论加入WTO对我国政府治理方式的影响，本文主要内容关键词为：方式论文,我国论文,政府论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过15年的艰苦谈判和不懈努力，中国终于叩开了WTO的大门，实现了13亿人民的良好夙愿。加入WTO，意味着我国将在更广泛的领域和更高的层次上融入世界经济，参与国际竞争。WTO具有一套通过政府之间谈判，由政府制定规则，并达成协议的运行机制。按照WTO提供的一系列规则和原则来运作，对于我国政府现行的治理方式必然形成巨大的冲击波。需要我们从新的高度和新的视角，深入思考和积极推进各级政府管理理念、管理制度和管理方式的根本性变革。本文拟就加入WTO对我国政府治理方式的影响及应对措施谈些不成熟的意见。
一
WTO作为拥有众多成员国的国际组织，为世界经济提供了一整套国际公认的贸易规则和法律体系，规范着占世界贸易总额90%以上的贸易活动及与贸易有关的投资贸易、服务贸易和知识产权保护等。尽管WTO的许多规则是针对企业的，但实际上它本身是一个政府间的组织，具有一套通过政府之间谈判，由政府制定规则，由政府达成协议的运作机制和规则。例如，作为WTO最高权力机构的“部长会议”，就是由各成员国政府主管外经贸工作的部长、副部长或其全权代表组成的，拥有立法权、准司法权、豁免某个成员国在特定情况下的义务和批准非世贸组织成员国所提出的取得世贸组织观察员资格申请的请示等职能。显而易见，实施WTO规则，离不开成员国政府的积极努力和作为。
首先，实施WTO规则，要求成员国政府要积极参加WTO发起的谈判。加入WTO的各成员国之间，由于成本与收益分布的不均衡，利益冲突多种多样，许多争端需要通过谈判来解决。因此，积极参加WTO发起的谈判，有助于影响WTO原则和规则的修订，推进WTO原则和规则的执行，调解成员国贸易中的冲突和纠纷，维护和争取本国的权力和利益。其次，实施WTO规则，要求成员国政府必须进行经济体制改革。WTO法律体系框架是以市场经济为基础、以优胜劣汰为价值取向的。因此，对于那些国内曾经是计划经济或尚带有计划经济烙印的国家来说，必须进行经济体制的彻底改革，实现由计划经济体制向市场经济体制的根本转化，同时进行必要的资产重组和企业改制。否则，就会违反WTO法律体系框架的基本原则和规则，危及国家和民族的根本利益。
再次，实施WTO规则，要求成员国政府必须努力构建完善的市场法律体系。构建市场法律体系，包括立法体系和执法体系两个方面。从立法体系来说，政府要研究各种经济问题，协调制度与经济运行的关系，平衡各种经济成分之间的利益，同时还要关注经济在国际间的相互联系情况，比较世界各国之间经济制度的优劣，适时地立、改、废相关的法律制度，确保经济在有法可依的环境中健康发展。从执法体系来说，政府要明确自己的职责，严格依法办事，依法行政；政府要切实做到超脱于一般的市场利益之外，严格遵守国际法和自己签署的有关国际公约。
第四，实施WTO规则，要求成员国政府要致力于通过宏观调控手段进行资源再配置，以提高经济效益。市场不是万能的。在现实社会中，市场交易是要花费成本的。交易成本的存在，极易导致市场机制的失灵，从而无法使资源配置达到最佳状态。为此，政府必须承担起合理配置资源的重任，通过直接投资、引致投资等方式，来弥补市场机制在公共物品的生产和服务的提供等方面资源配置不足的缺陷，从而为社会经济主体提高产品质量，参与国际竞争提供必要的公共物品和公共服务。
第五，实施WTO规则，要求成员国政府要尽力为企业提供优质良好的服务。WTO，使世界经济更加联为一体，形成统一的国际市场格局，各成员国各类企业都必须积极参与国际竞争，以质取胜，为国创汇。为此，政府应千方百计为本国企业创造条件，提供服务。诸如提供准确的信息，进行科学的咨询，排除各种障碍等等，支持和帮助他们更好的参与国际竞争。
不言而喻，如果没有成员国政府的主动参与，积极作为，WTO法律体系框架中的原则和规则是难以在各国有效实施和遵守的。所以，对于我国来说，加入WTO，现阶段面临冲击最大的是政府。因此，各级政府应充分认识自己的崇高使命，尽快熟悉和掌握WTO法律体系，并根据有关原则和规则准确界定和调整自己的行政管理职能，有效规范自己的行政管理方式和行为。
二
