澳大利亚粮食市场制度考察及其启示，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,粮食论文,启示论文,制度论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澳大利亚是当今世界上的农产品生产和出口大国之一。进入90年代以来，澳大利亚农产品出口额一直保持在每年170亿澳元左右，约占澳大利亚出口总额的1/4。粮食是澳大利亚的重要出口产品。按世界标准衡量，澳大利亚的粮食产量较低，但出口量较高。就小麦和大麦而言，澳大利亚的产量只占全世界的3%左右，但国内消费很少，80%用于出口。在多年的实践中，澳大利亚形成了比较健全的粮食市场制度。澳大利亚的粮食市场制度，既有西方市场经济国家的共性，又有适合本国国情的特点。全面了解澳大利亚粮食市场制度的内容、特点及其运行情况，对于研究和推进我国粮食经济体制改革，具有重要的借鉴意义。正是本着这样的出发点，在国家外专局的支持下，前些时候我们就粮食市场制度问题，赴澳大利亚进行了为期一个月的培训和考察，受到许多有益的启示。
一、澳大利亚粮食市场的经营主体
澳大利亚粮食市场的经营主体，主要由农民合作经济组织、政府粮食经营机构和其他经营实体等三个类型构成。农民合作经济组织包括各州的粮食储运公司、种子联合公司等；政府粮食经营机构包括小麦局、大麦局等；其他经营实体是除以上两类经营主体以外的各种从事粮食加工、流通的企业。从1989年开始，澳大利亚对粮食流通体制进行了改革，特别是政府的小麦经营机构开始逐步走向合作制，正在使澳大利亚粮食市场的经营主体由政府主导型转变为合作制主导型，变革程度之深是前所未有的。在培训考察期间，我们着重对小麦局、粮食储运公司和种子合作公司等与合作制直接相关的经营主体，进行了比较系统的了解。
（一）由政府机构逐步走向合作制的小麦局
在澳大利亚农产品生产中，粮食作物是最重要的部分，粮食总产值每年40亿澳元。在粮食作物中最重要的是小麦，每年小麦的总产值在23亿澳元左右，占全部粮食作物产值的54%；大麦占第二位，占16%；其他还有燕麦、稻谷、豆类和油料作物等，共占30%。因此，澳大利亚对小麦和大麦的流通极为重视，专门成立了小麦局和大麦局，分别负责小麦和大麦的购销业务。其中，小麦局的地位和作用更显得重要，是作为联邦政府的粮食经营机构而存在的，总部设在墨尔本，在6个小麦主产州都设有分支机构。大麦局则是作为州级政府的粮食经营机构而存在的，只是在生产大麦较多的维多利亚州和南澳大利亚州设有大麦局。在没有设立大麦局的州，也设有政府授权的粮食经营机构。例如，西澳洲的谷物公司就是这样一个机构，除小麦出口由小麦局独家代理外，大麦、油菜籽和羽扇豆等三种作物产品的出口由谷物公司独家代理。对其他粮食实行放开经营，政府没有设立专门的经营机构。
澳大利亚小麦局成立于第二次世界大战期间的1939年。在长达40多年的时间内，小麦局作为政府性质的专门经营机构，在小麦购销活动中处于独家经营的垄断地位，既统一负责小麦的国内购销经营，又统一负责小麦的对外出口经营，为提高澳大利亚小麦在国际市场上的竞争能力做出了重大贡献。但是，随着时间的推移，小麦局垄断经营的弊端日益暴露出来。主要问题是：垄断经营排斥了市场竞争，政府机构直接从事经营活动所形成的部门利益，往往容易与农民利益相矛盾，进而损害农民的利益。同时，澳大利亚政府虽然没有直接对粮食实行补贴，但是财政每年需要安排一笔信贷保证金，以消除银行对农场发放生产贷款的后顾之忧。政府认为，这种保护措施使农民过分依赖政府，实际上免除了农民的市场风险。不直接承担市场风险，就等于没有进入市场，这与市场经济要求是不相符的。
1989年澳大利亚通过和颁布了新的小麦局法，对小麦局的改革方向和步骤作出了明确规定。总的方向是，将小麦局由政府机构逐步改为农民合作经济组织。根据小麦局法的规定，着重从以下几个方面进行了改革：第一，从官方机构改成半官方机构，使小麦局带有明显的农民合作经济组织色彩。最突出的是成立小麦局理事会，在理事会11位成员中，除主席必须由农场主代表担任外，还有6位理事也来自农场主代麦，从而确保农场主在理事会中居支配地位。第二，实行国内小麦流通多家竞争经营，使小麦局成为真正的市场经营主体。对小麦局的职责范围进行了调整，小麦局经营活动从只限于小麦扩大到以小麦为主、兼营其他粮食产品，小麦局应该最大限度地获取商业回报，增强其在粮食市场上的竞争能力。第三，建立小麦产业基金，使小麦局逐步成为农民合作经济组织。小麦产业基金主要用于银行对农场生产贷款的风险担保，以及对粮食产品加工和深加工项目的投资等。小麦产业基金计划用10年时间，逐步积累建成。这项基金全部来自从事小麦生产的农扬，政府没有任何补贴。从1989年起，每年从农场的小麦销售收入中，按3.015%收取附加税。