从欧债危机看德国欧洲政策的新变化，本文主要内容关键词为：欧洲论文,德国论文,新变化论文,危机论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧债危机把德国推上了欧盟领导者的位置，按照英国历史学家蒂莫西·加顿·阿什(Timothy Garton Ash)的观点，这是“始料不及后果定律”(Law of unintended Consequences)使然，①即正因为欧盟经济一体化对德国而言取得了成功，才造就了德国目前的领导地位。但是，德国黑黄联合政府在总理默克尔领导下应对欧债危机的行为却引发了人们的困惑。在2009年末希腊主权债务危机刚开始爆发时，德国更多的是沉默和犹豫，不愿出手施救。在欧债危机恶化、德国最终不得不于2010年5月开始纾困后，又以整肃财政纪律为先决条件，按照德国模式寻求解决危机的路径，招致了债务国家的嫉恨。为此，乌尔丽克·古尔洛特(Ulrike Guérot)等学者称“新德国问题”在欧洲冒头，②而威廉·E·帕特森(William E.Paterson)却宣称德国只是“不情愿的霸权”。③这一两重性也体现在欧元国家和欧盟国家身上：一方面它们说要警惕德国的主导乃至霸权，另一方面却又在呼唤德国的领导，波兰外长西科尔斯基(Radoslaw Sikorski)在2011年末甚至表示：“与其说我担心德国的强权，不如说我开始担心德国的不作为”。④
迄今为止，德国在欧债危机中的表现折射出德国的欧洲政策出现了某些新变化，事实上这些变化从两德统一以来就已经开始显现，只是在欧债危机中表现得尤为明显。本文将首先分析德国在欧债危机中的表现及其目前在西方学术界讨论较多的两方面原因，进而指出德国欧洲政策呈现出的新变化，最后结合这些新变化简述德国当前有关欧洲一体化未来的讨论。
一 德国在应对欧债危机中的表现⑤
当2009年底希腊主权债务危机刚开始爆发时，德国政府并未把危机视作欧盟成员国共同的问题，而是依据“罪与罚”逻辑，认为希腊人必须自己解决自己的问题。直到2010年3月25日的欧盟峰会，在法德建议的基础上，欧元区国家就希腊救助紧急计划达成一致。该计划规定，欧元区国家和国际货币基金组织可自愿提供救助。需要指出的是，国际货币基金组织的参与是德国的要求。同样，在德国的倡议下，给予希腊的救助贷款只能作为最后的手段且必须按照市场条件发放，其他成员国必须为财政不守纪而接受更为严厉的处罚。但总体上看，德国在2010年春天并未做出令人信服的、救助希腊的承诺。
随着希腊债务危机日益严重，国际货币基金组织、欧洲中央银行与欧盟委员会在2010年5月初与希腊政府就为期三年的紧急贷款达成一致，在1100亿欧元的总额中，欧元区国家承担800亿欧元，德国承担其中的28％(224亿欧元)。与此相对应，希腊承诺进行改革，削减赤字。随后，欧元区国家财政部长和国际货币基金组织先是在2010年5月10日决定设立临时的欧元救护伞，即欧洲金融稳定机制(EFSF)，它到2013年6月底总计可发放7500亿欧元贷款；后又在11月28日决定设立永久性的欧洲稳定机制(ESM)，规模将达到7000亿欧元，它应在2013年取代届时到期的欧洲金融稳定机制(欧洲稳定机制后来提前到2012年7月1日生效)。期间，爱尔兰、葡萄牙和西班牙先后进入救护伞，德国也不得不一次次接受救助基金的扩容，包括给予希腊的第二份救助计划和为希腊债务减记。
但德国在应对欧债危机上采取的显然是一种双轨战略：在展示与重债国家团结的同时，要求所有成员国实施负责任的财政政策⑥，甚至提议欧盟设专门委员监管希腊。⑦为了整肃财政，默克尔希望修改欧盟条约，鉴于其将在多个成员国触发全民公决程序而遭到其他成员国的反对。最终，在2012年3月2日的欧洲理事会会议上，欧盟25个国家和政府首脑签署了《经济与货币联盟稳定、协调与治理条约》⑧，即《财政契约》⑨，由于英国和捷克选择不参与，因此这只是一份政府间条约。条约草案是由德国和法国在2011年12月8日和9日的欧洲理事会会议上提出的，主要内容是各成员国仿效德国在宪法或等值的法律中引入“债务刹车”，若违反规定，可起诉至欧洲法院；另外，倘若某个成员国结构性赤字超过国内生产总值0.5％的上限，就会启动一个“半自动”的惩罚程序，该程序只有在各成员国特定多数表决同意的情况下才能终止。《财政契约》应于2013年1月1日起生效。在德国的要求下，从2013年3月1日起，只有那些批准了《财政契约》并相应实施了“债务刹车”的国家，才有权从未来的欧洲稳定机制中获得财政援助。这个要求此前在欧盟各成员国招致相当大的争议。
需要指出，虽然迄今为止危机管理都是基于德法的共同推动，德国总理默克尔和法国前总统萨科齐甚至因为在应对欧债危机中的紧密沟通而获得了“默科齐”(Merkozy)的称号。但是，德法在经济、货币和财政政策方面经常有着不同乃至截然相反的思想。鉴于德国的经济强势和法国的衰弱，法德力量对比朝着有利于德国的方向转移，因此，法国不得不做出更大的让步。当然德国也有让步，例如放松其在欧洲央行大幅购买国债上的立场，以及放弃此前实施过但市场反应消极、把私人债权人纳入债务规定的要求。⑩针对《财政契约》，默克尔总理原本希望引入完全自动的惩罚机制，出于对萨科齐的妥协——他不想把最终决定权交给欧盟委员会，而是要把决定权保留在成员国手中，默克尔接受了这一在她看来次优、却明显优于现有规则的“半自动惩罚机制”。
德国整肃财政纪律为先的危机应对战略日益遭到受债务冲击较大的南欧国家的批评(11)，它们认为，一味的紧缩将把欧元区、欧盟和世界经济带入衰退，导致债务问题加剧。它们对德国政府施加了日益增大的压力。在法国新总统、社会党人奥朗德上台后，虽然默克尔成功坚持了《财政契约》不容重新谈判的立场，但是也不得不接受包含1300亿欧元投资的《增长与就业公约》(12)，虽然其政治象征意义远大于其对经济的推动作用。而且，在意大利和西班牙的施压下，默克尔最终在2012年6月29日的欧盟峰会上同意欧洲稳定机制可直接救助陷入危机的银行，对此默克尔之前曾坚决反对。(13)
