政府人员结构性冗余：职能归因及组织策略，本文主要内容关键词为：冗余论文,结构性论文,职能论文,策略论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035.2 文献标志码：A 文章编号：1002-462X(2011)06-0080-04
修订日期：2011-09-20
人员编制作为政府部门组织管理中与职能配置、机构设置一样不可或缺的“三驾马车”之一，尽管对其在不同政策导向、治理路径、利益诉求中有着“丛林式”的改革论断和主张，但至今尚未能以组织“母管理”的完善为政府部门目前甚感棘手的人员冗余的改革实践提供指导性路向。为此，跳出既有的编制层面的思维限囿，在更广阔维度上审视人员冗余，也许能为政府机构臃肿难题的破解提供新的视阈。
一、政府人员相对性冗余的理论分析
(一)相对性冗余的结构化特质
关于政府部门人员的冗余，一直以来其题中之意即是政府机构因编制规划的错漏而导致的各职位上任职人员数量的绝对富余。然而，除了这种显而易见的绝对性人员冗余之外，实际上在政府组织中还存在着许多相对性的人员冗余状况，并因对政府运作机制、财力支出、服务效率影响甚大而在政府管理中越来越不容忽视[1]。尽管和绝对性冗余一样，相对性的人员冗余本质上所显现的都是政府任职人员规模超过财政承受能力的相应性人员“过剩”，但尤为突出的则是其结构和比例层面的“过剩”特征。
相对性的人员冗余强调的不是单纯数量上的人员额度膨胀、规模臃肿而形成的“因人设事”状况的绝对显性冗余，也不是因质量上的人员素质低下、能力不足或是作风官僚、效率不高而形成的“人浮于事”现象普遍所映射出的人员数量的隐性富余，也即政府人员的功能性冗余，相对性冗余所显现的是由于人员结构失衡、比例失调而引起的“有人没事干，有事没人干”现象，也即政府部门任职人员的结构性冗余。这种结构性冗余根源于政府系统的组织架构状况，是因部门构建及机构设置上的规模失衡、幅度失调而引致的职位重复性、交叉性配置及相应的人员相对性臃肿[2]。尽管这种冗余直接显现的就是数量上的人员富余，但毕竟潜在于政府组织架构层面的不合理，因而就是一种相对性的人员冗余。
关于相对性冗余，目前在实践中其主要显现为：在纵向上，担任领导职务及相关“副职”的政府人员比例偏高，而从事基层工作的政府人员则比例偏低；在横向上，从事经济管理、政工工作的政府人员比例偏高，而承担社会管理和公共服务的政府人员比例偏低；同时，在政府部门中承担行政执法、行政审批的人员比例偏高，而从事公共决策及行政监督的人员比例偏低。因此，归结起来也即所谓的政府机构人员的“三多三少”现象，即领导类公务人员多、政治经济类公务人员多、行政执行类公务人员多，而基层类公务人员少、社会保障类公务人员少、决策监督类公务人员少[3]。
(二)相对性冗余的组织性渊源
无论是隐性冗余还是相对性冗余，尽管皆属于传统编制范畴，但是却又超越了既有的编制内涵。而如果说隐性冗余所关涉的已经突破定编问题而关注定员乃至定效的问题，那么相对性冗余则是关涉政府组织的定岗问题。也正因为相对性冗余所触及的已是政府组织的岗位设置状况，因而其已不再是人员与组织匹配方面的人员管理及机制问题，而是进一步将视野拓展至组织与人员“反匹配”上的组织管理及体制问题，并强调组织架构及人员配置和政府组织职能乃至运作流程的密切渊源及关联。由于受长期计划体制和传统政府定位的制约，在过度突出政府机关全能型管制的背景下，一直以来从对政府运作流程的整体设计到对各政府工作环节、工作程序的具体安排，都缺乏足够的科学性、前瞻性及规范性，从而在各级政府中形成了管理职能的高重叠现象。而正是政府组织运作程序繁琐、管理职能重叠直接导致了组织规模上的机构庞大、职位繁多，进而导致人员量度上的相对性的结构和比例冗余甚或绝对性的额度冗余。因此，针对政府部门的相对性冗余，简单的人员裁减并不能解决问题，其关键环节还是要在理顺政府管理职能情况下，对政府机关中的部门、机构及职位的归并及调整。
二、政府人员相对性冗余的现实分析
(一)政府构成部门分布状况
由于结构性视维的人员相对性冗余的基本指向是组织体制层面的政府部门、职位设置的问题，因而在此将选取某沿海发达省份作为样本予以分析而以此窥斑见豹。通过政府部门公报、网站、纸介媒体，以访谈、问卷调查等多种渠道，基本上获取了中国各省政府部门、机构及职位的各类信息，且以三角互证方式保证调研数据的信度和效度。综合各类信息，可获知各省级政府部门所包括的组成部门、直属机构、部门管理机构及其他机构的平均数分别为24、18及16个，共计58个行政部门。如将各省政府部门的领域分布为对内管理、政治、经济及社会文化四类领域，则可知各部门具体分布为对内管理类部门6个、政治类部门16个、经济类部门24个及社会文化类部门13个，其中经济建设领域部门最多，政治类其次，而社会文化类较少，内部管理类数量最少。①内部管理类部门最少显现的是政府部门在此领域的配置基本合适，但是社会文化领域部门相对偏少而经济建设类部门相对偏多的状况则是不太适宜，这必将难以为社会民众提供充分的公共服务和社会保障。而正是由于部门分布上的结构不合理，必然导致相应的政府人员的结构比例也不尽合理，从而出现政治经济类部门任职人员多，社会保障类部门任职人员少的相对性冗余状况。
