论我国公共行政的思想危机及其治理，本文主要内容关键词为：危机论文,思想论文,行政论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从20世纪60年代以来，人类社会发生了巨大的变化，世界各国的公共行政领域，深感到建立在马克斯·韦伯官僚制度（又译层级制，行政学术语）下的传统公共行政出现了合法性危机（Crisis of legitimacy）。在公共行政领域处于领先地位的美国行政学界，较早关注了官僚制的弊端，提出了新公共行政思想，1973年文森特·奥斯特罗姆发表的《美国公共行政的思想危机》是反传统公共行政的典范之作。1983年发布的“黑堡宣言”更是把矛头直指传统公共官僚制在民主治理中扮演角色的合法性，从此，重塑政府、重建公共行政运动兴起。当世界性的反传统公共行政的潮流兴起时，我国正处于改革开放之中，我们的行政体制改革正对计划体制进行彻底的改革，随着市场经济理论的确立，行政体制在适应市场经济体制的过程中又上了一个台阶，但是官僚体制的弊端在正处于改革进程中的行政体制中仍然存在，并影响了行政体制改革的深入进行，对我国公共行政思想危机的治理成了当务之急。
一、我国公共行政思想危机的表现形式
传统的公共行政理论不能很好地适应时代发展的需要，难以指导实践，理论对现实的解释缺乏解释力，无法体现人民大众的公共需要。具体来说，公共行政的思想危机主要体现在如下方面：
1、以官僚体制为基础建立的政府行政效率低下。
以官僚体系为基础建立起来的政府，结构稳固，机构庞大，但是效能却很低。主要原因可归纳为两点：
首先，官僚体制使层级管理制度发展到登峰造极的程度，官僚制的人事制度使组织出现僵化、形式主义，甚至不同程度上产生了官僚主义。严格的等级制度，设定了大量的等级，而每一个等级之下又有相当数量的子级，并设定了限制以防止下级的发展超过一定程度。官员几乎采用终身雇用，事实上很难解雇任何人，因而无所谓称职不称职的问题，没有失业压力的政府雇员，很难有高效率行为的动力。加上升职主要取决于任职年限和领导的赏识，缺少一个客观的量化的标准，为升迁而努力工作的积极性也很小。所以，从组织上看，官僚制的工作效率是很低的；
其次，与更具弹性的管理形式相比，正规的官僚制模式不再具有特别高的效率和有效性。官僚制在其创立之初的确显示出比较高的效率，但是随着社会经济的发展，技术的进步，私人领域的高效与政府的低效形成了鲜明的对照。而社会的发展，人们对政府服务功能的需要越来越强烈，但是政府内部的个人却把大量的精力和时间耗费在寻求个人的发展上，而非寻求快速完成指定的任务，这就导致整体组织效率的降低。政府组织内部的势力扩张现象非常普遍，权力不断扩张与其相对应的责任却不明确，大大降低了组织的效率。
2、在信息非对称前提下公共行政行为成本高而透明度低。
对于政府上下级组织来说，存在着双向的信息非对称。一是上级对下级的信息非对称。韦伯认为任何官僚制组织都有力求通过对知识和意图的保密来增强其专业上的优越地位，而职业机密亦是官僚制的独特的发现。政府上下级之间的等级森严，上级为了维持组织和领导人的权威，往往对自身拥有的信息实行封锁，行政行为的透明度不高，下级无法全面掌握上级所拥有的信息，在提供公共产品时只有被动执行，而不能发挥其主动性，使下级行政行为的效率低，而成本很高。