二 经济治理理念与内政因素的影响
德国在应对欧债危机中的犹豫表现和选择以财政紧缩为中心的方案，这在西方学术界看来主要有两方面的原因：它既受到了德国经济治理理念的影响，同时也是德国政府的行动能力在国内受到各种制约因素限制的表现。
(一)反通胀与秩序自由主义经济治理理念的影响
德国认为，解决债务危机的唯一方案只能是德国式的，即财政紧缩高于一切。《财政契约》也深深打上了德国的烙印。早在欧债危机爆发前，德国就在2009年初的联邦制改革中，把“债务刹车”写入了《基本法》第143d条第(I)款中，目的在于限制德国的国家负债，以及对联邦和各州预算赤字的降低做出强制规定(2009年8月1日起生效)。此外，德国政府拒绝欧元债券，拒绝把欧洲中央银行变成最后借款人。虽然在这些议题上默克尔受到了欧盟机构、欧元集团主席和其他成员国的强大压力，甚至在部分重债国引发了仇视德国的情绪，但默克尔依然不为所动。即使如上所述，迫于意大利和西班牙的压力，默克尔在银行救助问题上有所松动，允许欧洲稳定机制将来直接向银行提供资金，但也不能表明默克尔完全偏离了原有立场：仔细研读峰会公报就可以发现，救助的前提条件是，必须在欧洲中央银行的领导下，建立起统一的银行监管机制。先建立监管机制，再引入银行的共同担责，这依然符合德国立场的基本原则。而且，默克尔在欧元债券问题上丝毫没有退让的意思。(14)在2012年6月29日峰会召开前，默克尔甚至义正词严地回绝了欧盟有关把债务共同体化的建议，她明白无误地表示，“只要我活着，就不会有欧元债券”。(15)
默克尔政府这一几乎不容谈判的立场不能仅仅理解为德国追逐本国利益的需要，而是与德国的经济治理理念有着密切的关系。首先，魏玛共和国时期以及二战后初期恶性通货膨胀的梦魇依然铭记在德国人苦涩的集体记忆中，这形成了德国人的稳定文化，或者说反通胀文化；其次，作为德国社会市场经济基础的秩序自由主义理念，拒绝在经济衰退过程中使用扩张型财政与货币政策来应对危机，相反，它认为财政紧缩才是建立可持续经济增长的基础，而且德国战后至今所取得的经济成就更增强了德国人的这一信念(16)。默克尔的一番话也说明了这一点：“我们拥护一种特别的稳定与经济增长文化，但我们是在欧洲的精神里这样做。”(17)有学者甚至认为，在欧债危机应对中，存在着法国强调增长的凯恩斯主义和德国强调价格稳定与财政纪律的秩序自由主义之间的张力，之所以德国的观点最后占据了主导地位，是因为德国经济思想的说服力使然，而不是德国为了本国利益而滥用其强大经济地位的结果。(18)
鉴于反通胀和秩序自由主义思想是德国人广泛持有的信念，因此有理由相信，即使德国在2013年出现了联邦政府更迭，即社民党上台执政，其经济政策会有所改变，但应对危机的方法也不会出现大幅变化；虽然社民党目前对引入欧元债券表示赞同(19)，但是它的赞同也是有限定范围和先决条件的，它会要求欧盟或欧元区的联邦化，包括强化议会监督。(20)
从这个意义上来看，默克尔之所以不愿意过快、过于宽松地救助重债国家，是为了促使欧元区国家建立起一种严厉的稳定文化。默克尔的固执不只是谈判手段，而是深信德国解决方案的有效性。(21)换言之，德国认为欧洲只能通过变得更加“德国”，才能从危机中走出来。这种信念在德国不仅有着广泛的支持，而且也有着深厚的思想基础。
(二)内政因素的影响
德国政治体制中的各个否决玩家(veto player)(22)明显制约了德国政府的作为，这在两德统一以来尤为明显。同样，根据布尔默和帕特森的观察，20世纪90年代以来德国欧洲政策的一个关键变化就是出现了影响政府决策的“强制性要求”(compelling demands)(23)，这些要求包括反转的公众舆论、联邦宪法法院的判决等，它们使德国政府甚至能够向欧盟伙伴提出不容谈判的要求。
首先，默克尔政府的欧债危机应对明显受到了国内民意的影响，这突出表现在欧债危机初期对希腊主权债务危机的犹豫反应上。当时绝大多数德国人反对救助希腊。德国《图片报》主导的充满敌意的媒体报道，把希腊人描绘成懒惰、腐败和不负责任的典型，这进一步刺激了德国民众的感受，他们不愿用自己在经历了痛苦的2010议程框架改革后取得的成果为大肆挥霍的希腊人买单。默克尔政府没有更早地给出救助希腊的承诺，不仅迎合了这种民意，同时也考虑到德国最大的联邦州北莱茵-威斯特法伦州2010年5月9日的州议会选举：当时执政联盟的选情告急，基民盟/自民党有可能在该州失去执政地位，更何况选举结果还关系执政联盟在联邦参议院的多数席位。后来，德国政府迫于局势的发展和外部压力最终同意救助希腊，这也是造成基民盟在该州选票大幅流失(得票率与上一次州议会选举结果相比损失了10.3％)，导致社民党与绿党组成少数派政府并上台执政的主要原因。鉴于在2011年这个“超级选举年”将有7个联邦州举行州议会选举，正如北莱茵-威斯特法伦州选举所暗示的，债务救助问题会损害默克尔所在的基民盟的选情。(24)由于民调显示民众对不断扩大的救助行动的抵触在持续增强，默克尔优先考虑国内关切也就不足为奇。
目前德国人已经在担忧，自身最终也会受到债务危机救助的拖累，毕竟德国的力量也不是无限的，德国不少政界和经济界精英也公开发表了德国的承受力已经到达极限的言论。德国慕尼黑伊福研究所甚至已经测算好德国目前担保的金额可能会给德国带来的损失，其结论是：若欧元崩溃，德国最多要支付7710亿欧元。德国人的担心不无道理，例如美国信用评级机构穆迪已经开始质疑德国的最优评级。(25)所有这一切都加重了德国民众对不断扩大救助的反感，却又反过来增强了他们对默克尔强硬的谈判立场的支持，这也体现在民调中大多数民众对默克尔应对欧债危机的策略表示满意，并相信欧元拯救依然处在她的掌控之中。(26)
