吴龙升
浙江新昌建筑业管理局 新昌 312500
摘要：工程建设作为拉动经济增长的重要引擎，是保持我国经济长期繁荣的有效手段。但是建设工程安全生产形势不容乐观，每年都有损失惨重、影响恶劣的重大事故发生，直接影响了经济的健康发展和社会的和谐稳定。历年来建设工程安全管理一直是我国安全管理的重要组成部分，为了深入贯彻落实科学发展观，实现以人为本、社会和谐的根本要求，各级党委、政府高度关注建设工程安全生产工作，出台了大量的政策、法规，投入大量的人力、物力、财力，仍然难以遏制安全事故频发的势头，因此，探索新型安全监督 管理体系具有重大现实意义。
关键词：建设工程；安全监督；重要性
一、建设工程安全生产的极端重要性
1.我国建设工程安全生产现状
近二十年来，我国迎来历史上最大规模的建设浪潮，建筑业总产值从 1999 年的 15151亿元，迅速增加到 2011 年的 117734 亿元，建设领域从业人口数量由 2004 年的 3000 余万人增加大目前的 5000 余万人，约占全国工业企业总人数的三分之一，我国建设行业在国民经济中的支柱作用更加明显。我国在工程建设领域取得的良好成绩固然可喜，但安全生产问题仍然是困扰建设领域健康发展的顽疾。据统计，仅 2011 年，全国工程建设领域生产安全事故 589 起、死亡 738 人。如图 1所示
由此可见，全国建设领域安全生产形势总体平稳，但安全生产态势依然严峻。主要表现在：一是事故起数和死亡人数仍然比较多；二是较大及以上事故时有发生，重大事故没有完全遏制；三是部分地区的事故起数和死亡人数呈现上升趋势。当前建设领域的市场活动中存在各类不规范行为，部分安全监督机构监管不到位，部分地区和企业还没有对安全生产引起足够重视，这些问题都给安全生产工作带来了极大挑战。
2.建设工程安全监督管理的重要意义
建设工程安全监督管理是政府参与社会管理的重要组成部分，也是体现政府维护社会利益，彰显社会正能量的重要手段。建设工程安全监督管理水平的高低关系着广大从业人员的切身利益，关系到政府的执政水平。因此，研究建设工程安全监督具有重要的现实意义。
第一、建设工程安全监督管理有利于社会和谐。
安全事故的发生，损坏了公众利益，破坏了企业形象，影响社会和谐。党的十八大提出了“落实科学发展观，构建和谐社会”的重要思想。科学发展观的核心观点就是 “以人为本”，人的生命是无价的。建设工程安全监督管理就是在施工过程中，确保施工现场所有作业人员的人身安全和健康，避免伤亡发生。
第二、建设工程安全监督管理有利于维护社会主义市场经济的平稳发展。
目前，我国市场经济还不完善，还不能够实现市场条件下的自由竞争，为加快经济发展，政府大开方便之门降低市场准入，积极鼓励社会力量参与现代化建设，使得城市建设日新月异，县域经济繁荣发展。政府也在摸着石头过河阶段，一些资信不佳的企业也想从开发建设中分一杯羹。他们为了承揽工程，压低工程报价，造成建设领域恶意竞争；为了最大幅度的获得利润，甚至以牺牲安全为代价，造成了安全生产事故的高发。建设工程安全监督管理就能够规范建设领域的安全生产行为，淘汰管理混乱的企业，促使建设领域的生产企业重新洗牌，创造公平竞争、自由竞争的良好秩序，从而保证社会主义市场经济的健康有序发展。
第三、建设工程安全监督管理能够保护弱势群体的合法权益。
农民工是我国建设领域从事一线操作的主要力量，近年来，他们工作条件坚苦、工资拖欠不发、伤亡事故频发、权益保障不到位的现状仍未得到彻底改善。年轻一代特别是 80后和 90 后不愿从事该行业，从业人员出现断层。建筑工人主要集中在 40-60 岁年龄段，年龄结构偏大，这部分人群上有老下有小，生活压力较大。同时他们没有经过专业、系统的教育和严格的上岗培训，总体素质偏低，在施工过程中，他们是隐患制造者，也是事故受害者。建设工程安全监督管理一个重要职能就是保护这些弱势群体的人身和生命财产不受损失。
二、建设工程安全监督管理体系简介
1.行政体系