二是地方政府对上级和民众的信息非对称。这主要体现在：“地方政府对中央政府的信息垄断”、“地方政府对地方民众的信息垄断”。”［1］对于上级政府，地方政府在权力上处于弱势地位，但地方政府也有自身的优势，地方政府较上级政府更能体现地方公共物品的偏好，更接近信息源，更清楚提供地方公共物品的成本。上级政府在缺少地方准确信息的前提下，缺乏监督下级政府行政成本的手段，从而引起地方政府缺少降低成本的积极性。地方政府甚至利用这种信息非对称的优势状态，不断向上级伸手要钱，以能要到钱物的支持为地方行政长官的“本事”。对于民众，地方政府也实行信息的垄断，地方政府往往把公共物品生产的信息抽象化，以政府总成本向社会公布，并将好大喜功、形象工程或决策失误的成本淹没在这些成本之中，一些不能拿到桌面上的支出更是被想方设法塞进总成本之中。地方政府从来就没有公开过财务，因而民众所知悉的行政成本只是一个概数，几乎不可能知道这些成本的具体内容，地方民众不得不接受远远高于真实成本的公共物品。或者说，不管民众愿不愿意都得接受高成本的公共物品。
3、在注重内部取向的基础上公共行政目标缺少战略思维。
传统公共行政注重组织内部的管理，严格的等级、繁杂的规章是政府的标志，但是政府对于外界环境的变化，反应却不是很敏锐。公务员把对外部环境变化的回应看作是“政治性的”行为，那是政治家们的任务，而自己的职责主要是“行政性的”，自己的任务只不过是“执行”，能完成任务就能被看作是称职的公务员。传统的公共行政重视内部的组织管理，对于政策、法规的执行能够保持较好的效率，但是对于环境变化的适应性却很差，这就需要一种能描述清晰目标的战略管理思维，以系统的方法审视组织变化的前景和长期情况，给予组织正确的定位，以面对未来日益增长的不确定性。
4、在缺乏绩效评估条件下公共行政产出无标准。
对于政府官员来说，多出政绩，提供更多的公共产品，是其职位的本能要求。因而，政府领导人往往注重政府投入，扩大公共产品的规模，这样既可得到选民的认同，又为晋升准备条件。因此，政府自身组织规模的扩大、政府公共产品投入的扩大都成了一种必然的趋势。其它有权机关（如同级人大）和上级政府把控制政府组织规模和投入当作一项重要职责。但是，如何评价政府的绩效，却缺乏科学的依据和数量化的标准，在这种情况下，对于政府投入控制的体制成了有权机关控制政府行为的手段和目标，政府行为的产出竞成了副产品。对于投入的无限追求和对于产出的无标准，使政府行政时既受投入的限制，又要满足大众对于公共产品的最大限度的追求。政府行政多个层面受到制约，而政府产出又缺少衡量的标准，由此行政行为既达不到有权机关的要求，又不能满足民众对政府的需求，政府总被认为“效能不足”，各种不满最终都落到了政府身上，政府只能“头痛治头，脚痛治脚”，影响了政府本身职能的正常发挥。
5、在政府失灵的状况下政府对公共物品的供给不足。
政府失灵主要有：“没有代表性的政府”、“官员的必然性”及“眼光短浅”。”［2］我国的政府失灵还有其特殊性，长期的计划经济体制使我国的政府管了许多不该管、管不好的事务，政府充当了“全能者”的角色，对于经济事务既“掌舵”又“划桨”，并对社会事务全面扩张，最终导致效能的低下，政府管理出现失灵，防碍了市场经济的顺利发展。正是由于政府失灵，政府对于本身应当干的事不能干好，政府对于公共物品的供给明显不足。另一方面，政府对于国家与社会之间的关系也未能处理好，处于国家与社会之间的组织（如第三部门或称非政府公共组织）不能充分发展，这就限制了这些主体对于公共物品的供给。
二、我国公共行政思想危机的产生根源
我国公共行政思想危机的产生与发达国家公共行政的思想危机既有相同的地方，又有我国特定的产生根源。
1、我国公共行政理论在本土化过程中的偏差