其次，德国联邦宪法法院在欧债危机应对中扮演着越来越重要的角色。自从1993年对《马斯特里赫特条约》判决以来，联邦宪法法院在其判决中一再限制了德国向欧盟进一步让渡主权的可能性，同时增强了联邦议会和联邦参议院在欧盟事务中的地位，(27)这也反映在其对《里斯本条约》的判决(28)中。之所以德国政府未及早地做出对希腊的救助承诺，正是基于联邦宪法法院对《里斯本条约》的判决内容；在德国决策者看来，《里斯本条约》(《欧洲联盟运行条约》第125条)包含有“不纾困条款”，他们担心会有人就希腊救助方案提起宪诉，而一旦救助被判不合宪，无疑会给金融市场带来实质性不稳定因素。所幸的是，在联邦议会和联邦参议院2010年5月7日批准救助希腊的相关法案后，虽然有多位学者向联邦宪法法院提出了阻止给予希腊救助的紧急申请，但被联邦宪法法院驳回。(29)2011年9月7日，联邦宪法法院最终驳回了针对希腊救助的宪诉，法官们证实，德国参与至今的希腊救助措施是合宪的。但是，他们列出救助的先决条件是，联邦议会的预算委员会必须同意所有的救助措施。换言之，联邦政府在所有欧洲金融稳定机制方面的决议都要征得联邦议会的同意。(30)最后，在《财政契约》与欧洲稳定机制艰难取得联邦议会和联邦参议院的多数后，联邦宪法法院即刻就收到了要求采取临时命令加以终止的紧急申请和相应宪诉。尽管联邦政府一再敦促，联邦宪法法院依然决定留出更多时间进行审查，这将导致欧洲稳定机制无法如期在2012年7月1日生效。(31)2012年9月12日，联邦宪法法院在其裁决中对欧洲稳定机制给予放行，但提出的附加条件之一是必须在国际法上确保德国的担保责任限制在约定的1900亿欧元内。需要指出的是，这一裁决是暂时的，而且，在即将进行的主审程序中，联邦宪法法院还将审查欧洲中央银行此前做出的、无限制购买重债国家国债的决定是否逾越了其自身权限。(32)基于以上分析可以看到，联邦议会每一次通过救助法案，联邦宪法法院都会收到相关紧急申请和宪诉，这不仅拖长了德国政治决策过程，而且增加了潜在的结果不可测性。
再次，执政联盟乃至各执政党内部的分歧，以及反对党的阻挠削弱了默克尔政府的行动余地，在联邦宪法法院判决增强了联邦议会和联邦参议院在欧债救助中的地位后，这一点表现得更加明显。因此，在德国，欧债救助的措施取决于联邦政府以及联邦议会和联邦参议院中的赢集(win-set)有多大。从2010年5月起，执政联盟内部就出现了反对救助的声音，以至于执政联盟数次艰难地在联邦议会中取得“总理多数票”。此外，联合执政的自民党在州议会选举中一再失利，因此陷入生存危机，其新任党主席菲利普·勒斯勒尔意欲借助欧洲政策突出本党形象，曾经率先并一再脱离联合政府的路线，公开主张让希腊有序破产；甚至少数反对欧元救助措施的自民党党员，在自民党内发动了意在阻止欧洲稳定机制的公决，所幸的是，反对者在党内公决中未能取得成功。(33)基社盟也通过相关决议，在欧元救助上划出红线，其中包括反对进一步扩大救护伞，反对建立担保共同体，以及反对引入欧元债券。(34)在反对党当中，除了左翼党反对所有救助措施外，社民党和绿党虽然对默克尔政府的危机应对提出了批评，但总体上都对相关的议会表决案投了赞成票。(35)但是，在《财政契约》和欧洲稳定机制的表决上，由于需要在联邦议会和联邦参议院取得三分之二多数，执政联盟依赖于反对党，经过艰难博弈，在默克尔向社民党和绿党承诺在未来引入金融交易税和经济增长计划后，《财政契约》和欧洲稳定机制才最终于欧洲稳定机制原定生效日，即7月1日前获得通过。(36)
三 德国欧洲政策的新变化
如前文所述，德国在欧债危机中的应对表现既与德国的经济治理理念有着紧密关系，又是德国国内各否决玩家钳制的结果。欧债危机这个案例的分析表明，德国的欧洲政策并非简单地遵循一个逻辑，相反，可以说是“结果逻辑”和“适当性逻辑”(37)共同作用的结果。本文并不想比较这两种解读范式哪个更具说服力，而是想从德国欧债危机的应对表现中指出德国欧洲政策的若干相互关联的“新”变化。如下文所述，这些变化在两德统一以来已初见端倪，之所以冠以“新”意，是因为它们在欧债危机中表现得尤为明显。
(一)德国欧洲政策日益为内政所驱动
不可否认，德国所处的多边框架在冷战后发生了本质变化。北约与欧盟的扩大，连同美国奉行单边主义政策，这一切势必对德国的外交政策产生影响，甚至使统一后的德国面临着许多“单边主义诱惑”(unilateralist temptation)。(38)这种“诱惑”也是来自于德国内政的需要以及国内制度的约束，这既包括公众舆论及其民调和选举政治的影响，也包括来自联邦政府内部、联邦议会各个政党以及联邦宪法法院等的阻力。以往，德国政治家出于欧洲一体化的长远利益，敢于违背国内民意做出决策，而在欧债危机中，默克尔政府始终出于选举政治考虑紧跟民调，害怕做出有违民意的决定，会有损其所在政党的选情以及执政联盟的团结。这一点也体现在欧元债券的问题上，虽然默克尔发表了“只要我活着，就不会有欧元债券”的言论，但是事实上她并不是永久地反对欧元债券；她首先要求的是共同的预算政策。但是，她不能像反对党那样公开提出引入欧元债券的主张，是因为执政联盟内部的另外两个政党在这个问题上划了红线，默克尔不想因为这个议题而使执政联盟破裂。而且，在两德统一前，欧洲政策基本上不是各个政党在竞选中的争议议题，但是，两德统一后，传统的“默认共识”(permissive consensus)变成了“有限分歧”(constraining dissensus)(39)，欧洲政策成为各党突出自己形象、争取选票的议题领域，这一点清晰地反映在欧债危机中各党之间及其内部不同的立场上。