适应WTO法律体系的要求，对我国各级政府来说，既是机遇，更是挑战。从挑战角度分析，应当看到，我们的管理理念、管理制度和管理方式的不少方面，是与WTO法律体系的要求相抵牾的。因而，把WTO的原则和规则适用于我国时，它无疑将会对我国各级政府的治理方式带来全方位的和多方面的影响。且在相当长的一段时间内，形成强劲的冲击波。
应当承认，改革开放以来，我国行政环境已经发生了深刻的变化，政府管理对象、管理体制、管理职能和依法状况都有了明显的进步，许多方面正在接近WTO的要求。但也必须看到，我国政府的治理方式从总体上来讲，相对还是比较落后的，与WTO规则要求还有不小的距离。
首先，政府仍然在做许多做不了、做不好和不该做的事情，直接参与竞争性产品的经营，广泛参与私人产品的提供，而本应由政府提供的公共产品和服务却不足、不够和不力，诸如社会保障能力不足，科技教育投入不够，市场秩序维护不力等等，以致造成政府职能的错位、越位与缺位的现象屡屡发生。
其次，政府仍然对社会经济活动进行着过多、过细、过度和过偏的直接控制与微观管理，导致市场运行机制不畅，政府与市场、政府与企业、政府与社会等关系常常被扭曲。再次，行政执行领域内执法混乱，行政行为不规范等问题依然严重存在，公安、工商、司法、规划、国土等热点部门的执法不规范问题尤为突出。
政府的上述治理方式和行为，造成的影响和危害是比较大的。一是一些部门的权力和利益被“法制化”。制定政策往往易受部门既得利益者的干扰，较多的体现和维护社会强势阶层和政府部门自身的局部利益，以致使公共政策的公平性和公正性受到一定损害；二是政策的任意性和执行的随意性比较大。政府直接干预企业和经济活动，制订政策和执行政策合一，其任意性和随意性便是可想而知的，所谓“黑头（法律）不如红头（文件）”、“红头（文件）不如无头（批示）”的现象，正是这种政策任意性和执行随意性的生动体现；三是地方保护主义和“诸侯经济”严重存在。一些地方政府千方百计的保护本地区效益差的企业和落后的产业，阻挠其他地区的优质产品在自己辖区内的经营和销售，利用行政权力搞经济封锁，干预区域间合理的经济联系和市场交换关系，形成“块块经济”和“诸侯经济”。所有这些诸如此类的问题，直接导致了我国经济发展中的交易成本过高，妨碍了投资与贸易的正常进行，影响了社会主义市场经济的健康发育。
显而易见，我国政府治理方式依然存在着与WTO基本原则和规则不相符合的方面。对此，我们要有清醒的认识，各级政府应以高度的责任心和紧迫感，主动适应，积极变革，力争以最快的速度进入状态，扮演好自己的角色，为追求整个民族和国家的利益发挥应有的作用。
三
加入WTO以后，我国将面临着更为剧烈的国际竞争环境，而国际竞争的一个很重要的维度，就是政府管理水平的竞争。为此，我们必须努力促进我国各级政府治理方式的根本性变革。首先，政府管理理念应实现由直接干预转向公共管理。
在直接干预理念看来，政府高于社会，高于市场。规范社会，整治市场，非政府之力而不能；而公共管理理念则认为，政府行为更需要规范，首先应把政府活动与政府权力规范到现代市场与现代民主政治的范围之内，通过法律约束、民主约束和权力约束等途径，使政府行政行为符合市场经济运行规则和国际贸易规则。为此，现阶段我国各级政府应树立与强化以下理念：
一是依法行政理念。非歧视性待遇、贸易自由化和公平竞争是WTO的基本原则。要实施这些原则就必须首先做到依法行政。各级政府必须严格按照法定职责行使职权，认真履行我国承诺的责任和义务，防止在制定和实施对外贸易政策时发生违反法律、违反规则的情况，要对国内外企业和各类社会组织实行统一的国民待遇，在审批、登记、收费以及行使行政检查、行政处罚、行政强制等行政行为时，要依法为据，依法办理。坚决杜绝违法运行，“暗箱”操作。
二是政务公开理念。信息公开是WTO规则的又一基本要求，也是各成员国政府行政体制改革的主导方向。根据WTO法律、规则的要求，各成员国的法律和贸易政策应当具有透明度和可预见性，尽可能明确和公开其贸易法规、政策、措施和程序等。同时，要切实保证民众对政府信息的知情权和参与权。树立重大事情向公民公开，让民众知道的意识。
三是层级管理理念。切实加强行政管理系统内部的层级监督，及时发现和撤销行政机关有悖于WTO法律、规则的政策和决定，纠正和制止行政管理部门不适当的行政行为。
四是动态效率理念。加入WTO，人民可以理解的期望和要求是，政府要努力使得来自WTO的总收益大于总成本。放眼于长远未来时，政府更应当侧重于考虑来自WTO动态效率的收益。要树立动态效率理念，充分利用我国的比较优势和竞争优势，确保适应性效率，力争创新性效率。
