的政策建议，都是具有建设性意义的。
在一些地区，冻结新增宅基地的审批。一方面，农村人口向城镇迁移的过程不可逆转，农村人口将越来越少，对宅基地的实际需求也将下降。如果存量宅基地可以盘活，那么对于大多数农村来说，宅基地需求是完全可以得到满足的，不需要通过侵占农用地来划批新增宅基地。另一方面，受到国家的土地用途管制制度与城市扩张的双重压迫，大多数地区农村宅基地指标紧张，东部经济发达地区甚至没有新增宅基地可批。在此情况下，可以考虑参照农用地“生不增、死不减”的政策，永久冻结新增宅基地的审批。
4.3 关于农村住房和宅基地的有偿退出
应当赋予农村住房合意的让渡权，建立农民自主、政府参与的农村住房和宅基地有偿退出机制。
对于宅基地和住房的“退出”，可以有两个层面上的解释，一个是“一户多宅”农户腾退多余住房和宅基地，另一个是农民彻底放弃集体经济组织成员身份及一切相关权利，向集体交还唯一的住房和宅基地。“有偿”体现出了农村住房的资产价值，其本质在于赋予农村住房一定条件下的让渡权。这种让渡权并不是基于市场化的自由流转，而是应当在行政力量的参与下实现。应当说明的是，这种行政力量参与的农村住房有偿退出机制，不包含政府意愿主导之下的“征地—商业开发”等土地财政行为，而是在政府的引导和辅助之下，农民出于自身利益考量的主动行为。
对于“一户多宅”户腾退多余住房和宅基地的，应当建立“货币化”的有偿退出机制。韩立达和李谱(2009)认为，农民自愿放弃的宅基地使用权可由政府或农村集体经济组织向该农民购买。事实上，这种方式已经在实践中得到了成功应用，浙江省义乌市的部分村庄，由村集体回购新建住房农户的旧宅，将其中部分质量较好的旧房以低价出售给住房困难的低收入农户，其余旧房及困难农户的旧宅则进行土地整理(刘李峰，2008)。
对于放弃集体成员身份、彻底交还住房和宅基地的，应当建立基于“权利置换”的有偿退出机制。农村住房和宅基地是农民天生拥有的居住、生活保障等权利，农民退出唯一的住房和宅基地之后，可以将这种权利转化为代表一系列权利的“凭证”。农民放弃了什么，这个“凭证”中就应当包含着相应的内容。带着这样的“凭证”，在一定条件之下，农民能够在全国各个城市换取户籍、居住权利及其他权利。同时，通过土地整理等方式，将老旧宅基地复垦为耕地，形成新增城镇建设用地指标。而新增城镇建设用地指标，则应当根据各地接纳进城农民“凭证”的多寡，在全国范围内进行分配。韩清怀(2010)提出的“赋予宅基地所体现的一定经济利益伴随权利人迁徙的可置换性”和“构建以宅基地为核心的土地用途变更的区位利益国家平衡机制”表述的就是这种思想。
4.4 关于农村住房保障
本文认为，应当建立覆盖范围广泛的农村住房保障制度，丰富保障形式，提高保障层次，形成稳定的农村人居生态环境改善机制。
第一，我国农村住房保障的覆盖范围狭小，应当扩大保障范围。如前所述，目前除了宅基地保障以外，对农村困难群体的住房保障问题仅体现在“五保户”供养以及“农村危房改造”等临时性政策，保障范围十分狭小，且缺乏长效政策作为支撑。周沛(2007)比较了城乡住房保障的差距，认为住房公积金制度、针对低收入群体的经济适用房和廉租房政策、针对绝对贫困群体的贴租政策，将城市中绝大部分群体纳入到了住房保障系统之中，而在农村，除了“五保户”之外，则毫无住房保障可言。因而，农村住房保障的范围急需扩大。
第二，我国农村住房保障层次低，应当丰富保障形式，提高保障层次。现有的农村住房“宅基地保障”，仅仅是对农村居民获得居住权利最低层次的保障。在城乡经济分割、农村市场化水平低的时期，贫困农户依靠亲友钱物帮助、乡邻劳力支持，勉强能够实现住有所居。然而在城乡市场一体化高度发展的今天，仅仅依靠传统的乡土情谊，已经很难解决贫困农民的居住问题了。而且，由于农民抗风险能力普遍较差，一些暂时走出贫困的农民极易返贫，“因病致贫”、“因学致贫”等现象时有发生。这些农村贫困群体的住房安全和住房发展权利很难得到保障，政府仅仅提供“宅基地保障”是远远不够的。欧阳安蛟等(2009)认为农户只是无偿获得了一处可用于建造住房的土地，而不是提供可供直接居住的住房，这项保障政策并不能为农户特别是最贫困农民群体提供真正有效的居住保障，因此应当建立宅基地实物保障、农村住房实物保障和货币化保障相结合的多元化、多层次的农村住房保障政策体系。
第三，建立稳定的农村基础设施投入机制和人居生态环境改善机制。富裕起来的农村，住房面积不断扩大、住房更新频率不断加快，但是其住房在功能上却没有实现相应的改进，农村基础设施也没有得到相应的提高，而且农村生态环境也有恶化的趋势。因此，在加强农村住房保障的同时，也要引导农民合理建房，促进农民建房理念的转变；建立财政支持农村基础设施建设的稳定机制，改善农村生产、生活基础设施水平；重视农村生态环境的保护和改善，建设宜居的新农村。
5 结论
中国农村的住房制度，其基本内容产生于计划经济体制背景之下，在一定阶段内确保了农民“住有所居”权利的实现。但是经历了改革开放30年经济社会的巨大发展和变革，我国农村住房制度却仍然承袭着最初的框架，缺乏与时代发展相适应的改革和补充，因而在农村住房领域造成了一些问题和矛盾。突出表现在“社会变迁所引起的人口的流动性与农村住房的不可移动性之间的矛盾”，以及由此引发的对资本、土地等稀缺资源的低效率配置，因而改革势在必行。
我国农村住房制度的改革必须坚持两个原则：一个是坚持现有的农村住房所有权结构，即“一宅两制”、“房地分离”；另一个是决不开禁农村住房的自由流转，坚持农村住房集体内部流转。以此为基础，构建“无偿获得”、“有偿使用”的宅基地供给制度，并在部分地区冻结新增宅基地的审批；赋予农村住房合意的让渡权，建立由政府参与的农村住房和宅基地的有偿退出机制；建立覆盖范围广泛的农村住房保障制度，丰富保障形式，提高保障层次，形成稳定的农村人居生态环境改善机制。
注释：
①资料来源：《2009中国县(市)社会经济统计年鉴》，北京：中国统计出版社。
②资料来源：《2010中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社。
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