其中，2个百分点用于建立小麦产业基金，1个百分点用于农业科研开发，0.015个百分点用于粮食产业突发事件的调查费用。小麦产业基金从建立之日起，就开始投入滚动式经营，所产生的盈利又不断充实到小麦产业基金中去。根据测算，小麦产业基金总额需要5亿澳元，与政府信贷保证金的数额大体相当，其中2/3来自粮农缴纳的附加税，1/3来自已有产业基金运营的利润。1996年底，小麦产业基金已经积累到3.3亿澳元，1999年有望达到计划的5亿澳元。届时，由政府提供的信贷保证金将全部取消，完全由小麦产业基金替代。在这期间，将粮农缴纳的附加税（2个百分点）自动转为股份，构成农民合作经济组织的经济基础。每个农场主都是基金股份持有人。至于各个农场主的基金股份是多少，则由该农场主所缴纳的附加税决定。小麦产业基金运营的利润全部归股份持有人所有，按各个股份持有人的股票数额进行分红，做到利益共享、风险共担。这样，小麦局将从经济利益上与农场主趋于一致，成为农民自己的合作经济组织，不再承担政府职能。
（二）建立在合作制基础上的粮食储运体系
澳大利亚粮食流通有明确的分工，实行商流与物流分开运营。商流由小麦局等粮食流通组织承担，即根据国家的法律、政策和市场供求关系的变化，具体负责开展小麦等粮食的国内外贸易活动，对粮食拥有经营权。物流则由粮食储运公司承担，即根据小麦局等粮食流通组织的要求，具体负责小麦等粮食的收购、检验、装卸、储存和运输，收取储运服务费用，但是对粮食没有经营权。这两套机构既是独立的经济组织，又是相互协作、相互制约的合作关系，分别发挥着各自不同的重要作用。澳大利亚所有粮食的收购、储存和出口装运等具体业务，都是根据小麦局和有关州粮食流通组织的委托，由粮食储运公司组成的集中储运系统完成的。
澳大利亚粮食集中储运系统最早起源于本世纪30年代，是根据联邦政府与州政府财权事权的立法方案，随着澳大利亚粮食统一经营体制的实行而逐渐发展壮大起来的。现在的集中储运系统主要有5个由政府授权而独立经营的储运企业(Bulk Handling Authorities)，分属于昆士兰州、新南威尔士州、维多利亚州、南澳大利亚州和西澳大利亚州5个粮食主产州，下辖有900多个粮食收购站、17个谷物出口专用码头。这些粮食储运企业的名称虽然不同，但性质和作用基本相同。各州粮食储运公司分别承担着各州的粮食储运业务，形成了一个覆盖全澳的粮食集中储运系统(Central Storage System)。目前，澳大利亚粮食集中储运系统共拥有储存能力2700万吨，超过年均谷物的生产总量。如果加上临时性设备，储存能力还可以增加；谷物出口专用码头的月平均装船能力达到120万吨，最高可达到160万吨。这个集中储运系统，对于保证粮食质量，提高国际竞争力，促进澳大利亚粮食的出口，同样做出了重要贡献。
各州粮食储运公司都是按合作制原则组成的，股权属粮食生产者所有。我们考察的西澳州谷物合作处理有限公司，是全澳最大的粮食储运公司，拥有全澳最先进的现代化粮食储运设施，所承担的粮食储运量在全澳数最多。西澳州1996年生产小麦1000万吨，占全澳小麦总产量的40%左右，还有大麦、豆类和油料作物等，大部分由这个储运公司负责储运。该公司成立于1933年，现有员工1000名左右，是一个建立在合作制基础上的储运企业。全年储运周转量达800万吨，预计今后还会继续上升。由于经营规模大，除粮食收购资金由小麦局等流通组织承担外，公司本身每年仅流动资金还需要5000万澳元。所需运行资金，部分来源于粮食生产者缴纳的会员费，部分来源于粮食收购、质量检测、储存装运等服务项目的收费。公司股权全部归西澳州约9500个种植粮食的农场主所有，实行一人一股，一股一票。持股人不论其粮食生产量和贸易量的多少，均享有同样的选举权和被选举权。目前该公司由一个9人组成的董事会控制，所有董事会成员都是粮食生产者，全部由公司股份持有人选举产生，一届任期为5年。董事会聘任公司总经理，总经理对董事会负责，董事会对全体股份持有人负责。粮食生产者通过选举董事会来控制公司的经营决策。
储运公司的宗旨，是以最低的费用为粮食生产者提供最好的粮食收购、储存和运输等服务。储运公司在州内粮食主产区按合理布局的要求设立收购站。每年粮食收获以后，农场主把要出售的粮食送到就近的收购站，由储运公司进行严格的质量检验和去杂定级，分品种、分等级储存，然后按照小麦局和其他粮食公司的销售合同，分别将粮食集中装船出口或运往国内用户，保证以高质量的粮食进入市场。暂时卖不掉的粮食则用永久性粮仓储存起来，待市场粮价看好时装运出售。公司的规模经营使粮食储运费用大大降低。公司按成本加微利的原则，以尽可能低的标准收取储运费用。每吨小麦收取储运（从收购到出口的全过程）费用16～18澳元，一般只占出口销售价格的6%～8%，有时甚至更低，使农场主得到很多实惠。
