失地农民就业支持政策的变化与成效，本文主要内容关键词为：化与论文,成效论文,失地农民论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63[文献标识码]A[文章编号]1003-5478（2007）04-0076-04
在当今中国，失地农民的严峻就业现状及其生活困境，已经不再仅仅被看作是一般意义上的社会问题，而是被看作是一个严重的政治问题，[1] 引起了有识之士和相关部门的重视。在2006年的全国“两会”上，有代表提出应尽快制定《失地农民社会保障法》，且将“引导就业，进行就业培训，扶持创业”列为该法的核心内容之一。[2] 仅在2006年1-9月，农业部和国土资源部就至少在5套行政法规或部门规章中强调，要切实加强被征地农民的就业工作、保障他们的长远生计；而各级地方政府出台的各种规定和措施则更是数不胜数。在学术界，许多学者通过多视角的调查研究，在确认中国失地农民的就业困境普遍存在的前提下，着重探讨了造成失地农民就业困境的一些主要原因，如征地制度欠规范、失地农民素质偏低、劳动力市场不统一等等。[3] 事实上，学者们提出的造成中国失地农民就业困境的诸多原因都可以归结于一点：失地农民的就业政策存在着缺陷。一般来讲，政策的科学性、执行力度与实施效果是失地农民就业最直接、最有效的影响因素。但在目前的可见资料中，还少有学者将视角专注于失地农民就业支持政策的制定、执行与评估上。本文针对这一研究的缺失，在分析当前政策特征、评价实施效果的基础上，拟分析中国失地农民就业支持政策的不足，希望能有助于全面了解、客观评估和不断完善现行政策。
一、失地农民就业支持政策的变化
从中华人民共和国建国之初到改革开放之前，利用行政手段对因城市建设征地所产生的失地农民进行就业安置，是中国当时计划经济体制的内在要求。为了给工业生产提供足够的生产和生活资料，当时的政策十分强调就地在农业上安置失地农民，除了极个别经济发展较快的地区的极少数被征地农民之外，很少有人因为征地而实现由农民向工人的身份转变。但是，进入改革开放时期之后，情况有了变化。
（一）20世纪90年代中期以前的就业支持政策
改革开放以来，国民经济建设全面复苏，城市建设掀起高潮，建设征地方面也出现了新情况和新问题。首先，建设用地的大幅度增长使得农业安置容量与失地农民数量之间产生巨大缺口，为适应这种新形势的需要，1982年国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》，首次提出“因征地造成的农业剩余劳动力由县、市土地管理机关组织被征地单位、用地单位和有关单位分别负责安置”，农业安置不完的剩余劳动力，还可以安排到集体所有制单位就业或由用地单位选招其中符合条件的当工人。这是国家政策中最早明确规定农转非（将农业户口转为非农户口）和农转工的法规性文本。在城乡二元体制下，农转非和农转工的人员虽然还不能享受到与城市居民完全相同的福利待遇，但较之农民已有了质的提高，因此失地农民都十分渴望这样的机会。其次，从20世纪80年代中期起，中国的乡镇企业异军突起，不仅带动了农村地区的经济发展，更为农村剩余劳动力提供了大量就地消化的空间。根据这一形势，1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》中就在安置途径上增加了举办乡（镇）村企业和安排到全民所有制单位工作的相关规定。
在几十年计划经济体制的惯性下，这一时期的政策仍表现出典型的计划控制性：一方面对补偿安置的具体办法进行了较为完备的规定；另一方面又要求以国家和集体利益为重、强调服从，农转工人员自身的选择权很小。此外，20世纪80年代初，经济体制改革处在一个发展初期，各种所有制经济的纷纷出现创造了理想的就业形势；再加上国家对失地农民采取了包括招工安置在内的多种安置方式，因此尽管中国人多地少的现实日趋明显，失地农民的就业安置问题就全国范围来看并不是太突出，失地农民的生活也基本上得到了保障。
（二）20世纪90年代中后期以来的就业支持政策
进入20世纪90年代以来，市场经济的发展激化了市场竞争，大量接收失地农民给企事业单位优化结构、提高效率带来了压力；而农转工人员由于自身素质不高，往往率先成为企事业单位的下岗或失业者；再者，部分全民或集体所有制企业效益下降、职工收入增长缓慢，与此同时大城市郊区的农业却发展迅速，农民收入高于城市居民，致使农民不再愿意进城当工人，甚至出现一些早年的农转工人员要求重新回村当农民的现象。鉴于此，部分省市开始调整相关政策。北京市从1993年起，虽然“谁征地、谁安置”的原则没有变，但开始鼓励符合转工条件的人员自愿选择自谋职业，并给予3万元的安置费；上海、武汉、厦门等城市也陆续出台类似政策。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》以及随后出台的《中华人民共和国土地管理法实施条例》中，均没有明确提出具体的安置措施，取而代之的是增加了对被征地农民的货币补偿数量。国土资源部在1999年年底发出的《关于加强征地管理工作的通知》中，更明确要求各级土地行政主管部门积极探索以市场为导向的多种途径安置机制。这种变化预示着中国的失地农民就业支持政策已经开始走向与市场化接轨的新阶段。