(二)政府内设机构分布状况
尽管在各省级政府组织中各构成部门都有具体的内设机构，但在此将以政府组成部门为例进行分析。如果按照综合、决策、执行、监督功能来区分，各省级政府除国家安全厅外，内设机构共计368个，综合类、决策类、执行类及监督类的数量依次为77、37、221及18个，每个部门的平均内设机构数为15.39个，而在这四类机构上的平均分布则分别为3.35、1.61、9.61、0.78个。②由数据可见，内设机构在执行类上分布最多，而综合类其次，决策类和监督类最少，并且在省级政府直属机构及部门管理机构中，调查资料的显示状况也基本相似。然而，在省级政府中，通常决策和监督功能更为重要，但相比较而言，综合和执行类部门相对偏多，而决策和监督类部门则相对偏少。这必将使政府部门更多地沉浸于具体繁杂事务的管理之中，而疏于宏观决策和行政监督功能的发挥，也直接导致了行政执行人员多、而决策监督人员少的相对性冗余状况。
三、政府人员相对性冗余的职能归因及相关比对分析
(一)政府职能转化及优化
中国政府机构的持续性改革伴随着不同历史时期的政府主导政策及改革需求而不断调整着侧重方向。前半程改革专注的是政府本身的结构优化与数量调整，而后半程改革的深化则强调政府职能转变及体制改革，并将政府职能转变作为政府机构改革的关键与核心[4]。而政府职能转变作为复杂与艰难的历史过程，则又经历了在职能定位上理顺政治职能与经济职能之间的关系，在职能分工上理顺中央与地方之间及条块之间关系的职能转化阶段，以及在职能定位上理顺政府经济职能与社会职能之间关系，在职能分工上理顺政府部门内部之间关系的职能优化阶段。
在职能转化阶段，首先强调的是政府职能内移。改革开放前政府主要执行政治职能，而改革开放后，经过从1982年直至1998年的政府机构改革，政府职能逐渐沿着市场化方向前进，完成了以政治职能为重心向以经济职能为重心的职能转变，同时，也实现了政府职能下移。为适应经济体制改革的需要，政府管理职能也改变了政府原有计划经济体制下的职能特征，尽可能地向下一级政府转移，从而在权力下放中实现了政府职能的地方化，使下一级政府愈来愈多地承担了各类管理职能。
而在接下来的政府职能优化阶段，则是首先实现了政府职能外移。进入21世纪，伴随着经济全球化及中国市场经济体制的不断完善，政府职能已从以偏重经济职能转向更加注重社会职能，在继续抓紧抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。并且，基于单靠政府无法承担不断扩张的社会管理任务的现实情况，而将原来由政府承担的各类具体管理职能不断向社会组织让渡，同时也实现了政府职能的前移和后移。2003年与2008年的政府机构改革开始涉及政府体制改革的深层问题，在政府职能转变的内容上转向政府自身，专注理顺政府内部的决策、执行以及监督职能的分化与制约关系，强调在加强对政府事务的战略决策和全面监督中生成良好的权力运行机制[5]。
(二)职能定位下的构成部门比对分析
地方政府管理职能在继续的深化改革中已得到了全面梳理，更加明确了政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项重点职能。然而，在对应的政府部门设置中，却并没有明显体现对社会文化职能的偏重及对内部管理、政治、经济领域职能的弱化。一方面，在社会文化领域明确了广泛的教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、民政、民族事务、计划生育、人事、劳动和社会保障、环境保护、食品安全等各类职能，但是在机构上尚未以直属及下属机构的全面设立来形成充分发挥职能的组织设置。另一方面，尽管在内部管理上主要强调的是监察职能，但是相关领域设置的机构却广泛涉及新闻、秘书、参事、联络等方面。在政治领域，尽管主要强调的是公安、司法行政职能，而机构也广泛设置了外事、法制、港澳事务、华侨事务、监狱管理局、劳动教养、人民防空、打击走私、台湾事务、保密、信访、密码管理、外国专家管理等机构，但这些以直属机构及下属机构形式设立的机构并没有随着职能的转变而退出历史舞台。而在经济领域，尽管涉及了财政、城乡建设事业、发展与改革、工业及信息化、综合运输等较多管理职能，但是在机构设置上也存在过宽的状况，金融、统计、物价、林业、海洋与渔业、旅游等机构及人员都显现出了相对冗余的倾向。
(三)职能分工上的内设机构比对分析