总之，德国欧洲政策的这种内倾(inward-looking)从两德统一以来就已经开始。在统一前，联邦德国的德国政策及其欧洲政策是一枚硬币的两面；统一后，这一情况发生了改变，德国开始把精力和注意力放在本国内部问题上。(40)海尔加·哈夫滕多恩把从波恩共和国的(国际框架条件)外部驱动型外交政策到柏林共和国的(国内社会要求)内部驱动型外交政策的转变，非常贴切地表述为“内政回归了外交政策”(41)。这里的“外交政策”也包含了德国的欧洲政策(42)。换言之，欧洲政策日益被内政工具化。由此，德国的欧洲政策失去了聚合性、连贯性、尤其是建构力。鉴于统一后的德国对狭隘的国家利益的捍卫常常优先于其长期的欧洲与全球关切，德国不再是一个“驯服的强权”(tamed power)(43)，而是已经成为欧盟内的一个“正常化的国家”(normalized power)。(44)
(二)德国的“欧洲使命”在日益衰减
在过去，德国愿意为欧洲的团结慷慨买单，不计较本国在经济上的短期得失；而如今德国在对待希腊以及其他成员国的主权债务危机中的反应，表明德国在欧洲经济政策上日益独断专行，日益以成本收益核算为导向。德国反对欧盟变成任何形式的转移支付联盟，因为自身被绑架(并非出于欧盟范围内的团结原因)最终同意救助希腊以及其他债务国家。
与上述内政驱动因素影响扩大相呼应的是，默克尔在欧债危机的应对中偏向于“联盟方法”，而不是“共同体方法”。(45)例如，德国要求希腊主权债务危机由国际货币基金组织参与解决，而不是像法国所要求的、局限在经济与货币联盟内部，这预示着德国政府认为经济与货币联盟的制度安排无法服务和确保德国的利益；又例如，在建立欧洲金融稳定机制以及后来的欧洲稳定机制时，德国提出，为“欧猪国家”承担超大比例财政负担，德国应为此获得能反映这种更高财政投入的正式的参与决定权。鉴于救助机制在很大程度上是在欧盟条约以外、在政府间机制的框架里设计且表决权是按照财政贡献计算的，这事实上赋予了德国更大的发言权。(46)
鉴于德国日益从内政需要和本国的经济利益出发制定其欧洲政策，德国对欧洲一体化的反射性或本能的支持被更为工具性的、冷静的和(公开)以利益为基础的欧洲方案所取代。换句话说，德国追求欧洲一体化不是目的本身，而是作为追逐德国国家利益的工具。尤其是德国政府在追逐国家利益的过程中，更少趋向于避免与其欧盟伙伴发生公开冲突，更多的是利用自己的不对称的经济强权，输出自己的社会与经济模式。(47)
事实上，两德统一以来，德国的“欧洲使命”(European vocation)已经经历了一个逐渐衰减的过程，更因情况而异，更有争议和更受限制的特点更加明显。(48)这种衰减在欧债危机中表现得尤为突出，这是和德国国内对欧洲一体化的支持度下降相关的。(49)这一变化限制了政治精英为了欧洲的团结而做出“转移支付”(side payments)的可能性，与此同时，德国决策者不愿违背这种变化的民意，而是在欧债危机中出于选举政治考虑，奉行“受民调驱动的机会主义”。(50)
如今，“欧洲日益被视作德国的问题所在，而不是解决德国自身问题的方案”。德国政治精英和民众普遍对欧洲一体化日益缺乏信心。一份问卷调查表明，对欧洲信心少乃至没有的德国民众占63％；对于53％的德国人而言，欧洲不再是其未来。(51)这种“新德国疑欧主义”也反映在欧洲对外关系委员会(ECFR)柏林办事处公布的一份讨论文件中。该文件指出，德国似乎相信，和在欧洲联合体框架内行动相比，它“单独(行动)能更快、更远和更好地前进”。(52)
与德国的“欧洲使命”衰减相呼应的是，德国日益将目光转向欧洲以外地区，例如在联邦政府最近通过的一份新方案中，它表示要与新兴国家(即所谓新的建构力量)建立新的伙伴关系，以应对全球化挑战。(53)虽然该新方案重申了德国与欧盟、北约等现有伙伴的关系是基础，但依然促使个别学者提出“德国是否还是一支欧盟/欧洲的力量?”的疑问。(54)
(三)德国似乎日益成为地缘经济强权
在欧债危机背景下，德国在欧盟中的经济实力日益增长，这主要也是因为德国是弱势欧元和欧债危机的获利者。德国国债在欧债危机中成为投资的避风港，德国甚至可以以零利率发行国债。(55)而其他国家包括法国的削弱则进一步突出了德国的领导地位。如前文所述，虽然在欧债危机中，每一项救助措施都是基于德法的建议，这表明传统的法德轴心依然在发挥作用，但是重心无疑向德国发生了转移，正如欧盟委员会前主席普罗迪形象地表述：如今是默克尔做决定，而萨科齐负责举行新闻发布会解释她的决定。(56)在告别“默科齐”时代、法国新总统奥朗德上台后，虽然法国、意大利和西班牙三国的联盟迫使德国做出了某些让步，但在欧元债券等根本性问题上，他们依然无法撼动德国政府的立场。
但是，德国在欧债危机中凸显的经济实力并未转变成其在欧洲共同外交与安全政策上的领导地位。也就是说，德国外交政策和欧洲政策的重点在经济政策上，而非安全政策。这一点从德国在利比亚危机上的表现就能明显看出：2011年3月17日，在联合国安理会关于在利比亚设立禁飞区的1973号决议的表决中，德国与“金砖四国”(中国、俄罗斯、印度和巴西)一起投了弃权票。这是德国在其战后历史上第一次在联合国安理会投票中不支持其所有的欧盟与北约盟友。(57)德国在经济上的强势地位与其在安全政策上的节制立场形成了鲜明反差。为此，在西方盟国看来，德国越发是一个安全的消费者，而非提供者，这被视作德国外交政策的自我矮化和搭便车。(58)
有鉴于此，德国似乎正日益成为一个“地缘经济强权”(geo-economic power)(59)，即德国日益运用经济手段去追逐其外交政策与欧洲政策目标，这种目标本身更多的是经济性的，而非政治性目标。(60)这使人们有理由认为，德国拥有的只是非常适度的外交与欧洲政策雄心；德国在欧洲的新影响力仅限于德国在当前欧债危机解决中的“默认领导地位”(leadership by default)，但并未反映出德国在欧洲的实力有了更为全面的提升。至少利比亚危机表明，德国无法胜任领导欧洲共同外交与安全政策发展的角色，因此，德国在目前不愿意、也没有能力领导欧盟成为一个更有效的全球力量。(61)