目前，我国建设工程安全监督管理模式为统一管理，分级负责，以行业监督为主，同时遵循属地管理和层级监督原则。国务院建设行政主管部门负责对全国建设工程安全生产监督指导；县级以上人民政府建设行政主管部门分级负责本辖区的建设工程安全生产管理；国家安全生产监督管理部门负责全国安全生产宏观监督管理工作。层级监督就是上级行政主管部门对下级部门予以业务指导和工作考核；行业管理具体指建筑和市政行业分别由各自的行业主管部门负责管理，即建筑业安全监督由建筑安全监督站负责，市政行业的安全监督由市政行政主管部门负责，其他行业的安全监督由相关主管部门负责。如图2所示
2.组成要素
建设工程安全监督管理体系由安全监督机构、建设单位、监理单位、施工单位、勘察设计单位、材料供应单位和中介组织组成，各方相互影响、相互制约，共同承担整个建设项目的安全生产工作。
在这一体系中，安全监督机构是最高层次的管理者，它监督建设单位、施工单位、监理单位等的安全生产行为。建设单位是次高层的管理者，他在受到安全监督机构监管，同时还可以监督施工单位和监理单位等。而监理单位是第三层次的管理者，他受到安全监督机构和建设单位的监管，同时还管理施工单位的安全生产行为。施工单位处在管理体系的最末端，是名副其实的被管理者。但是建设项目能否确保施工安全不仅仅是施工单位的责任，而是所有相关部门共同作用的结果。现将该系统的组成要素的关联性做如下分析：
一是安全监督机构。安全监督机构依靠掌握的公权力，通过政治手段和经济手段在建设领域安全生产中发挥主导作用，他是整个管理体系的核心要件。
二是建设单位。建设单位作为在建项目的投资主体，施工全过程的资金流向都受到建设单位直接控制，整个项目安全投入是否达标，与建设单位的资金拨付有直接关系，施工单位、监理单位的资金来源受到建设单位的直接影响。因此，建设单位在工程建设中居决定性地位，所有安全事故的发生几乎都与建设单位有直接关系，其对工程的安全生产负有重要责任。
三是监理单位。对于监理单位而言，它受建设单位委托对施工单位的安全行为进行必要的协调和约束，它工作的核心任务就是“监理"。我国市场经济还不成熟，建设行业持续繁荣，衍生产业异常红火，独立的经济个体受经济利益的驱动，纷纷投身建设领域，造成了我国施工单位的施工水平、管理水平参差不齐。监理质量的高低极大的影响了施工安全。
四是施工单位。对于承包商而言，它是把工程由图纸变为实物的缔造者。在建设工程生产中处于核心地位。施工阶段受各种主、客观因素制约，容易发生安全事故，施工单位“硬件”和“软件”能否满足项目建设的需要是过程安全控制的基础，主要包括关键岗位安全生产责任制是否落实，从业人员的安全意识是否到位，安全防护用品发放和使用是否全面等等。
五是其他有关单位。包括设计单位、勘察单位、租赁单位、中介组织和保险机构等等，他们在一定程度上影响施工安全，但是受到的制约因素较多，如牵扯到安全隐患的，设计单位和勘察单位只要提前预判，做出设计方案，并得到主管部门的认可，他们的影响到此为止而租赁单位所租赁的设备提供必要的认证可以得到认可。
综上所述，我国的建设工程安全监督管理体系是一个庞大而复杂的系统工程，是一个协作与制约的矛盾共同体。要想保证整个体系高效运转，各组成要素身份定位要明确，严格行使权利和履行义务。
3.管理模式
我国目前建设工程安全监督管理体系是由国家监督、行业管理、企业负责、社会监督四个基本面组成。从纵向来看，主要是依靠上级机关对下级部门业务考核，新标准、规范的宣贯以及执法能力培训等实现监督管理；同时下级机关及时向上级机关汇报工作情况，使上级能够及时调整政策，促进安全生产工作。从横向来看，主要是依靠设计单位、建设单位、监理单位等参建主体实现对建设项目的安全监督管理；并且引进社会力量，调动群众和新闻媒体，及时曝光和举报建设工程违法违规行为。同时施工企业内部要加强自控，扎实提高从业人员特别是管理人员的安全意识和自身素质。如图 3所示
4.管理职能
建设工程安全监督管理体系是一项系统工程，它是根据职业健康安全管理体系（GB/T28001-2001）的相关要求，依靠国家赋予的权利，强制纠正工程建设过程中危害从业人员安全与健康的行为，监督安全防护用具和相关资源的配置和使用、力促施工现场安全生产、文明施工的规范化和标准化。通过对建设工程安全监督管理定义的描述，决定了其职能主要有：