在职能转变中，以行政权三分为导向，政府机构也正在扭转传统体制下集决策、执行、监督为一体，自定规则、自行执行、自我监督的行政管理运行模式，在职能分工上逐渐形成决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的职能配置形式和对应关系，以解决权力过于集中且缺乏有效监督以及执行不力等问题。2002年，党的十六大报告提出要“按照决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革”。而2007年党的十七大报告又指出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，增加并强化了决策权、执行权、监督权三者关系的“相互制约”内容。2008年，党的十七届二中全会则在《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》等纲领性文件中进一步提出，“探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。
而随之出台的各地《地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》及《综合配套改革试验总体方案》等更是明确而具体地倾向于“按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，在政府机构设置中率先探索实行职能有机统一的大部门体制”。为此，在突出中央政府与地方政府各自管理和服务重点的要求下，地方政府为确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，必然需要明确政府各部门的职责权限，划清各部门的职责边界。具体说来，就是根据授权情况，将决策权、执行权、监督权三种职权由同一个部门的不同内设机构或下设机构分别行使，或是进一步将三种职权由不同政府部门分别配合行使，探索实行职能有机统一的大部门体制，从而在职能分工中明确牵头部门，分清主次责任，避免职能交叉重叠、政出多门、权责脱节等问题。
可见，在大部制改革的导向下，政府机构的职能分工已日渐清晰，强调了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府职责结构和职能运行机制。然而，在各省政府机构设置中，有些方面的权力仍然过于集中，且缺乏有效的制约和监督。在职能分工上，决策类职能平均数总计35项，对应的内设机构平均数为38个，在目前决策职能尚不完全偏重的情况下，冗余数目较为有限。而监督类职能平均总计6项，对应的内设机构平均为14个，这在很多部门的监督职能缺位的情况下冗余机构也并不多。然而，在执行职能方面尽管总项数多达205项，但仍然冗余了53个机构。虽然依据职能的要求某些部门如教育厅需增设民办教育管理机构、科学技术厅需增设科技体制改革机构等，但是，更多的部门则是在同一职能下源于计划体制理念而进行了机构的分设，如工业和信息化委员会中工业处的分设、人力资源和社会保障厅内保险处的分设等，从而直接导致了政府机构的臃肿膨胀。另外，政府部门综合类职能平均共计9项，但是与之大致对应的内设机构如办公室、人事处、机关党委办公室、财务处等却多达58个，这在尚未践行决策、财政、人事、执行、监督行政五分理念的背景下机构明显冗余。因此，在职能的既定要求下，各部门总计多余设置机构平均达106个，尤其是综合类和执行类大量冗余，而如果不算需要增设的机构与具体冗余机构的综合，则多出来的更是高达123个。对比既有的354个内设机构，机构冗余比例为34.75%，而这也会导致相应比例的人员冗余。
四、职能导引下相对性冗余的对应策略
(一)以“民”为导向的构成部门及人员调整
政府机构是履行政府职能的载体，政府职能则必须落实到政府机构中来，因此，无论是国务院机构改革还是地方政府机构改革，都必须紧紧围绕并充分体现政府职能转变的要求。尽管政府组织各项的职能仍需要进一步转变及完善，但这里所关注的主要是既定职能下政府部门及机构设置的相应情况。随着市场经济的不断成熟和公民社会的不断发展，在向创造良好环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义根本转变的大前提下，政府应以保障民生、改善民生为重点，在进一步优化政府组织结构中以实现建设民生政府为总体导向，强调政府与公民之间应是一种“契约”关系，落实以人为本、执政为民的执政理念，并应把政府运作的民主性、管理的绩效性以及服务的公平性作为检验标准[6]。
为建设民生政府，目前，依据中央机构改革的指引与要求，地方政府部门已加强与整合各类社会管理和公共服务部门。尽管需要强调政府部门的社会保障职能，但是，相应地还应该对经济类、政治类、内部管理类部门，尤其是其下属部门或是直属部门予以逐渐弱化及缩减。在经济建设领域，金融、统计、物价、林业、海洋与渔业、旅游等直属部门都可以基于时代需求变化以及政府职能转变而考虑予以裁减，而在政治及内部管理领域中的监狱管理、劳动教养、打击走私、综合治理、台湾事务、驻外工作等下属部门更是要基于部门设置的合理性而不是着眼于政府部门的机构齐备，根据职责落实理念而予以削减，逐渐解决政治经济类部门任职人员多、社会保障类部门任职人员少的不合理状况。