四 结语
德国在欧债危机应对中先犹豫后独断的表现除了受到德国经济治理理念的影响，更多的则是受到国内民意和否决玩家的钳制。自德国统一以来，德国的欧洲政策日益成为其内政的工具，也就是说，德国日益以反映在民调中的本国利益为其欧洲政策的出发点，甚至不惜为此破坏与欧盟其他成员国之间的团结。
诚然，“欧洲的德国”依然是德国的行动框架，毕竟德国从欧洲一体化进程中获益最多。但是，从对德国在欧债危机中表现中，可以清晰看到德国欧洲政策自两德统一以来所出现的若干新变化：德国的欧洲政策日益为内政所驱动；德国的“欧洲使命”在日益衰减；德国似乎日益成为地缘经济强权，等。这些新变化进一步加剧了来自欧盟其他成员国的、对德国欧洲政策的外部期待与来自德国社会的内部约束之间的张力，增加了德国欧洲政策的不可测性，也为欧洲一体化的未来前景增添了不确定性。
目前，德国各个政党的重要人物纷纷发表了通过全民公决来决定欧洲一体化未来的观点。例如，在执政党方面，联邦财政部长朔伊布勒(基民盟)不久前就曾表示他支持建立真正的政治联盟。(62)这样的政治联盟势必触及《基本法》第20条联邦制国家原则等不可变更的宪法内核，按照《基本法》第146条，就必须通过全民公决制定新的宪法。反对党社民党主席加布里尔目前也提出要建立共同的财政与税收政策，(63)虽然他没有朔伊布勒走得那么远，但是这样的一体化步骤在德国也需要通过全民公决制定新宪法才能实现。
还有一点需要指出，德国自民党不赞同建立债务共同体，而基社盟也对进一步让渡主权表示出很大怀疑，基社盟主席泽尔霍夫甚至表示，在为债务国家承担每一笔新的担保前，就应举行全民公决。(64)一个新的变化是，自民党联邦议会党团主席布吕德勒目前也表示，就欧盟的政治未来举行全民公决是可能的，关键是德国在欧债危机中到底必须让渡多少主权。(65)
从以上的讨论可以看出，各党虽然对全民公决众口一词，但各党在欧洲一体化到底应该往何处去以及应该走多远的问题上并没有统一立场。尤其是基社盟作为“疑欧派”的代表更多的是希望利用全民公决来为进一步让渡主权设置无法逾越的障碍。换言之，在某些人看来，全民公决是通往“更多欧洲化”的民主之途，而另有一些人却恰恰希冀全民公决成为去一体化的“催化器”。(66)默克尔总理虽然再次提出了在欧盟召集修约大会的要求，(67)但是，鉴于德国执政联盟内部以及各党之间的分歧，她也承认，目前讨论通过全民公决来就欧盟将来应具有怎样的权限做出决定还为时尚早。(68)无论如何，各党之所以纷纷在欧洲政策议题上大做文章，是因为欧洲政策已经成为德国明年联邦议会选举中的关键议题，而这或许将是德国历史上首次真正的“欧洲选举”。此外，值得注意的是，最近的民调显示，虽然有绝大多数德国人(71％)赞同通过全民公决来决定是否进一步让渡主权，但在是否真的要把预算决定权和预算监督权上交欧盟的问题上，持反对意见的人占了多数(占55％)，支持的仅为39％。(69)
综上所述，即使暂且不去考虑那些曾经对欧盟宪法说“不”的国家依然会对大幅让渡主权进行抵制，哪怕在德国，无论是政治精英，还是民众，其对进一步推动欧洲一体化的共识也不再是既定的、无条件的。这无疑给欧洲一体化的未来带来了诸多变数。
注释：
①Timothy Garton Ash,“Germany,the Eurozone's Reluctant Driver”,Los Angeles Times,February 9,2012,http://arti cles.latimes.com/2012/feb/09/opinion/la-oe-gartonash-germany 20120209,last accessed on August 2,2012.
②Ulrike Guérot and Mark Leonard,“The New German Question:How Europe Can Get the Germany It Needs”,ECFR Policy Brief,No.30,European Council on Foreign Relations,April 2011.
③William E.Paterson,“The Reluctant Hegemon? Germany Moves Centre Stage in the European Union”,Journal of Common Market Studies(JCMS),2011 Volume 49 Annual Review,pp.57-75.
④“Rede von Polens Auβenminister:Deutschland soll Euro-Zone retten”,http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,800486,00.html,last accessed on February 5,2012.
⑤关于欧债危机演进大事记，参见“Zeitleiste.Eine Chronik der Euro-Krise”,Zeit Online,11.06.2012,http://www.zeit.de/wirtschaft/2011-09/chronologie-eurokrise,last accessed on July 31,2012。
⑥Guido Westerwelle,Speech “The Euro and the Future of Europe”,Brookings Institution in Washington D.C.,20.01.2012.