储运公司实行非营利性经营，收益归全体股份持有人所有。储运公司的性质是独立核算的非营利机构，自身不存在独立的经济利益，而是代表全体股份持有人的利益。公司总经理介绍说，公司只有收益，没有利润，公司收益属于全体股份持有人所有。1996年该公司毛收入1.6亿澳元，扣除各项费用后，结余3900万澳元，分别用于建设基础设施和返还农场主，把眼前利益与长远利益结合起来。政府对用于基础设施建设的部分收益不征收所得税，对返还农场主的部分收益也不征所得税。所得税由农场主各自按法律规定的原则和税率缴纳。
（三）依靠合作制推进一体化经营的种子联合公司
种子生产经营的运行机制是否有效，不仅关系到粮食和其他农作物生产的稳定发展，而且关系到从事种子生产者的实际利益。30多年前，澳大利亚种子生产基本处于无序状态，生产和销售主要由农场来进行，由于各农场受到市场信息、技术等方面的限制，生产经营存在较大的盲目性。特别是各生产者之间的过度竞争，不仅难以保证种子的质量，而且也不能保证种子生产者的利益，导致种子生产的波动很大，对农业生产和农民收入的稳定增长带来很多不利影响。澳大利亚为改变这种混乱状况进行了多方面的努力，尤其在运用和依靠合作制方面取得了令人瞩目的进展。现在，已经形成了一个开放经营、平等竞争、运转有序的种子市场。与此相应，一个具有较高经济效益和内在凝聚力的种子产业体系也逐步发展壮大。南澳种子生产者合作公司，正是其中最为成功的案例之一。
1964年，南澳州种子生产者发起成立了专门经营种子的合作社，并在此基础上形成了南澳种子生产者合作公司。随着业务的发展，经营范围由小到大，与种子生产经营相关的各个环节逐步联结起来，成为一个有机的整体。目前合作公司所生产的种子，包括粮食作物种子、豆类与饲料作物种子、蔬菜种子、香料调料作物种子以及草籽等。其产品不仅在澳国内市场占有重要的地位，而且从70年代起开始为国际市场服务，产品已出口到40多个国家和地区，出口量达1万多吨，占到其总产量的70%，出口值在2500万澳元左右。公司成员有450多人，已成为澳大利亚专门从事种子生产和出口的最大企业之一。
种子合作公司实行利益与权力共享，以合作制为基础发展种子产业。南澳州种子合作公司实际上是一个农场主合作社。所有从事种子生产的农场主，不限地区，不限人数，只要申请并经公司董事会同意，就可以成为合作公司成员。公司所有成员都必须购买200股（每股2澳元）以上的本公司股份，股份不能转让，但在退出公司时可由公司买回。在公司管理上，每个成员都拥有一人一票的表决权，民主选举产生董事会，董事会每两年改选一次。董事会9名董事都是种子生产者。董事会聘请了15位管理人员负责公司日常业务。
种子合作公司本身不以赢利为目的，坚持以为农场服务为宗旨，负责收购所有成员的全部种子，种子销售收入在扣除公司费用后，全部返还给农场主。公司收购种子实行分期付款的制度，在收购种子时先按预期价格支付30%～40%的价款，其余等到种子卖出后再结算。公司全面负责种子市场开拓，既对种子购买者提供技术指导等售后服务，又对种子生产者提供种植信息、技术等生产服务，由此将生产与市场紧密连接起来。农场将种子交给公司，由公司进行检验、分类，并按客户要求进行包装、标签、运输等。种子购买者既可以直接从公司购买种子，也可以与公司签订合同，再由公司组织有关农场按合同生产。公司还可以组织农场为客户代繁种子。由于公司经营规模较大，对种子质量把关严格，售后服务又好，在客户中形成了良好的信誉，使种子销售有了保证，市场规模不断扩大。
种子合作公司内部管理制度严格，形成了紧密型的利益共同体。在澳大利亚种子产业发展过程中，不少种子公司都失败了。因为这些种子公司对农场的种子销售行为没有限制，在市场好销时农场不通过公司就将种子销售出去，而在销售不畅时又都找种子公司，使种子公司很难生存。为此，南澳种子合作公司章程规定，农场主在加入公司时，必须与公司签订销售合同，一旦成为公司成员就无权单独销售种子，全部种子必须交由公司统一销售。当然，公司对农户种子的统购也不是无条件的，为保证掌握质量最好的种子，对各类种子都规定了严格的质量标准，只有符合公司质量标准的种子才能被公司接受。目前南澳种子合作公司的所有产品，都已取得ISO9002国际质量认证。农场在将全部种子卖给公司的同时，公司实际上成了所有种子生产者的销售代理人，形成了一致对外的局面，避免了生产者之间的过度竞争。因此，公司在种子销售中往往能取得价格的优势，保护了种子生产者的利益，这样就形成了公司和农场之间的互利机制。公司本身由于并不是单独的营利性企业，公司的利益实际是全体种子生产者的共同利益，因而实现了个体利益与整体利益的统一，保证了种子产业的顺利发展。
二、澳大利亚粮食市场制度运行的基本情况
