港口管理体制系列研究之三——《港口法（送审稿）》设定的港口管理体制，本文主要内容关键词为：港口论文,管理体制论文,之三论文,系列论文,送审稿论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《港口法（送审稿）》（以下简称《港口法》）第5条规定：“国务院交通主管部门主管全国港口事业。
县以上地方人民政府港口管理机构主管本行政区域内的港口事业”。
《港口法》第5条的规定从以下三个方面确定了港口管理体制。
一、“政”与“政”的关系
港口管理体制中“政”与“政”的关系是指与港口有关的行政管理机构之间的职责分工和相互关系，具体包括以下两方面。
1.行业主管部门
港口的行业主管部门，在中央人民政府为国务院交通主管部门，在地方则是县级以上地方人民政府港口管理机构。
根据我国法律规定，除中央人民政府外，我国地方人民政府的序列为省、市、县、乡四级，而《港口法》中则明确对港口实施管理的最低一级机构为县人民政府港口管理机构。其主要原因是考虑到港口作为国民经济的基础设施，主要是为经济的运行和发展提供服务，且其服务范围一般都比较大。将港口划分得过于分散、港口管理机构的级别过低，不利于港口功能的发挥；同时，港口一般投资都较大，专业性也较强，对港口的规划、投资、建设、养护、管理，需要在一个较为广泛的范围进行通盘考虑，也需要较为专门的行政管理人才，以县一级人民政府作为港口管理的基本单位是较为适宜的。
地方各级人民政府管理港口的机构，在《港口法》中规定为“港口管理机构”，但此“港口管理机构”到底是哪一个部门却未作进一步的明确。根据我国地方人民政府组织法的规定，地方人民政府的机构设置，是由地方人民政府自行决定的。《港口法》不宜对地方人民政府如何设立港口的管理机构进行规定，但无论地方人民政府设置什么样的机构来管理港口，从《港口法》的角度看，该机构就是港口管理机构。虽然《港口法》没有对港口管理机构的具体部门予以明确的规定，但并不说明地方人民政府可以随意指定一个机构进行港口行政管理，因为港口管理属于交通行业管理的范围，与交通行业管理中其他方面的管理有着十分密切的联系。如果把港口管理和交通管理分开，就会导致管理体系上的不顺，出现新的职责交叉，不利于港口事业的发展。
关于《港口法》对港口行业主管部门的规定存在着另外一种不同的意见，即反对使用港口管理机构的名称而统一使用交通主管部门。其基本的理由来自理论和实际两个方面。
从理论上看，港口管理机构的设定存在着一个逻辑上的矛盾。从国家行政管理的各项职能划分的角度看，对港口的管理属于交通行业管理的范畴。在中央人民政府，这一职能是交由国务院交通行政管理部门来行使的，《港口法》第5条第1款的规定也再次明确了这一点。如果对港口的行政管理应属交通行政主管部门的职责范围，而在中央人民政府也确实是由交通行政主管部门进行管理的，为什么到了地方人民政府，就不再明确港口行业管理也是交通行政主管部门的职责，而变成为港口管理机构的职责了？无论在实际中，地方各级人民政府的交通主管部门和港口管理机构是否为一个机构，在法律的授权上，地方人民政府的交通主管部门确实不是港口的行业主管机关，而是《港口法》第5条第2款规定的港口管理机构。这样，矛盾就产生了。根据《港口法》的规定，港口的行业管理属中央人民政府的行业管理范畴而不属于地方人民政府交通主管部门的行业管理范畴，那么，对港口的行业管理到底属不属于交通行业管理的范畴呢？
从实际来看，由于地方人民政府内部机构的设置是由地方人民政府自己来确定的。在地方人民政府确定自己的港口管理机构时，可以有三种选择：第一是明确其交通行政主管部门就是港口管理机构；第二是明确交通行政主管部门以外的另外一个机构为港口管理机构；第三是重新设立一个专门的港口管理机构。此三种做法都是符合《港口法》的规定的。第一种情况虽然解决了实际上仍然是由交通主管部门行使港口管理职能的问题，但在名义上（法律上）交通主管部门仍无港口行业管理的职能。第二种和第三种情况则使地方人民政府的交通主管部门和港口管理机构同时存在。由于交通行政管理和港口行业管理有着千丝万缕的联系，这种分立两个并存的管理机构的做法，难以避免我国管理机构之间职责交叉、矛盾重重、相互扯皮、效率低下的痼疾。而这种交通主管部门与港口管理机构并存的局面，还会进一步造成人们思想上的混乱。如果认为港口行政管理属于交通行政管理范畴，则地方人民政府可以有两个交通行政管理部门；如果认为港口行政管理不属于交通行业管理范畴，又不明白为什么在中央人民政府港口行政管理是交由交通行政管理部门负责的。
尽管存在着这种明确而强烈的不同意见，《港口法》仍然采用了港口管理机构的提法，其理由主要基于以下两点：