⑦George Friedmann,“Germany's Role in Europe and the European Debt Crisis”,Stratfor Geopolitical Weekly,January 31,2012.
⑧“Treaty on Stability,Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union”,31 January,2012,http://www.european-council.europa.eu/media/579087/treaty.pdf,last accessed on July 1,2012.
⑨有关《财政契约》和欧洲稳定机制内容的详细分析，参见Anna-Lena Kirch and Daniela Schwarzer,“Die Ratifizierung des Fiskalpakts und des ESM in den L
ndern der Eurozone-rechtliche und politische Rahmenbedingungen”,Arbeitspapier der FG 1,SWP Berlin,Nr.02,2012,pp.3-9。
⑩Gisela Müller-Brandeck-Bocquet,“Deutschland-Europas einzige Führungsmacht?”,Aus Politik und Zeitgeschichte,10/2012,p.21.
(11)有关欧盟成员国在危机成因、危机应对以及经济治理方案等方面的分歧，参见金玲：“债务危机重塑欧盟内部力量关系”，《国际问题研究》2012年第2期，第110-121页。
(12)Carten Volkery,“EU-Wachstumsrhetorik.Der Mogelpakt”,Spiegel Online,27.06.2012,http://www.spiegel.de/wirtschaft/soziales/eu-wachstumspakt-von-merkel-und-hollan-de-ist-eine-mogelpackung-a-841040.htm,last accessed on August 12,2012.
(13)“Euro-Gipfel:Banken dürfen sich beim Rettungsfonds bedienen”,Handelsblatt,29.06.2012,http://www.handelsblatt.com/politik/international/euro-gipfel-banken-duerfen-sich-beim-rettungsfonds-bedi-enen/6813286.html,last accessed on August 12,2012.
(14)Philip Faigle,“EU-Gipfelbeschlüsse.Madame Non bleibt bei ihren Prinzipien”,Zeit Online,29.06.2012, http://www.zeit.de/wirtschaft/2012-06/bruessel-merkel-analyse,last accessed on August 2,2012.
(15)“EU-Vorschlge.Merkel gegen Eurobonds-‘solange ich lebe’”,Welt Online,26.06.2012,http://www.welt.de/politik/deutschland/article107275831/Merkel-gegen-Euro-Bonds-solange-ich-lebe.html,last accessed on August 2,2012.
(16)Sebastian Dullien and Ulrike Guérot,“The Long Shadow of Ordoliberalism:Germany's Approach to the Euro Crisis”,ECFR Policy Brief,No.49,European Council on Foreign Relations,February 2012.
(17)Gisela Müller-Brandeck-Bocquet,“Deutschland-Europas einzige Führungsmacht?”,pp.17-19.
(18)Matthias M.Matthijs,Germany's Role in Crafting a Solution to the 2010 EMU Sovereign Debt Crisis:Persuading with Power or the Power of Persuasion,Paper to be presented at the Twelfth Biennial International Conference of the European Union Studies Association(EUSA),Boston,Massachusetts,4 March 2011,p.23.
(19)在社民党看来，引入欧元债券是彻底解决欧债危机的唯一途径。作为反对党，它也不用担心会因为自己赞成欧元债券的主张而受到选民在民调中的惩罚，更何况它指出，是否最终引入欧元债券，要通过全民公决决定。参见Frank-Walter Steinmeier and Peer Steinbrück,“Germany must Lead Fight Back”,Financial Times,14 December,2010,http://www.ft.com/intl/cms/s/0/effa001c-07ba-11e0-a568-00144feabdc0.html#axzz2417cNhnb,last accessed on August 20,2012。
(20)Sebastian Dullien and Ulrike Guérot,“The Long Shadow of Ordoliberalism:Germany's Approach to the Euro Crisis”; Ulrike Guérot and Thomas Klau,“After Merkozy:How France and Germany Can Make Europe Work”,ECFR Policy Brief,No.56,European Council on Foreign Relations,May 2012.
(21)Ulrike Guérot and Sebastian Dullien,“Why Berlin Is Fixed on a German Solution to the Eurozone Crisis”,The Guardian,2 March,2012.
(22)George Tsebelis,Veto Players:How Political Institutions Work,Princeton,NJ:Princeton University Press,2002.
(23)Simon Bulmer and William E.Paterson,“Germany and the European Union:from‘Tamed Power’to Normalized Power?”,International Affairs,Vol.86,No.5,2010,pp.1051-1073.
(24)参见伍慧萍：“2011德国超级选举年州选结果与政党格局的演变”，李乐曾、郑春荣主编：《德国发展报告(2012)》，北京：社会科学文献出版社2012年版，第15页。
(25)Johannes Pennekamp,“Schuldenkrise:Wann kippt Deutschland?”,Frankfurter Allgemeine Zeitung,29.07.2012,http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/europas-schuldenkrise/schuldenkrise-wann-kippt-deutschland-11835599.html,last accessed on August 2,2012.
(26)“Umfrage in Eurokrise.Spitzenwerte für Merkel”,Sp-iegel Online,02.08.2012,http://www.spiegel.de/politik/deutsch
land/ard-deutschlandtrend-merkel-laut-umfrage-beliebteste-politikerin-a-847798.html,last accessed on August 20,2012.
(27)参见Peter Becker and Andreas Maurer，“Deutsche Integratiosbremsen”， SWP-Aktuell，Nr.41，2009。联邦宪法法院(包括在欧债危机中)这样做的目的是出于其机构自身利益，即它不希望自己的权限随着欧洲一体化的深化而被侵蚀。这是德国波恩大学欧洲一体化研究中心主任鲁德格·库恩哈特(Ludger Kühnhardt)教授2012年8月21日在波恩与笔者交流时所表达的观点。
(28)BVerfG,2 BvE 2/08 vom 30.6.2009,Absatz-Nr.(1-421), http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html,last accessed on August 1,2012.
(29)BVerfG,2 BvR 987/10 vom 7.5.2010,Absatz-Nr.(1-28),http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20100507_2bvr098710.html,last accessed on August 1,2012.