澳大利亚粮食市场制度并不是完全自由的市场经济制度，在相当长时间内还受到政府不同程度的控制。作为一个粮食生产和出口大国，澳大利亚对小麦市场的控制比较严格，特别在对外贸易方面更是如此。由于澳大利亚人均耕地面积较多，小麦产量的80%左右用于出口，购销价格最终是由国际市场决定的。为了克服多头对外的弱点，争取在国际市场上获得有利的销售价格，澳大利亚一直实行小麦出口垄断经营，具体由小麦局独家承担这项出口业务。澳洲小麦出口到世界上40多个国家，集中在亚洲的中国、埃及、日本、伊朗、印度尼西亚、马来西亚和韩国。澳洲小麦的品质特征，是色白、质净、干燥和没有病虫害。不管国际市场如何变化，以上独特的优良品质使澳洲小麦总能在国际市场占有一席之地。这主要得益于小麦局卓有成效的工作。尽管从1989年起，澳国内粮食流通体制进行了较大的变革，但是小麦出口垄断经营的局面并未改变。由于小麦局的经济利益与农场主趋于一致，因而几乎所有农场主都是赞成和拥护小麦出口垄断经营的。可以说，澳大利亚粮食市场制度的运行主要是围绕出口这个轴心转动的，粮食流通体制改革到目前仍以不触动小麦出口垄断经营为界限。
（一）粮食流通由独家经营转变为多家竞争经营
从二次大战到80年代后期，作为主要粮食产品的小麦的购销业务，基本由政府粮食机构小麦局独家经营。在设立大麦局的两个州，大麦的购销业务也是由政府粮食机构大麦局独家经营。农民合作经济组织主要从事粮食储运、种子生产等粮食购销业务以外的经营活动。其他经营实体主要是从事粮食加工，所需要的粮食由小麦局、大麦局等政府粮食机构供应。
根据新的小麦局法，从1989年开始，澳大利亚明确放弃小麦局在国内市场中的独家经营地位，支持多家经营主体开展竞争经营，给粮食市场注入了新的活力。粮农出售小麦和其他粮食可以选择小麦局，也可以选择其他粮食流通组织。粮食加工企业采购加工所需要的粮食，可以委托小麦局或其他粮食流通组织代理，也可以自己直接办理。澳大利亚开放国内粮食市场的基本做法是，首先实行饲料与口粮分开运行，在饲料行业采取用户与农场直接联系的制度，随后全面取消了实际上存在的粮食统购统销政策。由于小麦局的原有基础比较坚实，经济实力雄厚，加上小麦局已经开始了合作制进程，与农民之间的利益关系正在日益趋向一体化，所经营的小麦数量没有过多的减少。目前，小麦局经营的小麦数量占国内流通总量的70%左右，仍然居主导地位。
与此相应，对大麦、豆类、油料等粮食产品在国内市场实行了与小麦类似的多家竞争经营政策，大麦局在这些粮食产品流通中的主导地位并没有改变，大麦出口业务也仍然由大麦局独家经营。所不同的是大麦局仍然保持着政府粮食机构的性质，是否实行合作制改造还处于讨论中，尚未最后作出定论。除小麦局、大麦局以外，其他新进入国内粮食流通领域的经营主体大多是粮食加工企业。这些企业都具备一定的经济实力，办理过相应的注册手续，能够遵守粮食流通的有关规则和法律条文。因此，澳大利亚粮食市场竞争虽然激烈的，但却是有序的。
（二）粮食购销价格由国际粮食市场供求关系决定
澳大利亚粮食购销实行单一的市场价格，价格完全是由市场决定的，政府不对粮食市场价格进行直接干预。即使在过去小麦等重要粮食产品实行统购统销的情况下，也是如此。在国内粮食市场放开后，这项制度得到了更加彻底的贯彻。由于澳大利亚的小麦主要用于出口，对国际市场的依赖性相当大，因此，国际市场的粮食价格，对澳大利亚粮食市场价格起着最终的决定作用。国际市场粮食价格的变化，直接影响着澳大利亚粮食生产者的收益。
澳大利亚粮食收购价格是根据国际市场粮食价格制定的。具体做法大体分为三步：(1)公布小麦预期价格。通常由小麦局来完成这个程序。主要参考近三年国际市场小麦实际销售价格的平均水平、世界各国小麦生产情况、国际市场供给与需求和视主要期货交易所行情，估计来年国际市场可能的小麦销售价格，提前公布来年可能以何种价格收购小麦，提供给粮食生产者参考。粮食生产者愿意以这种预期价格出售小麦的，就与小麦局签订销售合同。(2)首次预付大部分粮款。一般是每年的11月至来年的1月，在生产者交售小麦时由粮食储运站收购人员先进行检测和称重，根据小麦的质量和数量，三周内支付80%的粮款（通常称为收获期支付）。(3)最后结算时再支付全部粮款。一般到第二年3月开始支付剩余的20%的粮款（通常称为收获后支付）。这次能否全部付清，则取决于粮食全部售出和收回粮款的进度，有的需要再分二、三次才能付清，有的需要二、三年后才能完成，不能事先确定期限。由于国际市场粮食价格经常变化，最后支付给生产者的粮款差额取决于粮食的最后销售价格。如果销售价格高，最后支付的差额可能高于20%。如果销售价格低，最后支付的粮款差额则可能低于20%。
澳大利亚粮食收购采取分两次付款的做法，有两个特点：一是体现了粮食价格主要由国际市场粮食供求关系决定。这就要求小麦局和粮食生产者高度关注国际市场行情，根据国际市场供求变化合理地制订粮食收购价格，安排粮食种植计划；二是体现了生产者要直接承担部分市场风险。小麦局除收取收购、储运费用外，粮食销售价格与收购价格之间的差额全部返还给生产者，国家在购销环节不给予任何补贴，生产者的收益完全由市场销售价格来决定。这有利于促进生产者更新粮食品种，改进耕作技术，提高粮食质量，增强国际市场竞争能力。