其次，政府管理制度应实现由传统管理转向现代管理。
在我国传统行政管理制度下，“人治”和“官本位”的色彩比较浓厚，对行政官员缺乏强有力的法律约束和监督，行政官员的自由裁量度过大，服务意识相对比较淡薄，政府对经济活动的前置式审批过多，干预太具体，与WTO法律体系形成较大的差距。
为了适应加入WTO后的新形势、新要求，必须变革传统管理制度，建立现代管理制度，全面提升政府管理能力。
一是分解政府职能，实现国家所有权与国家公共行政权的真正分离，从法律制度上强化政府的公共管理职能。分解和转换政府职能，首要的问题是如何摆正政府与企业的关系。由于历史形成的格局，各级政府往往承担着国有资产的保值增殖职能，而且这种职能在各级政府的机构设置中，与承担公共行政职能的机构合二为一，交织在一起。因此，各级政府的行政行为不可避免地带有浓厚的“企业行为”色彩，直接参与价值增殖和市场竞争。而这恰恰是WTO规则所绝对不允许的，也是入世后政府治理方式调整中的“重中之重”。为此，我们必须加大政府职能转换的力度和深度。一方面，要有效地分解政府职能，改革国有资产管理和运营体制，制定和完善国有资产管理的法律规范，尤其要不断深化投资体制的改革，转变政府投资管理职能，从根本上解决政企不分的问题。另一方面，应根据社会主义市场经济体制的新特点和WTO规则的新要求，进一步修改和完善国务院及地方各级政府组织法，对中央政府和各级地方政府组织职能进行法律上的准确定位，进一步确立国务院和各级地方政府公共行政权的代表者及实施者的法律地位及身份，强化政府的公共行政管理职能。
二是以国家公共行政权为基础，完善行政许可制度。推进社会主义市场经济的健康发展，政府的主要职责是搞好宏观调控，而实施宏观调控，必须有效地依靠调控手段，即经济手段、法律手段和必要的行政手段，以实现社会总量平衡的目标。WTO的规则并不反对各国政府进行宏观调控，而是对宏观调控手段和目标具有明确的要求。特别是对带有强烈行政色彩的行政许可制度，作出了严格的限制。为此，我们应按照WTO行政许可的规则，进行行政许可制度的改革，并以法律的形式巩固改革的成果。目前最迫切的任务是，应全面清理现行的行政法律规范，对各种类型的行政许可制度进行全面的整理，对于国家宏观调控必需的、符合社会主义市场经济需要的，予以保留和进行完善，对于带有计划经济色彩的、不符合社会主义市场经济需要的，则予以清除和撤销，并积极创造条件，尽早制定《行政许可法》，以实现对行政许可的全面法律规范。
三是制定《行政程序法》，全面建立政务公开制度。要全面建立符合WTO透明原则和信息公开原则要求的法律制度，首先必须制定《行政程序法》，实现政务公开的制度化和法制化。我国政务公开工作近年来取得了重大进展，政务公开制度在各项单行行政法律和法规中已经有所体现，例如《中华人民共和国行政处罚法》确立了行政处罚的公开原则，并建立了行政处罚听证程序；又如《中华人民共和国价格法》，建立了价格听证会制度等等。但是，毋庸讳言，我国政务公开毕竟起步时间不长，且发展不平衡。还无法很好地适应WTO透明原则和信息公开原则的基本要求。不言而喻，制定《行政程序法》，全面建立我国的政务公开制度已是势在必行、刻不容缓的一项重要任务。通过《行政程序法》，可以有效地建立起表明身份制度、告知制度、说明理由制度、咨询制度、听证制度、获得信息制度、行政决定制度等等，以便实现对公共行政权力运行的全面规范和调整。
这里需要指出的是，在建立政务公开制度的过程中，应科学界定和处理公开与保密的关系，否则就可能会因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全的需要。从各国经验来看，政府政务公开往往有一些“例外”区域，如日本信息公开规定了六类“例外”，美国信息公开规定了九类“例外”。一般来说，这些“例外”是不对外和对民众公开的。我们应该借鉴其他国家的经验和做法，确定我国的“例外”领域，把涉及国家根本利益、国家安全和商业秘密的领域划分出来，作出特殊而明确的规定，使政务公开制度和保密制度相得益彰，协调发展。
四是深化政府管理体制创新，加强中央政府与地方政府行政的统一性。已如前述，由于我国市场经济的不成熟性，各级地方政府权力介入经济活动比较多，部门垄断和地区封锁现象比较严重。加入WTO后，通过相关的政策调整有助于打破国内地方保护主义和部门垄断主义。但我们决不能因此而低估传统行政管理的惯性和张力，要进一步深化政府管理体制创新，切实理顺中央政府与地方政府的关系，搞好职权划分，保持整个行政系统、行政行为的连续性和统一性，避免出现各级政府间“行为断裂”的现象。要努力扩大政府系统内部的沟通与协作，建立起层层负责和相互监督的新体制。
