中国传媒产业规制的解构与重构，本文主要内容关键词为：重构论文,中国传媒论文,规制论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
开始于1978年的中国传媒产业化进程，以一种“边缘突破”的方式逐步推进。到本世纪初，随着一批传媒集团的成立，产业的基本形制已经具备。2001年5月，中国证监会新版《上市公司行业分类指引》已将传媒与文化产业定为上市公司13个基本产业门类之一，下含出版、声像、广播电影电视、艺术、信息传播服务业5个大类。
2003年6月初，中共中央政治局常委李长春在吉林省考察工作时再次强调：“文化发展必须适应社会主义市场经济的要求，与时俱进，开拓创新，一切妨碍文化发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚文化发展的做法与规定都要改变，一切影响文化发展的体制弊端都要坚决革除。”
来自不同层面的信息表明，中国传媒产业高层管理者、传媒产业研究者和传媒业界的实践者都已明确了这样一个事实：无论是宏观的经济环境还是微观的产业发展路径依赖，都决定了中国传媒发展的产业化进程不可逆转。
然而，产业化方向的明确并没有促成传媒产业在一个全新的平台上迎来一个新的繁荣高潮，相反，从电视湘军的虚火上升到北青传媒在香港上市之后的效益大幅度滑坡，从今年以来中国报业机构效益整体呈现颓势到广播电视创收增长趋缓，以及总体上传媒产业对于国民经济的总体贡献份额一直在一个与信息时代不相称的较低层次徘徊。这些事实告诉我们，如果还像以往20多年的改革一样，仅仅凭借一两种单一的经营方式和经营机制的改革，或者仅仅依靠一两个所谓的传媒强人的铁腕，虽然能够对某一家或几家传媒机构在某一时段的发展产生影响，却难以保证传媒产业的整体推进。换句话说，现在的中国传媒产业在总体上正面临一个临界点，有学者称之为“拐点”①，有学者称之为“十字路口”②，其实所指称的是同一个现实：在现有的游戏规则制约下，传媒产业发展已经到达某种极限。很显然，规制变革已经成为保证和促进中国传媒产业得以健康快速发展的第一要务。
现行制度环境对传媒产业发展的制约
要讨论传媒产业的规制变革，必须先对现行传媒规制系统做一个基本的检讨。
（一）正式制度供应不足，“潜规则”泛滥。
中国的现行传媒管理体制对传媒实行严格的政府管制，这样的管理体制被有些学者视为“源自意识形态的需要和计划经济的惯性与本能。”③ 事实上，计划经济体制下的规制设置的特点就是正式制度供应不足，非正式制度普遍流行。以法律法规的形式呈现的制度缺乏，而各种临时性的文件和内部通知漫天飞。以至于传统体制下的传媒从业人员在遇到突发事件和需要应变的机制变化时，如果不能获得上级部门的指示就不知所措。对于传媒产业来说，如果整个国家的经济体制都处于计划的掌控之下，那么，需要传媒自己应急权变的情景就会极其稀少，正式规制供应不足的问题不会凸显。然而，在中国市场体制逐渐成熟，传媒的产业特性和市场取向日益明晰的情况下，传媒机构自身需要应对的市场环境日益复杂，需要根据自身的情况作出决策的情境越来越多，正式规制供应不足和对制度需要日益急迫，矛盾日益明显。
通常情况下，当正式制度与非正式制度的变迁并不同步时，“潜规则”就诞生了。而且，当正式制度有效供给不足时，“潜规则”就会有效地替代显规则的运行。可以说，传媒行业是中国“潜规则”最为集中的领域之一。显规则的缺乏和“潜规则”的泛滥已经成为阻碍传媒产业总体实力提升的瓶颈因素。