（三）粮食产业链条随着市场需求逐步延伸
澳大利亚人少地多，农场经营规模一般都比较大，少则数百公顷，多则几千公顷。澳大利亚全国约有12.1万个农场，其中4.5万个农场种植粮食作物，在这之中又有2.5万个农场以种植小麦为主。粮食种植业基本上是家庭经营，大约90%的农场是家庭农场，一般只在农忙季节才雇用帮工。种植粮食作物的农场平均面积1536公顷，其中种植小麦平均910公顷。小麦局认为，澳大利亚参与国际粮食市场竞争的最大优势，在于农场经营规模大，生产成本低。基于这种考虑，过去相当长时间内，农场主的收入主要依靠实行规模经营来保证和增加，基本上局限于粮食生产环节，产业链条相对较短。但是，从80年代末期起，农场主开始更多地通过合作制等途径进入加工、流通环节，粮食产业链条随之逐步延伸，力图使粮食产业能够创造更多的就业机会，挖掘更大的市场潜力，带来更高的经济效益。
从事粮食生产的农场主进入粮食流通领域，主要表现在两个方面：一是在小麦等重要粮食产品的商流中起主导作用。小麦等重要粮食产品的商流过去由小麦局等政府机构独家经营，是政府部门在起主导作用。自小麦局的性质开始转变以来，对粮食流通领域的经营活动，则根据股票持有人的利益出发，进行决策和安排。小麦局作为合作经济组织，股份由参股的农场主控制，从事粮食购销经营所获得的利润由股票持有人共享。这意味着农场主通过合作制已经进入粮食的商流领域；二是在小麦等粮食的物流中起主导作用。澳大利亚粮食储运系统从一开始就作为合作制性质的经济组织出现，并且始终在粮食的物流中起着主导作用。这更标志着农场主早已通过合作制进入粮食的物流领域。此外，农场主出售小麦等粮食还可以自由选择买主，比如可以直接卖给粮食加工企业，以减少中间费用，获取更高收益。这同样也是进入粮食流通领域的一种表现。
农场主进入粮食加工领域，主要是通过小麦局得以实现的。尽管澳大利亚出口的小麦基本上是原粮，但是近些年来小麦局开始与小麦进口国合资兴办粮食加工企业。如在中国深圳兴办了合资性质的面粉加工企业，取得了一定的经济效益。它们下一步还准备到国外主要是亚洲兴办面包等成品性粮食加工企业。现在，小麦局已经把粮食深加工作为今后发展的一个重点目标，并在小麦产业基金中专门划定一块用于发展粮食加工业。由于小麦局已经由政府机构改造为合作经济组织，实际上意味着农场主开始涉足粮食加工领域，粮食产业链条再次得以延伸。与此相应，农场主的收益也由生产、流通环节扩大到加工环节。当然，利益与风险同在，农场主在享有加工环节利润的同时，也承担着来自加工环节的市场风险。
总体来看，目前澳大利亚以合作制为基础的粮食加工业的发展，受到了市场容量等方面的多重制约。澳大利亚人口相对较少，国内市场有限，而且早已趋于饱和，发展余地不大。国际市场虽然具有较大潜力，但是粮食进口国通常只是进口原料性粮食，然后在本国进行加工，一般不会进口成品性粮食。在这种背景下，澳大利亚小麦局将发展粮食加工业寄希望于到国外兴办加工企业。但是，这种设想并非受到一致欢迎，主要是作为小麦局股票持有人的农场主对此不太放心，许多农场主担心兴办粮食加工企业不能直接参与和控制，而且市场风险太大，弄不好就会造成巨大经济损失。在这些制约因素没有消除之前，澳大利亚发展合作制性质的粮食加工企业将不会是一帆风顺的。据介绍，目前澳大利亚在粮食加工业方面唱主角的还是非合作制的加工企业。我们实地考察的与粮食直接相关的几个加工企业，如面粉厂、麦芽厂和啤酒厂等，也都是非合作制的加工企业。
三、澳大利亚政府在粮食生产和市场管理中的作用
政府在粮食生产和市场管理中的作用，是澳大利亚粮食市场制度成功的重要经验之一。在我们与澳大利亚联邦政府初级产业和能源部(Primary Industries and Energy Department)、南澳州大利亚初级产业部和西澳州大利亚农业部等政府机构工作人员的大量接触中，深深地感觉到，在市场机制比较完善的西方市场经济国家中，政府仍然发挥着极其重要的作用，粮食市场也不例外。澳大利亚是西方主要市场经济国家之一，粮食生产和销售虽然是由市场机制来引导，粮食价格是由供求关系来决定，但是，澳大利亚各级政府都非常重视粮食生产和市场的管理，在粮食市场制度运行中发挥着不可轻视的重大作用。
（一）政府粮食管理机构的设置
