关键词：土地利用；规划体系；解决对策
1引言
土地是人类可持续发展和赖以生存的物质基础, 是社会、经济、环境活动最重要的生产要素。如何合理高效利用土地资源, 促进生态环境保护, 已成为我国实现可持续健康、科学发展的有力保证。节约集约利用土地资源关系区域生态系统的稳定和平衡, 对于气候变化具有一定的调节作用，同时关系人类基本需求的供给保障, 是实现可持续发展的基本途径[1]。目前我国土地利用规划领域主要以下四个方面，专项规划、详细规划和总体规划三个层次, 其中总体规划分为全国-省-地区-县-乡五级,目前还存在村级规划，详细规划有城镇用地规划、水利工程用地规划、交通用地规划、耕地保护规划等, 专项规划包括永久基本农田保护专项规划等[2]。由不同标准划分而成的规划综合起来,形成了目前不同时序相互交错和级别相互联系完整。在这个规划体系中, 以全国-省-市-县-乡五级土地利用总体规划为核心规划, 各级土地利用总体规划之间存在相互补充和相互联系关系, 上级规划是下级规划的依据, 而下级规划是保证上级规划得以实现的基础[3-4]。多规合一对于促进我国土地利用规划理论和实践的进一步发展具有重要的意义[5]。
2现行土地规划存在的问题
我国现行土地规划体系由土地利用专项规划、土地利用详细规划和土地利用总体规划三个方面构成，形成了全国、省、市、县、乡“由上到下”层层落实的五级土地利用总体规划。其主要特点为结构严谨，层次性强赋，具有一定的强制性，便于组织管理与指标落实。但由于国民经济发展的不确定性，再加上其规划本身的针对性和时效性，规划本身具有一定的滞后性，难免也存在一定的局限，其主要表现在各级规划主体责任不够明确，控制指标编制下达缺乏一定的合理性等[6-7]。
（一）各级规划分工不够明确
我国现在分为土地利用总体规划、国家和省、市（地）、县（市）、乡五个层次水平，并对每个层次的统计的口径和县级及乡镇参考规划控制指标都是上级下达，具体实施的项目，应侧重于土地利用规划分区，乡级土地利用规划在于落实地块[5]。但是在其他国家，体现在土地利用外资规划水平高，规划和社会经济发展的设计，在国家层面，内容只有规划指导计划，同时，非常详细，大多是宏观上过细, 微观上过粗, 其他专项规划很少编制, 详细规划没有很好开展[8]。
（二）与相关规划的关系不明确
土地利用总体规划与其他很多规划，如国民经济发展规划、交通专项规划、旅游地质规划、土地整治规划等在内容上都有一定的交叉，但却又不能完全衔接到位。规划与其他各项专题规划、子规划协调性差，主要是由于各规划侧重点有所不同，规划修编期限不一致,导致规划实施难度较大[9]。土规与城规矛盾突出，生态保护规划、矿产资源规划、地质灾害规划、土地整理规划等专项规划编制也十分滞后。
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（三）控制指标编制下达缺乏一定的合理性
规划指标的下达一般考虑经济发展水平、人口、建设占用耕地状况、现有耕地资源状况、区域发展重点等方面因素[10]。指标下达选择的参数主要有某地社会生产总值、固定资产投资、人口占区域比重、年均建设占用耕地数、耕地占区域土地总面积比重、原规划基本农田保护比率、土地后备资源占区域比重等。参数设定与指标相关性没有定量分析,只是定性的描述，各指标因子权重的确定也较为主观，规划主要控制性指标缺乏一定合理性。
3土地利用规划解决措施
（一）准确定位土地利用总体规划的地位和作用
要改变目前的总规用地在农村地区的国家五级分类系统和循序渐进的原则，按计划控制的不同程度，确定的任务和相应的水平。在宏观尺度方面，加强国土空间规划和区域战略规划的协调和统领作用，在领导重视土地资源的规划和管理的整体规划，集中在国家的主题，专注于城市规划的结论，增强凝聚力，强化规划和管理规划的计划性，加强规划，概念和细节和计划的研究，开发和应用。
（二）建立土地可持续利用的规划目标
土地利用规划应为环境保护和资源的可持续发展为主题，特别是以人为本原理、人口、环境与发展的核心资源，统筹协调。我们强调经济、土地利用规划的整合社会和环境效益，对许多经济型以绿色GDP的共同目标作为衡量协调发展。围绕经济发展的可持续发展模式，实现资源的经济、社会、生态目标，转变发展模式，真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。规划编制应该向以人为本土地利用规划逐渐转变，注重满足多方面的需要，对土地综合开发利用。规划需要以生存空间和自由为出发点，最大限度地满足人的需要、过程和人的全面发展。
（三）进一步加强规划立法和配套制度建设
在《土地管理法》基础上，加快制定《土地利用规划法》,进一步制定相关配套法规。并加强耕地保护和自然环境保护方面的立法,加快城镇户籍制度改革、集体土地产权制度改革、集体土地流转制度、城市土地储备供应制度等配套制度建设。
参考文献:
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[2]彭建超, 钱畅, 吴群. 基于地域性认同的土地利用规划模式反思. 人文地理, 2015(02): 134~140.
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[4]文芳. 浅谈我国现行土地利用规划体系. 中国农业信息, 2016(24): 18.
[5]肖金华. 浅析村级土地利用规划的编制. 中国土地, 2017(05): 34~35.
[6]易胜果, 黄邦琴. 土地利用规划实施中的问题探讨——基于重庆市云阳县土地利用中期评估的探究. 安徽农业科学, 2015(36): 309~311.
[7]黄宏胜, 钟海燕, 赵小敏. 土地利用规划体系探讨. 江西农业大学学报(社会科学版), 2003(03): 83~87.
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[9]王彬, 雷平, 李娜. 我国现行土地利用规划体系的不足和改进措施. 广东土地科学, 2007(02): 11~18.
[10]汤江龙, 赵小敏, 夏敏. 我国土地利用规划体系的优化与完善. 山东农业大学学报(社会科学版), 2004(03): 20~26.
论文作者:赵 凯,韩 玲
论文发表刊物:《科技中国》2017年9期
论文发表时间:2018/2/9
标签：土地利用论文; 土地论文; 总体规划论文; 体系论文; 指标论文; 有一定论文; 专项规划论文; 《科技中国》2017年9期论文;