以货币补偿取代招工安置，一方面减轻了建设征地单位的安置压力；另一方面也弱化了地方政府和征地单位对失地农民安置的责任，并导致了许多新问题。例如许多当年选择自谋职业的人员，在市场化进程中由于失去了就业机会和社会保障，成为政府的沉重负担和社会不稳定因素。实地考察和分析表明，造成失地农民就业数量和质量“双低”的原因主要包括：失地农民职业技能不高、在就业竞争中处于弱势；城乡二元结构造成就业信息不畅和就业歧视；失地农民缺乏基本的社会保障等。针对上述问题与成因，各级政府从各个方面，不同程度地分别予以解决。采取诸如开展职业技能培训、把失地农民纳入城镇就业体系、建立失地农民社会保障体系、鼓励支持失地农民自主创业等措施解决失地农民的就业问题。
二、就业支持政策的特点、成效及存在的问题
（一）失地农民就业支持政策的特点
受经济、社会和时代等多方因素的影响，中国当前失地农民的就业支持政策具有如下特点：
1.滞后性。滞后性是所有社会政策的顽症。社会政策往往是针对社会问题而出，社会问题从利益受损者的不满→社会有识之士的呼吁→舆论的推动→公众的认可与接受→社会统治集团的认可与支持，必然要经历一个较长的阶段。而决策部门的公文程序更是繁琐，因此，社会政策的滞后几乎是必然的。中国的失地农民就业政策首先体现在政策滞后于现实需要。例如，在企业效益下滑、工人待遇明显下降的情况下，还强制要求其安置失地农民，以至于出现了被安置者要求重新回乡当农民的现象。其次，就业政策还滞后于其他针对失地农民的社会政策。当前，从中央到地方正积极建立失地农民的社会保障体系，但被放在前列的几乎总是养老保险和医疗保险，失业保险却退居其次。而对于大部分处于劳动力年龄的失地农民的需求来说，可能失业保险比养老保险、最低生活保障等显得更为急切。
2.过渡性。失地农民一旦农转居就意味着拥有了城市居民身份，理应与普通城市居民享受同等待遇。但是，除了极少数人以外，绝大多数失地农民则是既失去了土地保障，又不能享有同城市居民一样的社会保障，[4] 造成这种状况的根由就在于针对失地农民的就业支持政策出现了明显的过渡特征。上海市于2004年推出了所谓的“镇保”，与已有的“农保”和“城保”并行。失地农民参保的缴费基数仅为上年度全市职工月平均工资的60％，每月可领取370元的养老保险。然而，上海市的城镇基本养老金最低标准在2005年底就已达到460元，并且从2006年7月1日起，上海市又将企业职工的人均养老金上调了85元，由此导致失地农民与普通企业职工的养老金水平每月相差约175元。[5] 除了缴纳和发放的标准差异外。险种也存在区别。北京市亦庄开发区在征地安置时，被“招工安置”者享有“三险”，而“自谋职业”者仅能领取5万元。据统计，北京市的就业安置比例仅在5％左右，[6] 也就是说有95％的失地农民为自谋职业，不能像城镇职工一样领取失业救济金。在现实条件的制约下，这种过渡性政策为失地农民提供了一定保障，有助于“农保”和“城保”的衔接过渡，有其存在的意义。但是，它仅以保障失地农民的原农村生活水平不下降为目标，忽视了农民已经城镇化的事实，长期下去必将形成新的城镇贫困群体，造成新的不稳定因素。[7]
3.无序性。当前中国所缺乏的并不是针对失地农民的就业优惠措施，而是各项措施之间的有机联系。例如就业培训与职业介绍和劳务输出脱钩，使得培训后的失地农民不能适应劳务市场的需要，仍然一职难求。各地、各部门常常也各自为政，造成标准不统一、优惠种类纷繁复杂。这样，不仅失地农民难以全面掌握自己可以得到的政策支持，一些政府部门之间由于缺乏统一管理和协调，相互之间也不了解政策内容。甚至在个别情况下，一些部门为了自己私利，对别的部门颁布的优惠措施故意“不买帐”。
（二）就业支持政策的成效
检验一项社会政策的质量和效果，最直接的办法就是看社会问题被缓解和解决的程度。无论是从出台的政策、学者调研资料，抑或是媒体宣传和我们自身的感受，都基本上可以肯定改革开放以来，中国在失地农民就业支持政策上取得了一些成效：