澳大利亚是一个联邦制国家，各州具有较大的独立性。联邦政府和州政府的粮食管理机构是根据市场经济发展要求设置的，在粮食生产和市场管理中发挥着各自不同的作用。联邦政府主要负责全国粮食生产和销售的立法和有关政策，州政府则负责各州粮食的生产、储运和销售工作。澳大利亚联邦政府初级产业和能源部代表联邦政府具体负责在粮食政策和科研方面的工作，主要包括粮食生产、贸易、质量检验、营养健康和科研开发五个方面的政策。在各种粮食中，联邦政府联邦政府初级产业和能源部直接管理的主要是小麦，大麦和其他粮食主要由州政府管理。至于粮食的收购、销售等具体工作，则是由州政府通过各州设立的粮食机构来负责。
澳大利亚联邦政府初级产业和能源部是联邦政府的一个重要部门，分管农业和能源两项基础产业。初级产业和能源部设有澳大利亚商检局、澳大利亚农业与资源经济局、农业和林业政策司、行政管理司、资源和能源政策司、资源科学局、澳大利亚地理测绘组织等7个大局。澳大利亚政府有关农业（包括粮食）的管理机构有一个鲜明的特点，就是实行从生产到加工、流通等相关环节的一体化管理，而且把流通管理作为重点来对待。在粮食流通管理中，实行国内贸易与对外贸易由联邦初级产业和能源部为主的统一管理，联邦外交外贸部积极配合开拓国际市场。这种将有关农业（包括粮食）各种管理职能几乎集中于一个部门的政府机构设置，不仅避免了机构重叠、人浮于事、相互扯皮的现象，有效地提高了工作效率，而且也减少了政府工作人员和财政支出。
（二）政府有关粮食产业的政策措施
澳大利亚是一个以出口为主的粮食生产国。这个基本特征决定了澳大利亚政府有关粮食的政策措施，都要从有利于增强本国粮食在国际粮食市场上的竞争能力，进而扩大在国际粮食市场所占份额。澳大利亚有关粮食的政策都是根据这个目的制定的。
在粮食对外贸易方面，澳大利亚政府再三表明自己实行的是自由贸易政策，认为美国、欧盟所采取的生产补贴和贸易补贴政策不仅成本高昂，而且不符合世界经济的发展趋势，不可能维持长久。但是，澳大利亚在小麦等粮食出口方面又奉行独家垄断经营的政策，其目的在于统一对外，以增强在国际贸易中的谈判地位，尽可能争取一个理想的销售价格。制定这项政策的考虑，还为了保证出口小麦的质量，稳定小麦的价格，维护粮食生产者的利益，同时对进口国保持良好的信誉。澳大利亚小麦局改革的一个重要目标，是把原来由政府承担的责任转由粮食生者分担，进而实现完全的公司化经营。澳大利亚政府是这项改革的重要推动力量之一。
在粮食生产方面，虽然没有特定的最终目标，但是仍然激励农场尽可能生产更多的粮食，尤其是市场看好的品种，以提高土地利用效益。澳大利亚政府提高本国粮食在国际市场的竞争力的另一项政策措施是，通过加大科研开发和推广的力度，鼓励农场在粮食品种、质量和耕作方式等方面不断创新，以提高农场经济效益。为此，每年联邦政府和州政府都要拨出相应数额的财政资金，支持相关大学和研究单位开展粮食科研开发活动，这种支持很大程度是通过粮食研究与开发公司的项目招标得以具体落实。在1998年粮食研究与开发公司的8000万澳元科研开发经费中，就有41%来自于联邦政府。这笔资金专门用于粮食育种、生产、植保和深加工等方面的科研设计、立项和招标，以及科研成果推广普及等工作。为了增强粮食在国际市场上的竞争地位，澳大利亚政府非常重视粮食质检，在每个粮食收购点和进出口港口都设有检测设备，以保证粮食质量，防止引入国外病虫病，保持国内良好的粮食生产和流通环境。
（三）政府对粮食生产和市场的管理手段
澳大利亚政府重视法律建设，依法管理，为粮食的生产和经营提供了有力的法律保障。澳大利亚粮食市场发达，交易秩序井然，主要是得益于健全的法律体系。其法律体系有以下几个特点：一是任何机构的设立、职能都有相应的法律为依据。政府机构有法可依，企业和科研单位等也有法可依。政府该做什么，企业该做什么，科研单位该做什么，在法律条文中规定得非常清楚。例如，粮食储运机构有储运经营法(Bulk Handling Of Grain Act)，粮食科研机构有粮食研究与开发法(CrainResearch & Development Act)，生产者组织有全国农场主联合会法(National Farmer's Federation Constitution)，农村综合发展有乡村调整计划法，等等。这些法律的共同特点是，条文规定非常明确，可操作性强，便于参照执行，也便于监督。二是市场行为都有相应的法律来规范。在粮食生产、加工、储运和交易等各个方面都有相应的法律作保证，而且都有很强的可操作性，有利于政府有关部门进行依法管理。小麦销售有小麦市场法(Wheat Marketing Act)，大麦销售有大麦市场法(Barley Marketing Act)，等等。政府管理经济的有关政策，主要通过立法程序，在相关法律条文中作出规定。政府调整经济政策，也尽量通过立法程序，对相应的法律条文进行修改。例如，小麦产业稳定法自1948年颁布实施以来，先后被8部经过修改的更完善的法律一个接一个地取代，这些法律大约每5年修改一次，直到1989年的小麦市场法问世。尽管这部法律没有规定期限，但是目前准备在1999年重新修改。政府有关政策的调整，体现在这些经过修改的法律中。一般情况下，政府不采用行政手段直接干预经济。三是严格按法律规定办事。凡是法律明确的条文，各个相关方面都要严格执行，不得违反。否则，将会受到法律的追究。有一件事情给我们留下了极其深刻的印象，这就是澳大利亚法律规定小麦局由政府机构用10年时间改造为合作经济组织，实际执行中完全按法律规定的步骤行事，既不拖后，也不提前，更不存在刮风的情况。正是由于澳大利亚有了完备的法律体系并能够得到有效的执行，从而保证了粮食市场制度的正常运行，促进了粮食产业的健康发展。