“潜规则”实际上就是不透明的规则，是身在其中的人心里明白，置身其外的人不明就里的规则。我国加入WTO、市场环境与国际接轨后，透明度的问题今后会越来越重要。虽然并不是所有的规则都必须和国际接轨，因为接轨是一个长期变革的过程。事实上，在中国加入WTO的相关协议中，并没有提及传媒产业。但是作为国家产业系统中的重要部门，传媒产业的运行规则一定要透明。
（二）寻租现象的存在，销蚀传媒产业的整体效益。
由于规制的变动不定，现行的许多传媒政策就显得透明度不高，有时还非常模糊。通常，政策越模糊，掌握政策的部门和个人的权力就越大。政府官员作为理性的经济人当然很明白这个道理，所以有时故意将政策制定得含糊不清。这个过程就是所谓的设租和寻租的过程，也就是腐败孳生的制度环境。
有人将腐败定义为政府官员为了谋求个人私利而滥用公共权力的行为。其实个人私利不仅包括政府官员的私人（及其亲属）的利益，还包括其所在集团的利益。在中国传媒产业这样的渐进转型经济部门，一些政府部门通过行政垄断的方式来阻止市场竞争，维护本部门、本地区所属传媒机构的利益，实际上也是通过规则制定来设租和寻租，其结果的腐败性是可想而知的。起码从社会总福利的角度看，社会效益损失严重。
以广播电视系统为例，广播电视总局和各地方广播电视管理机构，作为行业主管部门，既是行业的监督管理者同时又是行业利益的代表，当然难以保证完全从公众的利益和文化产品消费者的立场去思考问题，制定政策。拒绝开放市场和引入竞争机制便成为行业管理者和被管理者合谋的结果。这使得政府部门（主要指的是行业主管部门）不是代表和维护广大消费者和公众的利益，而是代表该行业少数所属企业的利益，极力维护其垄断地位，甚至在某些时候有可能做出与中央的方针政策相违背的决定。著名经济学家施蒂格勒曾经分析过“管制俘获理论（capture theory）”④，证明许多管理者和被管制者最终本身变成了管制的既得利益者。于是他们就会寻找到各种各样的借口，通过建立更多的规则，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制来。这样的管制最后的利益指向是可想而知的。
（三）地区壁垒、媒体壁垒和行业壁垒严重阻碍传媒产业个体和总量的扩张。
这一点实际上包含一个问题的三个方面，一是不同地域同类媒体联合经营的问题；二是同一地域不同媒体的“跨媒体”经营的问题；三是媒体之外不同行业相互参与渗透经营的问题。
市场的力量总是驱使资本向优质资源集中。在不形成恶意垄断的情况下，适度的规模扩张是产业总量提升的关键。而传媒产业本身的范围经济和规模经济的特点决定了它在极度分割的市场中难以获得量的激增并进而实现质的飞跃。现实是，地区分割、行业分割、媒体分割使得中国的传媒市场支离破碎，除了中央电视台因为某种政策资源的垄断而一家独大以外，其他的各种传媒机构，虽然在某一时期可能有耀眼的辉煌，但最终总是还没发育就变成了衰退的老人。究其原因，重重分割形成的壁垒成为各种地方媒体进一步成长的外在硬壳，尽管这种硬壳有时对地方弱势传媒有所谓的保护作用，但是，在优质传媒成长壮大到需要更为广阔的空间伸展自己的时候，它就成为阻滞传媒成长的罪魁祸首了。
同时，随着技术的进步，媒介的融合趋势越来越明显，一些国家的新闻传媒机构已经开始在不同媒体之间新闻资源共享的尝试⑤。不同媒介形态之间的融合和共赢是新技术营造的新市场带来的必然结果。回顾上世纪80年代开始的欧美国家对传媒产业不约而同的放松管制，以及消除政策壁垒之后的传媒产业的扩张，我们可以清晰地看到，新的数字化传媒技术打通了过去不同媒体形态的天然屏障并使得过去非常有限的通道资源（广播电视的频道频率、报纸的发行渠道和版面容量、书刊与读者的接触方式）变得可以达到甚至超过人们的接受限度，这一正在不断推进的技术变革为传媒企业拓展发展空间提供了物质基础。所以，一旦规制放松，市场格局的改变以及传媒大鳄的出现就成为势所必然。在中国，由于政策壁垒的存在，不同媒体类型之间的融合和资源共享还只能见诸理论的探讨，具体尝试只在极小的范围内存在，且影响甚微。