再次，政府管理方式要实现由统揽一切转向重点治理。传统的行政管理是政府对社会实行全方位、多层次、宽领域的统揽一切式的直接管理，其特点是：政府代替市场，代替社会，代替企业，政府部门通过计划、行政控制、微观管理、政治强制等手段直接管理社会，管理企业，管理社会组织。而现代公共管理理论则主张缩减政府的直接经济管理职能和社会管理职能，实现由统揽一切转向重点治理。为此，应建立新的政府管理方式和行政机制。
一是要求政府部门要把主要精力放在建规立制上来。法律、法规和制度是市场经济条件下，政府管理经济和社会的基本手段。加入WTO，更要求政府要着力培育法制化的社会环境，通过法律制度保证社会经济活动主体地位上的平等性。我国法律体系建设成就巨大，但任务依然艰巨，尤其是我国在加入WTO问题上做出的一个重要承诺就是切实遵守国际规则。因此，我们必须加强法律、法则和制度与WTO有关规则和原则的衔接，实现由法律国家意识向世界意识的转变，保证法律关系主体地位上的平等性，逐步建立起与WTO法律体系相适应的市场法律体系。
加入WTO后，各级政府首先应把主要精力放在建规立制上来，协助立法部门完善法律、法规体系，制定符合WTO要求的“游戏”规则，扩大开放，抓住机遇，求得更快发展。为此，一方面，对于我国目前与WTO规则一致或基本一致的法律，例如像《商标法》、《专利法》、《外贸法》、《著作权法》等，政府应尽早通过行政立法，制定切实可行的操作程序和办法。另一方面，对于现有的与WTO有关协议和条款不相适应的法规，则必须抓紧修改、补充和完善，这在市场准入和国民待遇等问题上尤显突出。例如对外企业的审批标准中，像“出口实绩”、“当地成分含量”等隐含条件都应考虑取消，相对放松对外商投资领域的限制。
必须强调的是，各级政府在建规立制的过程中，要把扩大开放与保护国家利益和国内幼稚产业结合起来。要充分利用WTO规则中尊重国内法律的规定，运用法律手段更好地维护国家利益，保护国内幼稚产业，为立法部门制定这方面的法律提供论据，创造条件。例如《反倾销法》、《反补贴法》、《产业保护法》等法律的制定都是十分迫切的事情，各级政府在这些方面要做的工作着实不少。另外，还要密切注意、认真研究贸易环境、贸易服务、贸易方式出现的新情况、新问题，及时采取应对措施，以便有效地保证我国在对外交往中的对等地位。
二是要求政府要切实加强公共政策的研究、规划和制定。公共政策是政府为了解决带有普遍性的社会公共问题，实现管理目标而制定的准则和对策。加入WTO后，更需要政府娴熟地运用公共政策来处理经济和社会中遇到的新问题、新需求、新矛盾，及时给予社会发展以必要的方向性地引导。为此，各级政府应密切关注和认真研究世界经济的发展状况和国际市场的变化趋势，及时制定科学的财政政策、货币政策和产业政策，有效发挥价格、利率、汇率和税率等经济杠杆的作用，搞好宏观调控工作，为经济运行和市场竞争创造良好的环境和秩序。要通过公共政策及其相关手段，调节社会供给和需求间的关系，调节产业间的资源配置结构，调节社会不同阶层间的收入分配，调节对外合作和交流，组织协调对某些特殊领域和行业的开发，增强综合国力，促进社会经济协调发展。
三是要求政府要改善公共产品和服务的提供状况，规范和监督好市场主体。我国社会主义市场经济体制的建设实际上是一个双向过程。一方面政府要把自己原来承担的私人产品逐步归还给市场和企业，另一方面政府要尽快向社会提供原来缺位的公共产品和服务。在市场经济条件下，政府向社会提供的公共产品和服务大体有基本性的，诸如法律体系，公民权力保护，财政、税收、金融、社会保障政策等；自然垄断性的，诸如下水道系统，供水、供电、供气系统，交通运输系统，警察消防服务系统等。
此外，政府还要根据WTO规则，加强市场管理，维护市场秩序，规范和监督好市场主体。要对重点行业实行资格管理和资质分级管理，对企业经营行为进行有效监督，要求他们的生产和销售符合统一的质量标准、卫生标准、技术标准和安全标准等，以便增强国际竞争力。要鼓励和保护公平竞争，解决贸易自由化产生的问题，防范和化解市场风险，为我国各类经济主体在参与国际竞争中更好地趋利避害创造有利条件。
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