其一、预防职能。在项目建设实践中，各项目均有较大差异性，把握好项目特质，对建设过程中可能存在的风险进行辨别、分析和评价，采取合理的措施，有效管控风险因素，降低风险级别，提前编制应急预案，防止事态扩大，确保建设过程中相关人员的生命安全，预防事故发生。
其二、补救职能。一是发现并及时消除施工现场的安全隐患，发现并制止从业人员的“三违”（违章操作、违章指挥、违反劳动纪律）行为；二是对于发生安全事故的，采取合理措施降低人员伤亡和经济损失，消除社会影响。
其三、评价职能。通过对辖区内的建设项目所使用的安全防护用具（如脚手管、安全网、安全带、安全帽等）、大型起重设备（塔吊、物料提升机、施工电梯等）、施工机具（搅拌机、电焊机、对焊机、弯曲机等）、临时用电（TN-S系统）和安全资料等进行监督检查，对施工企业的安全生产管理水平和安全生产条件进行评价。
其四、信息职能。搜集建设项目安全生产信息，畅通主管部门与企业之间信息传递渠道，降低信息不对等造成的对立，减轻监管的盲目性，提高企业安全生产的主动性。
5.管理内容
政府建设工程安全监督工作是以工程实体是否形成为界线将其分为施工前的安全监督、施工中的安全监督和竣工后的安全监督三个方面，是实现全过程、全方位的监督管理思想的具体体现如图4所示
开工前安全监督机构要对项目的安全生产条件进行评审，其内容如下：审查建设单位保证施工安全的措施、安全文明措施费用列支情况、达到施工队进场条件；审查施工单位安全生产制度、安全生产机构的设置和人员的配置、各专项施工方案、施工现场强制性标准的执行情况。施工许可证颁发机关对审查的结果有异议，可以对现场进行复查。
施工期间的安全监督管理是整个安全监督最重要的环节。施工过程动态性使得安全隐患也呈现动态性，建筑工人物化的劳动变成了工程实体，该过程的安全监督仅仅依靠安全监督机构的力量是不够的，需要设计、建设、监理单位的密切配合。该阶段的安全监督需要把各方主体的安全行为纳入监管的全过程，使其相互制约，互相监督。
竣工阶段的安全监督管理是针对装修施工阶段的安全监督管理。这一阶段管理的核心是安全生产、文明施工，主要内容是施工用电、施工机具、外挂吊篮的管理以及各工种交叉作业等。
6.管理瓶颈
建设工程安全监督管理体系有效遏制了安全事故频发的不利局面，但是由于体制和制度的问题，管理体系仍然存在大量漏洞。从全国大环境看，建设市场混乱，资质挂靠、证书造假比比皆是，大量没有执业资格的“包工头”向施工企业缴纳少量管理费，用施工企业的资质承揽工程，施工企业由于没有获得足够的报酬，没有额外精力和财力为配备管理人员，导致了大量的资信差、抵御风险能力差的包工头成为形式上的“项目经理”。“包工头”不属于企业正式职工，他们没有享受到企业的福利和待遇，他们从事建设行业的根本目的就是为了追求高额利润。这些工程的安全投入和安全管理水平就可想而知了。
在建设工程安全监督管理体系中，安全监督机构是最核心的管理者，建设项目各参建单位都希望安全监督机构减轻监管力度。从公众利益计，安全监督机构应该加强监管、主动执法，项目各参建单位会被动应对安全检查，甚至通过其他的方式阻挠检查。在项目各参建主体内部也存在着转嫁与规避责任的问题。如建设单位一方面降低安全投入，另一方面要求监理单位严格监管，要求施工单位履行安全责任。施工单位是最终的执行者，也是安全监督机构主要监督对象，他们不会主动增加安全投入，而是随着监管的力度呈现动态变化。
三、小结
鉴于以上问题，我们需要对安全监督管理体系认真分析、从长计议，找出安全监督体系中的主要矛盾，抓住问题症结所在，才能够找出完善安全监督体系的主要措施。这也是当前和今后一段时间安全监督机构工作的重点。
论文作者:吴龙升
论文发表刊物:《基层建设》2015年17期供稿
论文发表时间:2015/12/2
标签：建设工程论文; 安全监督论文; 建设单位论文; 安全生产论文; 施工单位论文; 机构论文; 安全监督管理论文; 《基层建设》2015年17期供稿论文;