总之，技术和市场两方面为产业超速扩张提供了可能性，但是，如何将这样的可能性变成现实，需要有具体的制度支持。
现行传媒规制变革的目标和途径
现在的传媒管制方式存在的观念假设是，传媒产业与其他产业不同，其特殊性集中表现在意识形态属性和产业经济属性的双重性上。其隐含的推论是，产业的经济属性规定了它市场运作的可能性，而意识形态属性规定了对它必须有强有力的管制。仔细研究这个推论会发现，它还隐含着一个前提：在市场经济条件下，“君子喻于义，小人喻于利”，一旦传媒机构进入市场成为企业这样的市场主体，其经营管理者必定惟利是图，所以，要有“喻于义”的政府部门经营管理才行。在这样的逻辑推演框架下，“事业单位，企业化管理”的传媒运作机制就有了长期存在的理由。
可是，在开放的市场经济环境下，让最需要发展空间的传媒产业龟缩在层层硬壳的束缚之中，让外部资本无法顺利进入，内部扩张也难以突破窠臼，这不仅仅是对传媒产业的伤害，也是对传媒产业及其关联产业可能给国家经济总体贡献份额的遏制。而从社会效益的角度说，遏制了传媒在社会主义政治文明进程中的推动能力。更不用说，在中国加入WTO的宏观环境下，中国传媒做大做强并足以应对世界传媒强者的梦想将难以实现。
（一）规制变革的目标。
规制变革应该有利于传媒产业的发展，有利于传媒及其产业更好地为中国特色社会主义现代化建设做贡献，有利于在社会主义物质文明、精神文明和政治文明不断推进的过程中发挥传媒特有的多重属性和功能，有利于在国际性的产业竞争中形成中国传媒的竞争能力。
（二）明确的制度设计是规制变革的基础。
正式制度供应不足带来的弊端上文已有论述，因此，规制变革必须首先在制度明晰化方面起步。将需要市场配置的产业资源放手交给市场，将需要控制和规范的内容实行有效的监管。而对于传媒机构和组织的经济行为和舆论宣传行为实行宏观指导和微观自律的有效结合，严格制度意义上的责任追究（不同于某一领导人不满所导致的责任追究）。
事实上，如果不依靠制度的力量实行监管，结果或者是被管制者面对瞬息万变的市场反应迟钝，因为被管制者的决策如果得不到管制者的认可，结果可能会冒很大的政策风险和利益风险；或者是管制者被被管制者俘虏。这与信息的掌握程度有关，因为要想对各家传媒机构实行事无巨细的控制必须要满足许多条件，其中之一就是要花时间去获得必要的内部信息。如果管制者没有足够的时间和有效的手段去调查企业组织，他就不可能有权威说这个组织报的情况是真的还是假的，他最好的选择就是接受它。在这个意义上，所谓的监管就是徒有虚名，而如果有较为明晰的尺度可以让传媒机构掌握，那么，他们自己就能够掌握自己的行为分寸。
（三）管制领域和放松管制的领域要有明晰的界限。也就是说政府和市场两者要职责明确。
管制与放松管制要和技术进步相适应。自上个世纪80年代以来，以英美为首的西方发达国家逐步放松了政府对传媒产业的管制。最典型的就是1996年美国国会通过的新电信法。这一政策性的改变，大幅度地吸引了私有资本进入传媒产业，增强了本国的传媒产业实力，保证了美英等国在全球化进程中的主导地位。⑥
当然，由于中国特定的社会传统和经济、政治环境，中国的传媒产业规制变革不能照搬欧美国家的模式（事实上，即便是在这些国家它们的规制框架也有很多不同）。但是，必须要有明晰的规制体系，让传媒的产业属性在市场环境中充分显现，政治属性或意识形态属性有相关责任部门充分掌控，但是，这种掌控应该有掌控者和被掌控者共同明确的边界和尺度，让传媒机构对于自身的行为结果有准确而真实的预期。而不是在标准不明的情形下，任何一个党政部门或是相关部门的领导一个电话、一张传真就可以对某一传媒的传播活动横加指责，甚至给予没有制度依据的处罚。