(30)BVerfG,2 BvR 987/10 vom 7.9.2011,Absatz-Nr.(1-142),http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20110907_2bvr098710.html,last accessed on August 1，2012.2011年10月27日，联邦宪法法院通过临时命令，宣布新的《欧洲稳定机制框架里的担保承担法》中的有关条款暂不适用，因为该条款把有关欧洲金融稳定机制的决定权“在特别紧急和机密情况下”放到了一个所谓9人委员会的手中(这9人由联邦议会预算委员会的41名成员中选出)。在联邦宪法法院看来，为确保决策的民主合法性和联邦议会的预算决定权，相关决议应由预算委员会全体成员乃至联邦议会通过。参见BVerfG,2 BvE 8/11 vom 28.2.2012,Absatz-Nr.(1-162),http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20120228_2bve000811.html,last accessed on August 1,2012。
(31)“Eilantrge gegen Fiskalpakt und ESM”,Tagesschau,30.06.2012,http://www.tagesschau.de/inland/verfassungsklagen
100.html,last accessed on August 1,2012.
(32)BVerfG,2 BvR 1390/12 vom 12.9.2012,Absatz-Nr.(1-319),http://www.bverfg.de/entschei-dungen/rs20120912_2bvr139012.html,last accessed on August 13,2012.
(33)“Mitgliederentscheid gescheitert,R
sler erleichtert”,Focus,16.12.2011,http://www.focus.de/politik/weitere-meldu ngen/fdp-mitgliederentscheid-gescheitert-roesler-erleichtert_aid_694794.html,last accessed on August 2,2012.
(34)CSU,Die Europ
ische Einigung und der Euro,Beschluss des Parteitags der Christlich-Sozialen Union,Nürnberg,7/8 Oktober 2011.
(35)唯一的例外是，在2010年5月对希腊第一份救助方案的表决中，社民党投了弃权票。有学者认为，这是德国50年来主要政党在欧洲政策上的共识首次遭遇重大挫折。参见Simon Bulmer and William E.Paterson,“Germany and the European Union:from‘Tamed Power’to Normalized Power?”,p.1062。
(36)“Karlsruhe prüft Klagen”,Frankfurter Allgemeine Zei-tung,30.06.2012,http://www.faz.net/aktuell/politik/karlsruhe-prueft-klagen-bundestag-und-bundesrat-billigen-fis-kalpakt-und-esm-11805001.html,Last accessed on August 2,2012.
(37)James G.March and Johan P.Olsen,“The Logic of Appropriateness”,in Michael Moran,Martin Rein and Robert E.Goodin eds.,The Oxford Handbook of Public Policy,Oxford:Oxford University Press,2006,pp.689-708.
(38)Anne-Marie Le Gloannec,“The Unilateralist Temptation:Germany's Foreign Policy after the Cold War”,Internationale Politik und Gesellschaft,1/2004,pp.27-39.
(39)Liesbet Hooghe and Gary Marks,“A Postfunctionalist Theory of European Integration:From Permissive Consensus to Constraining Dissensus”,British Journal of Political Science,Vol.39,No.1,2009,pp.1-23.
(40)这是德国波恩大学欧洲一体化研究中心主任鲁德格·库恩哈特教授2012年8月21日在波恩与笔者交流时所表达的观点。
(41)Helga Haftendorn,Deutsche Auβenpolitik zwischen Selbstbeschrnkung und Selbstbehauptung 1945-2000,Stuttgart und München:Dva,2001,p.445.
(42)2005年11月默克尔首次上台执政后，把欧洲政策从外交政策中独立了出来。参见连玉如：“德国默克尔政府的外交与欧洲政策辨析”，《德国研究》2006年第1期，第15-20页。
(43)Peter J.Katzenstein,Tamed Power:Germany in Europe,Ithaca,NY:Cornell University Press,1996.
(44)Simon Bulmer and William E.Paterson,“Germany and the European Union: from ‘Tamed Power’ to Normalized Power?”.
(45)“Rede von Bundeskanzlerin Merkel anlsslich der Erffnung des 61.akademischen Jahres des Europakollegs Brügge”,Bruges,2 November,2010,http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Rede/2010/11/2010-11-02-merkel-bruegge.html; “Rede von Bundeskanzlerin Merkel bei der Veranstaltung‘Die Europa-Rede’”,Berlin,9 November,2010,http://www.bun deskanzlerin.de./Content/DE/Rede/2010/11/2010-11-09-merkel
europarede.html,last accessed on August 2,2012.See also Alan Mayhew,Kai Oppermann and Dan Hough,“German foreign policy and leadership of the EU-‘You can't always get what you want…but you sometimes get what you need’”,Sussex European Institute Working Paper,No.119,2011,pp.6-7.
(46)Ulrike Guérot and Mark Leonard,“The New German Question:How Europe Can Get the Germany It Needs”.
(47)Alan Mayhew,Kai Oppermann and Dan Hough,“German Foreign Policy and Leadership of the EU—‘You can' t always get what you want…but you sometimes get what you need’”,pp.6-7.
(48)William E.Paterson,“Does Germany Still Have a European Vocation?”,German Politics,Vol.19,No.1,2010,pp.41-52; William E.Paterson,“The Reluctant Hegemon? Germany Moves Centre Stage in the European Union”， p.60.对于德国把本国利益优先于欧洲利益，贡特·海尔曼提出了“默认去欧洲化”的概念，参见Gunther Hellmann ed.， Germany’s EU Policy on Asylum and Defence： Deeuropeanisation by Default， Basingstoke： Palgrave，2006。
(49)这也反映在“欧洲晴雨表”的数据上。参见European Commission， Eurobarometer 72， ffentliche Meinung in der Europischen Union， Nationaler Bericht Deutschland， Autumn 2009， http：//ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb72/eb72_
de_de_nat.pdf， last accessed on August 2，2012。需要指出的是，这里是指德国历史纵向比较。但是，从横向比较看，德国在许多指标上仍然高于欧盟27国的平均水平。
(50)Jürgen Habermas,“Europapolitik:Merkels von Demoskopie geleiteter Opportunismus”,Süddeutsche Zeitung,07.04.2011,http://www.sueddeutsche.de/politik/europapolitik-merkels-von-demoskopie-geleiteter-opportunismus-1.1082536,last accessed on August 2,2012.