1.对失地农民进行就业安置的重要性得到了广泛的认可。近日北京市通州区投资促进局局长公开表态：“通州不欢迎专业开发商”，[8] 因为专业开发商征地给予一次性补偿后，不能解决农民上楼后的就业问题。长期以来通州区采取的都是带项目征地的方法，只有当项目通过了审核，才会进入征地环节。同时，大部分项目都至少附带产业，能够解决失地农民的就业问题。上述话语透视的信息是：作为能从征地中获得较大利益的地方政府，已经跳出自身短期利益，放眼失地农民的长远生计。
2.失地农民就业形势略有好转。一方面是政府、征地单位和用工企业的多方联动创造就业岗位；另一方面是失地农民在就业培训后自身素质不断提高，再加上保障体系的逐步建立免除了自谋职业者的后顾之忧，使得农民的就业信心和积极性大为提高，就业境遇也有了好转。江苏省宿迁市在2006年年初失地农民就业已达79885人，就业率达到96％。[9]
3.由单一的货币补偿逐渐转向“货币+保障”的双重安置。在国务院将失地农民纳入城镇就业体系、建立社会保障制度的要求下，各地纷纷出台相关政策，“货币+保障”已经成为失地农民安置的主要趋势。
4.多种创新型就业模式得到实践和推广。各地还结合自身情况，开始探讨各种新的就业模式。2005年7月，四川省首家为失地农民提供就业、维权等综合服务的非赢利性组织——成都图强劳务服务有限责任公司成立，失地农民只要自愿申请并通过公司培训，均可成为公司“员工”，而后按意愿被推荐或派遣到企业上班，见习期满合格后与图强公司签订劳动用工合同，并办理社保。这种模式与劳动力市场上逐渐兴起的“人才派遣”模式颇有同工之妙。10个多月的时间内，该公司已开发就业岗位3000多个，解决了1800多名失地农民就业。[10] 此外，土地入股、留地安置等就业方式，在许多大、中城市也受到了相应的重视。
（三）存在的问题
当前失地农民的就业形势仍然不容乐观，关于失地农民的就业支持政策及其实践仍然存在着诸多问题。
1.有些政策的设置脱离失地农民的实际。政策制定者易忽视政策对象的实际需求。例如，失地农民自主创业需要一定数量的启动资金，尽管有些地方给予失地农民小额贷款的优惠，但是贷款也需要担保金，这对失地农民而言就是一个较大的障碍
2.缺乏对部分就业政策局限性的认识。任何一种促进失地农民的就业方式，可能对地区、环境、失地农民的素质都有独特的要求，因此在推广中应谨慎而行。例如，采用留地安置方式时，安置留用地一般在被征地集体土地范围内，其用途往往与相关规划发生矛盾，导致在实施过程中，有些被征地村虽然拿到了留地安置的指标，却往往因为项目性质与规划不协调而无法进行下去。[11]
3.政策执行乏力。按照国家的“两公告一登记”政策的要求，征地单位和政府必须将征地补偿标准和农业人员安置途径进行公告，被征地单位和个人有权要求举行听证会。但是在部分地区征地审批、公告程序被架空。据对某县的调查，该县仅有十分之一的征地履行了征地听证程序，其主要原因就是当地政府一心求快，觉得履行程序麻烦，殊不知“怕麻烦反而带来更大的麻烦”，不仅侵害了失地农民的知情权，更影响了他们的就业。[2]
4.政策的扶持力度较弱。失地农民在失地的同时已丧失了一定量的经济资本和社会资本，加之其自身的劳动技能的欠缺，因此在劳动力市场上明显处于劣势。但是中国目前的就业政策，往往以追求“平等”为目标，而且更强调机会平等，认为只要将失地农民和普通市民纳入相同的劳动力市场，给予相同的信息和培训，就达到了目的。实际上，在这种政策的主导下，失地农民很难具有竞争力，就业困难重重，“结果平等”也就难以实现了。因此，为了补偿农民因失地造成的损失，在帮助他们就业的过程中，政策的扶持性、倾斜性应该进一步加强，以弥补他们在起点上的不平等。
三、简单的结论
农民由于其职业的特殊性，很少具备转业从事非农产业的劳动技能，再加之其文化素质相对低下以及社会支持网络不发达，因而一旦失去土地成为失地农民，不得不进城找寻工作时，他们就必然面临着这样一个事实：单凭自身努力很难找到适合的工作，生活也由此不同程度地陷入困境。这就对国家相关部门出台政策以支持其就业提出了迫切需要。尽管不能否认近年来国家有关方面在上述问题上所做出的努力及其取得的成效，但是，我们仍须坦诚面对的是：当前的失地农民就业支持政策并不尽如人意，普遍存在着滞后性、过渡性、无序性等特点，并由此导致了一些问题的发生，如有些政策的设置脱离失地农民的实际、缺乏对部分就业政策局限性的认识、政策执行乏力、政策的扶持力度较弱等等。因此，评估中国失地农民的就业支持政策，首先是为了更好地发挥政府在解决失地农民就业问题上的主导作用，从而帮助其走出生活困境，减少建设征地所产生的不和谐因素。更重要的是，据此可以促进中国建立一个完善的政策评估的长效机制，对社会政策的效果、效率及效益进行持续检验，使政策能真正做到有的放矢、合理科学、及时调整、发挥实效。
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