同时，由于没有明确的规制约束，传媒产业的正式进入就会因为风险过高而变得异常困难。斯蒂格利茨和温斯的信贷配给理论认为，由于存在着“逆向选择”，银行的贷款利率提得越高，诚实的企业越不敢来贷款，来的全是骗子和冒险家。现在中国的传媒产业投资由于规制明晰程度还不到位，投资存在着许多不确定性因素，风险程度极高，因此，“逆向选择”不可避免，具有雄厚势力的理性投资者在产业的门外徘徊，一些冒险者甚至是骗子则在各种利益权衡中突击套利，给传媒产业的稳定发展遗留后患。
（四）规制变革要摆脱利益集团的挟持。
就像任何一个法定垄断领域一样，中国的传媒产业一方面自身扩张受到诸多限制，内部运行效率提升乏术；另一方面，由于是法定垄断领域，可以轻松获得超额利润，所以一旦有别人想进入，垄断者一定会游说决策部门，找出无数维持现行政策和制度规范的好处，这基本上是一种本能反应。因为垄断者很清楚，就谋取最大利益来说，没有什么比法定垄断更好的手段，至少他可以获得稳定的利润来源而不必时刻为竞争殚精竭虑，从而像亚当·斯密说的那样，“过一种清闲的生活”。更何况传媒产业自身就具有可以理直气壮的特性：除了商品属性之外的意识形态属性。
我们必须明白，既得利益者作为理性的经济人，他们不会为了公共利益自觉地让出自己的地盘。但是，传媒是社会公器，它的发展程度与社会进步关联密切。规制制订者应该有超越具体部门利益的眼光和思维，从公共福利和民族福祉的角度考虑问题，设置制度。
文章结束的时候，我想起一则寓言，有人和上帝讨论天堂和地狱的问题。上帝对他说：“来吧！我让你看看什么是地狱。”他们走进一个房间，看到一群人正围着一大锅肉汤，但每个人看上去都是瘦骨嶙峋，一脸饿相。他们每个人都有一只可以够到锅子的汤勺，但汤勺的柄比他们的手臂还长，自己没法把汤送进嘴里。有肉汤喝不到肚子，只能望“汤”兴叹，无可奈何。“来吧！我再让你看看什么是天堂。”上帝把这个人领人另一个房间。这里的一切和上一个房间没什么不同。一锅汤、一群人、一样的长柄汤勺，但大家个个心宽体胖，正在快乐地歌唱着幸福。这个人不解地问道：“为什么地狱的人喝不到肉汤，而天堂的人能喝到肉汤呢？”上帝微笑着说：“很简单，在这儿，他们每个人都会喂别人。”
这个寓言对于今天的中国传媒产业具有双重寓意：如果是因为传媒产业界缺乏创新思维和合作精神而最终将自己带入地狱，那么就只能算是咎由自取；而如果是因为规制方面的原因，使得传媒经营者不能充分利用手中的工具，最终走向没落，那么这样的规制就必须有根本的改革。从今天中国传媒产业发展的现实看，两方面的原因大体都有，只是后者更为显著。
注释：
① 喻国明：《中国媒介产业的现实发展与未来趋势》，2002.1《中国人民大学学报》
② 李良荣《当前我国新闻改革的三大难题和路径选择》中国新闻研究中心http://www.cddc.net
③ 常永新：《我国传媒业政府管制改革的探索性研究》2003年9月中国东西部传媒经济发展研讨会论文
④ Stigler,G.(1971) “The theory of economic regulation”,Bell Journal of Economics and Management Science,2:3—21
⑤ 蔡雯：《新闻传播的变化融合了什么？》，《中国记者》2005年9期
⑥ 金冠军，冯光华《中国传媒产业政策的解读与未来转型》http://media.people.com.cn/GB/22114/49893/49899/jinguanjun.doc