从行政学说的发展史来看，从夏王朝以来，我国就逐步形成了有关中央政府和地方政府的行政体制、施政过程和行政监督、行政官员的管理等方面十分丰富的行政管理经验和思想，而这些并不能满足我们对于现代政府管理的需要，我们仍然缺乏现代行政学及其最新发展的形式，如新公共行政运动的思想以及新公共管理思想。实现公共行政思想的本土化是学术界不争的思想，而对于如何实现行政思想的本土化，仁者见仁、智者见智，出现了多种思想和方法，以及由此而出现了多种多样的本土化的实践。公共行政思想的繁荣，既为我国公共行政思想的活跃和发展提供了良好的环境，同时也不可避免地出现了公共行政思想和实践的偏差。在行政思想本土化的过程中，既存在着公共行政理论滞后于行政体制实践发展的倾向，也存在着公共行政思想脱离行政体制改革的倾向。
行政学思想的本土化首先是美国行政学思想的中国化。早在1887年伍德罗·威尔逊就在其《行政学研究》一文中说指出行政学思想产生于法国和德国，但是威尔逊提出了行政学思想的美国化问题，并提出了行政学要从政治学分离出来，创立独立的行政学的思想，从此行政学思想很快在美国得到发展。而1990年后，泰勒的科学管理思想被应用于政府管理之中；20世纪30年代之后，德国马克斯·韦伯的官僚层级理论也被美国所采用，这两种思想在美国行政管理中的运用，奠定了美国及至世界公共行政思想的主流。历经100多年的美国公共行政思想使得美国建立了一套行之有效的官僚体制，即使如此，这一套行政体制在20世纪70年代以来遭遇了新公共行政、新公共管理思想的非难，新的思想认为公共行政思想出现了三个方面的危机：“首先，政治控制模式既不充分也不合乎逻辑；其次，韦伯提出的官僚制理论能提供技术性效率的观点已得不到人们的广泛认同了，与此相关，官僚制可能还会产生其它的一些社会问题，尤其可能会出现非民主化的趋势；第三，右翼人士提出了他们的批判，他们认为官僚制的思想背离了自由，而且与市场作用相比效率太低。”［3］
中国的公共行政思想恢复于20世纪80年代，我们的公共行政思想更多地是在学习国外特别是美国的公共行政思想的基础上而发展起来的。当美国传统的公共行政理论遭遇到批判的时候，正是我国公共行政思想和公共行政实践快速发展的时候。这一时期，我国行政学思想借鉴了国外成熟的理论，但是这一借鉴过程也是痛苦的，因为，我们的行政理论以及行政体制改革理论不仅未成熟到成功地指导行政改革实践，而且我们还有着美国公共行政思想没有论及（也不可能论及）的中国特性的行政问题。我们不仅苦于官僚体制的各种共性的弊端，我们甚至还苦于官僚体制不完善的特有的弊端。我们不仅有美国公共行政思想的危机，我们还有美国公共行政早已克服了的官僚体制的危机。美国的官僚体制经历了100多年，早已相对完善，而我们的现代官僚体制却刚刚起步。
发达资本主义国家早已认识到了市场不是万能的，市场也会失灵。在此基础上，学界提出政府干预理论（以凯恩斯主义为代表）。然而，在政府过度干预之后，学界又提出了政府干预不是万能的，政府干预也会出现政府失灵（以布坎南的公共选择理论为代表）。当发达国家经历了公共行政的不同发展阶段，一个新的理论代替另一理论，并不断完善地解释公共行政实践的时候，我国的公共行政实践却在经历从计划经济向市场经济转变的发展阶段，我们在同时运用计划手段和市场手段，市场失灵和政府失灵在我们的公共行政领域交叉出现，甚至是同时出现。由于中国改革实践的复杂性，向国外学习特别是向美国学习的公共行政思想并不能很好地解释中国的改革实践，在没有经验可学的基础上，本土化过程使我国的公共行政思想的危机更为复杂、更为严重。
2、我国公共行政体制在形成过程中的偏差
新中国公共行政体制的形成是随着社会主义国家的建立而建立的，中国共产党领导中国人民取得了新民主主义革命的胜利，建立了独立的具有社会主义性质的国家。共产党通过革命的手段，夺取了政府，成为合法的领导者，是我国的唯一有能力组织政府的政党。建国后，我国公共行政体制的制度安排都是按照共产党的纲领和主张进行的。在这种历史背景下，我国形成了政治上党的一元化领导，经济上实行计划体制，推行相对单一的所有制形式。从党和政府的关系看，政府从属于党，政府直接受制于执政党，更多的时候体现为党委即政府。十一届三中全会以后，我国进行了一轮又一轮的改革，政治体制、行政体制正在逐步完善，但是我国的公共行政体制仍然存在很多弊端。主要体现为：