四、几点启示与建议
澳大利亚虽然是一个年轻的国家，但是在粮食市场建设方面却形成了一个套比较齐备和完善的制度。其中许多做法显示出市场经济的共性，对于我国这样一个刚开始建立社会主义市场经济的国家，具有一定的借鉴作用。通过这次培训和考察，我们在深受教益的同时，也形成了一些启示和建议。归纳起来，主要有以下几点：
（一）粮食市场经营主体逐步走向合作制，是增强和保持粮食产业发展活力的坚实基础
澳大利亚粮食市场的经营主体，在生产环节实行的家庭农场制，在加工、流通环节大力推行合作制，通过合作制把分散经营的农场联结起来，成为粮食市场运行的主导力量。即使小麦局这样一个在相当长时期内以政府机构面貌出现的粮食流通组织，从80年代末开始也逐步转变为合作经济组织。这说明了一个问题，即合作制能够充分体现农民的利益，是增强和保持粮食产业发展活力的坚实基础。在澳大利亚这样一个人少地多、家庭农场颇具规模的国家尚且如此，在我国人多地少、农户家庭经营规模极小的情况下，更应该大力提倡合作制，通过合作制把生产、加工和流通等环节联结起来，使粮食产业成为一个完整的产业体系，最大限度地增加农民收入，加快农民走向富裕的步伐。这对于开拓工业品市场、实现国民经济持续快速健康发展，是大有好处的。
目前粮食产业仍然是我国农民的当数第一的就业门路，在增加农民收入、促进农村经济发展中的地位举足轻重，必须处理好粮食产业发展与增加农民收入的关系，确保农民成为粮食产业发展的主要受益者。一是在粮食产业发展中必须把农民利益放在第一位，任何其他方面的利益都要与农民的利益取得一致。实行产业一体化经营是农民顺利进入市场的一条重要途径，推进产业一体化经营必须使农民能够真正得到利益。这是粮食产业发展的根本宗旨。二是保证农民利益需要建立相应的机制，合作制是保证农民利益得以充分体现的最佳机制。它是一种有效的利益机制，又是一种有效的运行机制。在农业产业发展的各个环节推行合作制，是市场经济发达国家的较为普遍的做法。我国农业包括粮食产业的发展也应当向这个方向努力，今后凡是适宜采用合作制的都应提倡合作制。三是建立农民合作经济组织不仅意味着所有成员利益共享、风险共担，而且意味着农民有权参加管理，最重要的是农民在利益分配和重大决策中居于支配地位。这样才能保证农民的利益在产业发展中真正得以实现。
（二）实行粮食市场竞争经营，需要强化市场运行的规范管理
在相当长时期内，澳大利亚粮食购销业务是由小麦局独家垄断经营，用该国经济学家的话来说，类似中国的粮食统购统销。这种经营方式在特定历史条件下具有一定的积极作用，但是长此以往必然会产生许多弊端，引发诸多方面的矛盾，削弱经济发展的活力。对此，必须进行改革，使粮食流通纳入市场经济的轨道，实行多家竞争经营。这是不容置疑的。我国粮食流通体制改革也已经进入这个阶段，正在探索多家竞争经营的具体方式。澳大利亚在粮食流通体制改革方面将国内与国外分开，国内粮食市场实行多家竞争经营，对外仍然实行独家经营。这对我国具有借鉴意义。问题主要在于，国内粮食流通领域实行多家竞争经营，既要体现市场经济的共性，也要符合本国的国情。
我国粮食流通领域长期存在的一个顽症，就是“一放就乱、一统就死”，多年来放了统、统了放，一直处于徘徊状态，未能形成活而不乱的有序竞争经营的格局。近20年来，尽管粮食流通体制改革是较早展开的一个领域，然而却迟迟不能取得全面的突破性进展。造成这种状况的原因是多方面的，其中主要原因是我们往往只在“放”与“统”上做文章，没有在规范管理上下功夫。实行多家竞争经营的关键是实行严格的规范管理。这是保持粮食市场有序竞争和长期开放的必要条件，也是粮食流通体制改革全面取得突破性进展的制度保证。为此，需要认真把握几点：一是进入粮食流通领域的经济实体必须经过资格审查，只有符合规定条件的才能从事的粮食购销业务。在开始阶段就要从严掌握，宁可少些，但要好些，决不可太多太滥，为粮食市场的正常发育打下基础。二是抓紧制定必要的粮食市场经营和管理规则，规定粮食经营主体享有的权利和承担的责任，以规范所有粮食经营主体的行为。这要作为一种具有法律效力的政府条例，所有从事粮食流通的经济实体都必须无条件执行。政府市场管理部门要定期不定期地进行检查。三是建立全国性的统一开放、平等竞争的粮食市场，鼓励开展跨区域的粮食产销合作，支持销区到产区投资建设粮食生产基地，保护粮食多渠道流通的合法权益。任何地方政府都无权封锁市场，不得制定不利于粮食跨区域流通的各种地方法规，以保持粮食市场的稳定性和连续性。对于粮食流通中出现的各种问题，要在有利于培育和完善粮食市场的前提下进行解决。