(二)以“大”为模式的内设机构及人员整合
随着现代社会的发展，政府综合事务在政府事务中的比例不断上升，在政府已经大致完成了由全能型向有限型、由管制型向服务型的职能转变的框架下，必然要求政府实施综合决策、综合执行与综合管理，以便加强对政府事务的综合协调与战略管理，从而在政府职能趋于核心化、中心化和综合化中实现“整体”政府的建设[7]。这就要求在政府的部门设置中，将职能相近的部门加以整合，形成“宽职能、大部门”的政府组织结构和体制机制，进而科学合理地构建由决策部门、执行机构以及监督机构相结合的政府机构总体框架。
目前，以地方政府部门内部机构职责分工和权责分明理念为先导，政府部门间的决策、监督协调机制的建立健全已渐次成型。如发展和改革决策部门、财政部门、金融监管部门在宏观经济决策方面的协调机制，以及卫生行政、质量监督、进出口检疫、工商管理部门在食品药品安全监管方面的协调机制，都在一定程度上体现了大部门体制的指向。如工业和信息化部门已形成了大部门制，这种大部门制已不是以往工业管理部门的回归，而是按照工业化与信息化融合、高新技术产业与传统工业改造相结合以及军民结合的要求，成为了负责行业规划、制定政策标准的综合部门。在交通运输部门，则已将公路、水路、民航融为一体，从而逐步优化交通运输布局，形成了便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系及人员构成。
尽管目前地方政府初步强化了部门内及部门间决策和监督职能的发挥，将主要精力放在制定政策、实现决策和监督方面，但是也应该在尽快取消和调整行政执法和审批职能中缩减行政执行部门。对于目前非常普遍的同一职能下的机构分设状况，如经济和信息化委员会中原材料工业处、装备工业处、消费品工业处的分设以及人力资源和社会保障厅内医疗保险处、工伤保险处、农村社会保险处的分设等必须予以整合和归并，另外综合类内设机构如办公室、人事处、机关党委办公室、财务处等所显现的明显冗余也必须予以调整和削减，从而逐渐遏制行政执行人员多而决策监督人员少的状况。
(三)以“效”为路径的任职岗位及人员转移
无论是构成部门调整，还是内设机构整合，最终还是要落实到组织最基本的单位岗位上来。而对于政府内部的任职岗位，也应该严格依据岗位职责来确定其存在与否。尽管政府部门的岗位职责并不是都进行了明确具体的规定，然而在民生政府和整体政府框架下，依据中央精神以及地方政府治理的根本要求，应当进一步将其落实到岗位职责上，在强调效能职责中建设“效能”政府。
为实现效能政府，有必要继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项不断转移出去，把该由政府管理的事项切实管好。在取消已由省政府公布取消和调整的行政审批事项的前提下进行相应岗位的撤销和合并，同时将承担行业标准草拟、规约制定、行业标志认证、资质认可、行业标杆评比、等级评定、行业公信证明、业务咨询以及行业领域学术和科技成果评审等职责的岗位下放给事业单位、行业协会和中介组织，从而有力改变领导类公务人员多、基层类公务人员少的状况。
总之，无论是以“民”为导向的构成部门调整、以“大”为模式的内设机构整合，还是以“效”为路径的任职岗位转移，在政府人员机构性冗余背景下强调的都是机构的削减。对此，首先必须基于中国改革发展的要求及地区发展不均衡的实际情况，强调地方政府的自主性和灵活性，明确除中央原则上要求上下对口外，地方政府可因地制宜地设置机构。同时，基于历次机构改革的经验，对于不适应发展要求、职能重复和业务相近、非常设性和内设性的部门、机构及岗位等都应尽可能予以撤销、合并或是裁减。并且，在削减的问题上不能简单地把一部分政府机关转移到事业单位，而是以效率、效果、效益为导向实现岗位真正精简，从而在职位削减的情势下最终遏制政府人员相对性冗余问题，克服政府人员的“三多三少”现象。
注释：
①资料来源于http://www.gov.cn/gjjg/2005-08/01/content_18608.htm,http://www.scopsr.gov.cn/gwysd/,http://www.gdbb.gov.cn/,http://www.sdbb.gov.cn/。
②资料来源于http://www.gd.gov.cn/govpub/jg/fgw/200606/t20060610_84.htm,http://www.jx.gov.cn/govpub/jg/jmw/200606/t20060611_113.htm,http://www.zj.gov.cn/govpub/jg/jmw/200606/t20060611_104.htm。
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