党政关系不协调。现实中的党政关系是在一定的历史时期形成的，这种关系在革命时期有着存在的理由，但是到了和平时期，特别是在快速发展经济的时期，党政关系的不协调直接影响公共行政体制的顺利发展，甚至影响着公共行政体制的合法性。党政关系的不协调产生的主要原因是，党内一些同志把共产党执政，理解为共产党组织直接管理国家事务，决策各级国家机关的大小事务。由于这种思想的存在，一些地方大大小小的行政事务都由党组织来决策，甚至于亲自执行，政府成了各级党组织的执行机关。从而忽视了公共行政组织是由民选的代议机关的执行机关，而非政党的执行机关。进而引发公共行政组织及其行为的合法性危机。
行政程序不重视。从形式上看，我国的公共行政组织是通过民选的，代表人民的。但从行政组织的具体形成过程来看却有着较大的偏差。其一，各级政府是由基层选民选出代表，然后再由代表选举产生政府成员，组织各级政府。由于选举制度的不完善，占人口总数80％以上的农民对于政府的参与是有限的，因此，行政组织的全部有关农民问题的行政决策是在缺少农民的参与下形成的，这就天然地失去了程序的公正性。因此而出现的行政效率低下、行政成本高、公共产品的供给不足也就不足为奇了；其二，各级政府主要领导由党组织提名，个别地方政府的组成人员主要取决于党的组织部门的决定，这在某种程度上限制了人大的选举权，政府组织的形成出现事实上的偏差；其三，正是由于政府的形成不重视程序的合法性，我们习惯于用政府的业绩和政府为人民做了多少好事来评价政府的合法性，使公共行政行为缺少了法治。因为，程序的合理、合法，其权力取决于民众，民众可以通过合法、合乎程序的制度来制衡行政权力，这是法治的表现。当我们以业绩、以为人民做了多少好事来评价政府的时候，这就将政府的行为置于政府自身的自觉性之下。政府自觉为人民服务了，提供了更多更好的公共产品，大家就评价说“好”，承认政府有政绩，这其实是人治的表现。民众纳税了，自己选出了政府，应该由民众通过代议机构决定政府行为，但事实上民众不能决定公共产品的供给，反而依赖于政府的“自觉性”。而政府也是“经济人”，政府在“自觉性”下可能提供公共产品，也可能在“不自觉”下为自己服务。
3、我国公共行政体制在改革过程中的偏差
随着社会从计划经济向市场经济转型，公共行政体制在适应市场经济建立的过程中也在进行着深刻的转型。推动社会政治、经济和文化各个方面的制度变迁是政府的一项基本职能，政府在改革中起到了重要的作用，促进了经济的发展，但是行政体制本身在改革中也有一点的偏差，在这场政府主导的改革中，“中国经济获得了巨大的成功，但是也获得了巨大的不成功。巨大的成功表现在中国经济发展连续十余年保持着高速发展，说它不成功是因为企业亏损面在增大，城市失业率在提高，农民收入不高，‘三农’问题突出，社会两极分化加剧，官场腐败之风盛行。”［4］究其原因是中国的改革主要依赖于政府进行“政策之治”，而非依“法治之治”。经济体制改革以及与之相适应的行政体制改革主要靠政府用政策来调整改革。这种“政策之治”的行政行为，虽然使我国的改革走了一条渐进之路、稳定之路，但它也产生了一定的偏差，即延缓法治，使公共行政出现了一定程度的思想危机。