(51)Thomas Petersen,“Allensbach-Umfrage Gemeinsames Interesse an Europa in Gefahr”,Frankfurter Allgemeine Zeitung,17.08.2011,http://www.faz.net/aktuell/politik/europaeische-union/allensbach-umfrage-gemeinsames-interesse-an-europa-in-gefahr-1579998.html,last accessed on August 2,2012.
(52)Ulrike Guérot,“How European is the New Germany? Reflections on Germany' s Role in Today' s Europe.An Essay”,MEMO,ECFR Berlin Office,November 2010.
(53)Deutscher Bundestag,Unterrichtung durch die Bundesregierung,Globalisierung gestalten-Partner-schaften ausbauen-Verantwortung teilen,Drucksache 17/8600,08.02.2012.
(54)Susanne Gratius,“Is Germany still a EU-ropean Power?”,FRIDE Policy Brief,No.115,February 2012.
(55)“Krisengewinner Deutschland.Darum klingeln trotz Schuldenkrise die Kassen”,Focus,23.08.2012,http://www.focus.de/finanzen/news/staatsverschuldung/krisengewinner-deuts chland-darum-klingeln-trotz-schuldenkrise-die-kassen_aid_805527.html,last accessed on August 26,2012.
(56)Paul Hockenos,“The Merkelization of Europe.A European Germany Has Become a German Europe—and It's all Downhill from Here”,Foreign Policy,December 9,2011, http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/12/09/_merkelization_of_europe? page=full,last accessed on August 2,2012.
(57)参见闫瑾：“德国利比亚危机政策分析”，《欧洲研究》2011年第3期，第10-13页。
(58)这一两重性也反映在欧洲对外关系委员会的2012年欧洲外交政策记分卡中：在总计作为调查样本的30个外交政策议题中，德国在19个议题(包括欧债危机应对)上被视为“领导”。由此，德国被列为领导者的领域多于其他任何国家，但与此同时，德国在4个议题(包括利比亚)上被视为“懒鬼”。参见European Council on Foreign Relations (ECFR),European Foreign Policy Scorecard 2012,London:ECFR,2012。
(59)Hans Kundnani,“Germany as a Geo-economic Power”,The Washington Quarterly,Summer 2011,pp.39-41.
(60)需要说明的是，这里并不是说德国没有任何政治雄心，一个典型的例子是德国积极谋求联合国安理会常任理事国席位，但是德国“争常”的主要理由之一恰恰是其对联合国的财政贡献，而且从历史发展来看，德国统一以来在联合国安理会改革问题上的立场发生了明显转变：从最初的矜持，乃至优先考虑欧洲共同代表，转向谋求单独的常任理事国席位。这也与德国统一后日益走向“正常化”、外交政策日益以本国利益为导向紧密相关的。但是，德国“争常”与欧洲一体化的理念、尤其是欧洲共同外交与安全政策的深化形成了冲突。详细分析参见郑春荣：“德国‘争常’的过程、障碍与前景”，顾俊礼主编：《回顾与展望——纪念中德建交40周年》，北京：社会科学文献出版社2012年版。
(61)Ulrich Speck,“Why Germany Is not Becoming Europe's Hegemon”,FRIDE Policy Brief,No.126,April 2012.
(62)“Schubles EU-Vorstoβ.Die Volksabstimmung wird kommen”,Zeit Online,25.06.2012,http://www.zeit.de/politik/deutschland/2012-06/eu-schaeuble-volksabstimmung,last accessed on August 20,2012.
(63)“Volksabstimmung.Gabriel setzt Merkel mit Euro-Vor-stoβ unter Druck”,Berliner Morgenpost,06.08.2012,http://www.morgenpost.de/politik/inland/article108500332/Gabriel-setzt-Merkel-mit-Euro-Vorstoss-unter-Druck.html,last accessed on August 20,2012.
(64)Annett Meiritz und Severin Weiland,“Debatte über Volksentscheid.Warum die Bürger über Europa abstimmen sollen”,Spiegel Online,25.06.2012,http://www.zpiegel.de/politik/deutschland/euro-krise-fuehrt-zu-debatte-ueber-volksabstimmungen-in-deutschland-a-840757.html,last accessed on August 20,2012; See also “Euro-Krise.Seehofer verlangt Plebiszit über Zukunft Europas”,Spiegel Online,10.08.2012, http://www.spiegel.de/politik/deutschland/euro-krise seehofer-fordert-volksabstimmung-ueber-zukunaft-der-eu-a-849403.html,last accessed on August 20,2012.
(65)“Schuldenkrise.Schwarz-Gelb stellt sich auf Volksabstimmung zur EU ein”,Spiegel Online,10.08.2012,http://www.spiegel.de/politik/deutschland/euro-krise-bundesregierung stellt-sich-auf-volksab-stimmung-zur-eu-ein-a-849251.html,last accessed on August 20,2012.
(66)Hans Kundnani,“The German People Will Decide Europe's Fate”,The Guardian,26.08.2012,http://www.guardian.co.uk/commentisfree/2012/aug/26/merkel-push-treaty-may-tear-eu-apart,last accessed on September 10,2012.
(67)“Kontrolle der Haushalte.Merkel forciert neuen EU-Vertrag”,Spiegel Online,25.08.2012,http://www.spiegel.de/politik/deutschland/kanzlerin-merkel-fordert-neuen-eu-vertrag-a-852054.html,last accessed on August 28,2012.
(68)“EU:Merkel gegen baldige Volksabstimmung über EU-Machtfülle”,Focus,25.06.2012,http://www.focus.de/politik/deutschland/eu-merkel-gegen-baldige-volksabstimmung-ueber-eu-machtfuelle_aid_772236.html,last accessed on August 2,2012.
(69)“EU.Mehrheit der Deutschen für Volksabstimmung zu Europa”,Focus,05.07.2012,http://www.focus.de/politik/deut-schland/eu-mehrheit-der-deutschen-fuer-volksabstimmung-zu-europa_aid_777996.html,last accessed on August 2,2012.
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