（三）加强粮食产业科研开发，必须适应市场需求变化
澳大利亚粮食科研开发的成功之道，在于根据国际市场需求的变化趋势，选择市场潜力大的新品种、新技术，加大力量进行重点研究攻关，力求尽早取得科研成果，并大力组织推广普及，形成大批量生产的能力，进而增强本国粮食在国际市场上的地位，扩大在世界粮食贸易中的份额。我国人多地少，人均耕地面积不足世界平均水平的一半，目前不是粮食出口大国，从长期来看还属于粮食净进口国，但是每年也有相当数量的粮食进出口调剂，尤其在稻米和杂粮方面有一定数量的净出口。我国这些出口的粮食同样面临国际市场的激烈竞争，需要提高产品质量，稳定和增加出口数量，增强在国际市场上的竞争能力。更重要的是，随着对外开放的日趋扩大，外国农产品特别是粮食将更加容易进入我国，我国粮食即使完全不出口，同样也会面临着国际市场的激烈竞争。如果我国粮食生产水平与世界先进水平差距过大，国内粮食市场必然会更多地被外国粮食占领，对本国农民就业和国家粮食安全保障等问题将会构成严重的威胁。
我们必须从长计议，根据国内外粮食市场需求的变化趋势，大力加强粮食科研开发，加快科技转化为生产力的进度，提高我国粮食生产水平，力争粮食质量和产量能够逐步有所提高，进而增强我国粮食在国内外市场的竞争能力，保持我国粮食基本自给的长期目标。一是要加强粮食新品种的科研开发，朝高产优质高效方向不断推进。在目前粮食供求关系相对宽裕的情况下，更应重视提高粮食品种、质量的科研开发工作，加大这方面的力度，力求尽早取得突破性进展。其中，应特别重视南方早籼稻品种更新和北方饲用玉米的科研开发，以适应人们消费要求提高和饲养业发展的需要，使这两种粮食产品由流通不畅变为适销对路。二是粮食科研开发要面向市场需求变化。除了少数基础研究项目外，大部分粮食科研开发项目都要根据市场需求变化来确定，进一步推广和搞好科研项目的公开招标制，没有市场前景的科研项目不宜立项，重复研究的项目要尽量减少，要把资金集中用于市场潜力大的科研项目，并加大科研成果推广普及的力度，力求取得最好的经济效益、社会效益和生态效益，充分发挥科技是第一生产力的巨大作用。三是建立严格的粮食质量标准体系。目前我国粮食质量标准体系还比较落后，粮食检测指标通常只有少数几项，根本不能满足全面检测粮食质量的要求，应当根据粮食消费水平提高的实际需要进行适当调整，例如增加蛋白质含量、面筋拉力等指标，使粮食标准体系趋于完善，促进粮食质量的逐步提高。
（四）改进宏观调控，应当尽量运用法律手段和经济手段
政府管理经济的手段无非是三种，即法律手段、经济手段和行政手段。在政府管理经济的三种手段中，澳大利亚政府主要是运用法律手段，其次是运用经济手段，尽量少用行政手段。在粮食管理方面同样如此。政府有关粮食的政策措施，主要是通过法律形式发布和付诸实施的。这不仅有利于减少大量的行政事务，简化政府职能机构的设置，还有利于推进整个国家的法律建设。这对于我国具有非常重要而又现实的借鉴意义。
我国长期实行的是高度集中管理的计划经济，运用的基本上都是行政手段。粮食作为一种特殊商品，在这方面所运用的行政手段就更多、更突出。现在，我国已经开始建立社会主义市场经济体制，宏观调控中虽然对行政手段的运用相对减少，较多地运用经济手段，注意运用法律手段，但是与依法治国的要求相比还有很大的距离，需要继续努力改进。一是确立法律手段在粮食宏观调控中至高无上的地位。在条件成熟时制定粮食市场法，将粮食流通领域的运行规则用法律形式肯定下来，使我国粮食市场的发育尽早走上法制轨道。无论是生产者、加工者、经营者，还是各级政府，都必须严格遵守和执行粮食市场法。二是认真总结运用经济手段调控粮食市场的政策措施，在粮食市场法未颁布实施之前，先以政府管理条例的形式公布实行。对于实践证明是成功的政策措施，应明确规定长期保持不变，使各个有关方面都能有一个稳定的预期，并照此规范自己的行为。即使对某些需要调整的政策措施，也要通过法定程序进行修改，轻易不能通过行政手段废止和变更。三是必须严格执行有关粮食市场的政府条例和法律条文。对于违反者，不论是什么性质的经济实体，都要按照政府条例和法律条文进行严肃处理，该追究法律责任的一定要追究法律责任，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。这样才能保证粮食市场运行的正常秩序，为粮食产业的健康发展创造良好的外部环境。
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