从经济体制的转轨来看，我国的市场经济是在原有的计划体制的基础上建立起来的，而不是自发建立的，政府在市场经济的建立中起到了重要的作用，这种作用一方面是积极的，但也有消极的一面。这种消极性主要体现在：一是在资源的配置上，政府虽然起了很重要的作用，却与市场经济发展的需要不相符，市场经济中的资源配置主要依赖于市场而非政府，政府在资源配置中的作用过大，反而影响了市场的顺利发展，同时在一定程度上引发了“寻租”，因为这种配置行为为“设租”创造了条件；二是在政策的指导上，政府主要依赖政策来指导改革，而政策具有短期性和临时性，这就使改革出现了许多短期和临时的规则，这种规则又往往是不透明、不公平的，起码是缺少相对方参与而制订的，因而也是多变的，也容易被政府滥用而成为创租的工具。依此而进行的行政行为也必然会出现缺乏战略思绪和加剧信息的非对称，引发公共行政的思想危机。
从政治体制改革来看，我国通过“政策之治”来进行政治体制改革，这一方式虽然有利于改革的平稳发展，但也为未来的深入改革埋下了苦涩的种子。“政策之治”主要通过政策来调整社会关系，对于政府来说，常常在追求效率和社会公平上寻求一个平衡点。有时，在政府内部着重行政效率而精简机构，有时为了自身的利益，又会以行政责任的增加为借口扩大行政机构，进而引发机构改革的周期性膨胀。行政成本并未因机构改革而降低，每一次机构改革，虽然出现短暂的人员精简，但多数时候人少了行政成本反而还增加了。在政治体制改革过程中的这种偏差，直接导致社会的不稳定，也直接影响行政行为的实施，影响政府职能的转变。对于农民来说名目繁多的提留统筹，严重影响了农业的发展，也影响了农民生产的积极性；对于工人来说，体制转轨和产业结构的调整，引起大量的工人失业，体制变革的负面结果由他们来承担，也使他们产生了不满情绪。民众的政治要求迫使政府进一步推进行政体制改革。
三、我国公共行政思想危机的治理路径
由于我国公共行政思想危机有着特殊的产生原因，因此治理我国公共行政思想危机的路径也有着本国的特点。
1、完善官僚（层级）体制
我们不仅苦于官僚体制带来的各种弊端，我们还苦于官僚体制的不完善。官僚体制的低效率刚性、保守主义和对革新的抵制以及非民主化的趋势，这些反功能是世界公共行政体制所共有的弊端。［5］而我国不仅苦于官僚制的这些弊端，我们还由于我国现代公共行政体制的建立（恢复）只有那么20年时间，官僚体制的优势还远未发挥出来。官僚体制虽然遭到世界各国行政学界的批判，但官僚体制还没有到被取代的时候。我们在批判官僚体制所带来的公共行政危机的时候，还需要继续完善官僚体制。
官僚体制在发达国家遭到猛烈的批判，从奥斯特罗姆的《美国公共行政的思想危机》，奥斯本的《重塑政府》及后续之作《摒弃官僚制》。彼得斯的《政府未来的治理模式》，麦克尔·巴泽雷的《突破官僚制》，到新近的公共行政的前沿理论，如麦克斯怀特的《公共行政的合法性》和福克斯的《后现代公共行政》，他们的目标无不指向官僚制，并要以新政府体制取代官僚制。然而，这些批判并未带来官僚体制的终结，相反官僚制在吸收了这些批判后继续顽强地存在着。
新近提出的代替官僚体制的理论主要是治理理论。治理理论的一个重要主张就是“处于自组织网络中的各种参与者，在某些特定的领域，可以拥有权威，他们运用不同于政府自下而上的命令的管理方法和技术处理公共事务，能够获得较高的效率和更好的灵活性。”［6］但是，治理理论的兴起并非完全摒弃了官僚制，官僚制虽然有着这样那样的缺陷，但目前仍是一种行之有效的公共行政体制，还没有一种理论成熟到可以取代官僚制的地步。相反，官僚制在吸取了治理理论的批判后，正在逐步完善和发展，治理理论的兴起在某种程序上只是对官僚制的运用范围作了限制。事物的发展往往是辩证的，批判官僚体制的治理理论的兴起促进了官僚制的发展。
我国现代官僚体制的建立是改革开放之后开始的，官僚体制远未发挥出其应有功能。官僚制的专业化、权力等级、规章制度和非人格化的基本特征，在我国远未得到完善。马克斯·韦伯所总结的官僚制的准确性、迅速性、明确性、严肃性、统一性、严密的服从关系、减少摩擦、节约费用等技术性优势，在我国还没有得到应有的发展。这就决定了我们在批判官僚体制的不足时，还要将对官僚制的批判理论运用到官僚体制之中，并完善官僚体制。这就是我国对于公共行政体制危机的重要的治理路途之一。
2、推进政府“合法化”
政府的“合法化”危机是世界各国政府的通病，我国治理这种“合法性”危机的路径主要有：
一是政府权力的合法化。政府是由民选的，权力来自于民。这是每一个行政干部都知道的理论，但是由于传统天人合一的文化思想的影响，我国的民众不太关心政府权力的来源，不太关心民主政府的权力如何行使，却非常关心政府的表现是否符合天道。因此，民众评价政府的好坏，看的是政府为人民办了多少好事。这种对于政府的自觉性的依赖，在很大程度上削弱了民众对于自身权力的行使，也削弱了对政府权力的监督，忽视了政府权力来源于自己的授予。其结果是民众反而需要政府替自己做主。而一旦个别政府领导出现腐败，以及一些行政机关的工作效率不高脱离了群众，民众就会怀疑政府是否还是人民的政府。民众对于自身的权力应该有清醒的认识，一旦政府权力背离了为民而行使的目的，民众就应追求制约政府权力，通过行使宪政所赋予的权力，主动制约政府，决不能把解决政府“合法性”的路径交付政府自身去解决。宪政已规定了政府民选的制度，政府行使权力的初始制度选择要靠民众自己去把握，只有这样才能形成良好的“路径依赖”，克服政府权力非法行使的“路径锁定”。
二是政府行为的代表性。政府是为人民服务的，但是政府也有自身的利益追求，政府的自利引发政府失灵。政府要为民服务，代表人民的利益，这不能靠自封，这就要求政府的行为在程序上做到有代表性，程序公正是行政行为必须遵守的。政府领导人员的形成、政府决策的公开透明、涉及相对方利益的行为允许相对方参与，这些都是实现政府行为的具有代表性必要的路径。
三是政府目标的战略性。严格的层级限制了政府部门对于外部环境的反应，一旦社会有异常事件发生，而政府反应迟钝，就会导致事件处理不及时，引发更为严重的事件，SARS大范围传播就是政府反应迟钝的最为典型的表现。解决政府只重视内部的规制、忽视对环境的反应的最有为效的方法，就是允许社会与政府的互动，提升行政组织的应变能力。让社会组织参与到公共产品的提供中来，可以有效地克服政府的僵硬化倾向，提升政府战略管理的能力，实现政府与社会组织共同关心社会危机事件，使政府具有适应环境变化的快速反应的能力。
3、推行“法治之治”
依法行政是行政体制改革既定的目标，但是如何实施依法行政，分歧颇多，在行政体制改革中普遍实行的“政策之治”就是一种表现。行政领域推行“法治之治”，是行政体制改革中重要的治理之道，因为法治的主体是人民群众，法治是人民群众依法治理政府，限制政府非法行政的行为，包括政府过多的过于“灵活”的“政策之治”。实现了法治，政府行为不依领导的改换而改换，不依领导人的注意力的转移而转移，公务员也有更多的自主权，人民群众具有更多的制约权，这就有利于民众对于公共行政行为的参与，实现政府与公众对于公共事务的治理，从而减少人治行政所带来的信息的非对称性，控制出现行政沉淀成本。克服政府的“经济人”行为，“法治之治”是最好的办法之一，因为，法治是硬性的，其主动权操在人民群众的手中，法治不依赖政府的自觉性，政府必须自觉或不自觉地完成法律所赋予的职能。提高行政效率、降低行政成本、提供更多的公共产品，这些都是政府必须做到的。为人民服务，实现公共行政的服务性，这不是政府或其工作人员的恩赐，“法治之治”对于治理公共行政思想的危机是一条重要路径。
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