第一，港口本身具有很大的特殊性。一方面，港口体现为交通运输中的一个子行业，是国家有关行业管理的对象；另一方面，港口又与交通运输中的其他方面不同，具有地域性突出的特点，而这一地域既不是行政区域，又不是一个单位或若干个单位地理界限的简单相加，而是由若干的设施和若干主体的活动组合而成的一片功能区域，发挥经济运行中枢纽的作用。作为港口立法，在规定上应当充分认识和明确港口这一地域性突出的特点，强调港口的地域性，以与其他交通行业管理行为性较突出而地域性较弱相区别。港口管理机构的设定，可以实现这一目的。
第二，港口管理当局的存在是世界通行做法。世界上几乎所有的港口都有港口管理当局。如果我国的港口没有专设的港口当局，港口的有关事务由港口所在地交通厅、交通局负责，与国际上的通常做法将有很大差异，不利于我国的对外开放和港口事业的发展。
但是，以上两点理由并没有得到很多人的认同，而且受到进一步的质疑。首先，虽然港口的地域性较为突出，但这也只是港口行业的一个方面的特点而已，而这一特点并不能构成使对港口的行政管理脱离交通行政管理，以致不能明确对港口实施行政管理的机关是各级人民政府的交通主管部门；其次，所谓专门港口当局的国际惯例实际上是一种理解上的偏差。关于什么是港口当局，人们并无统一的概念。各个国家、各个港口的港口当局到底是怎样的机构，也无人作过详细、广泛、深入的调查，因而国外大多数港口都设有专门的港口当局的提法，根据并不充足。特别是国外的港口是否都设有我国《港口法》所规定的港口管理机构那样的港口当局就更不得而知了。而《港口法》起草小组对欧洲的港口立法情况进行考察后，在其考察报告中写到：“在考察团访问的几个港口中，只有一个港口设有我国《港口法》（送审稿）中所规定的港口管理机构，即德国下萨克森州的威廉港务局；利物浦港和非利斯托港都是由私人公司经营管理的，所谓港口当局就是经营公司；杜易斯堡港是由各级政府合股设立的一个股份有限公司（不直接从事装卸）作为港口当局的；汉堡港和不莱梅港没有港口当局，是由市政府直接管理的；马赛港和和勒哈佛港的港口当局是依法成立的公共企业”。
实际上，西方发达国家港口管理机构的性质很难以我们对港口管理体制“政”与“企”的认识来理解，甚至西方国家对港口管理机构的称呼也还没有找到确切的汉语来表达，往往被称为港口管理当局、港口当局、自治港、股份合作公司等。这一方面是我们自己不同的人对外国港口管理体制有不同的理解造成的，另一方面也是由于外国的港口管理体制本身五花八门造成的。非要认为港口当局，特别是我们理解的“政企分开”意义上的港口当局是国外港口的惯例，不免有些勉强。
2.一城一港
“一城一港”是《港口法》起草的重要原则之一，也被称之为“一城一港一政”，而实际上“一城一港”就是“一城一港一政”。所谓一港两政是针对港口管理机构与海上交通安全管理部门、港航监督部门在港口管理方面的职权划分来讲的。《港口法》已经明确港口的主管机关为港口管理机构，至于交通安全管理部门、港航监督机构并不是以港口管理机构的名义行使职权的。因此，一港两政的情况是不存在的。至于港口管理机构与海上交通安全部门、港航监督部门的职权划分是否合理，则是另外一个范畴的问题。
“一城一港”的含义应该理解为，在一定的行政区域内只有一个港口。这里有两个概念需要理解。其一是港口，根据《港口法》第四条的规定，港口是由水域、陆域和相应的设施所组成的为水路运输提供相应服务的场所，港口可以划分为若干个港区，因此港口就是一定的生产场所，其规模可大可小，其组成可以连成一片，也可以划分为若干个部门。其二是一定的行政区域，此一定的行政区域根据《港口法》第5条的规定为县级以上的行政区划。这就是说，所谓“一城一港”就是指在以县级以上的行政区划为单位的区域内只能存在一个港口。
《港口法》以县级行政区划作为划分港口的基本依据。在对港口进行区别时就必须搞清什么是县级的行政区划，特别是县级的行政区划是否包括地级市的区及省级市的区以下的县级区域，《港口法》对此未加以明确。
如果包括，以县级区划为单位划分港口，则我国现有港口将全部划分为若干个小港口，再不会有上海港、天津港，也不会有大连港、青岛港，而代之以各个划分为县级行政区域内的港口。根据政企分开的原则，港口行政管理的分散性并不影响港口经营人的规模，但行政管理的过于分散不利于管理的统一性和高效率，对港口事业的发展会有一定的影响。
如果不包括，则会出现县、市和省级港口管理机构都分别直接管理着港口的情况。同样是港口经营人，由于其所在港口不同，其审批机构差异很大。而同样是港口管理机构，有的直接管理港口事务，有的既直接管理港口事务又同时对其他港口的管理机构实施行业管理。由于直接管理港口的港口管理机构的级别不同，在客观上形成了县级港口、市级港口和省级港口的差异，似乎港口也有行政级别的区分了。
更为严重的是，既然有些港口以县的行政区域为单位，有些港口以市的行政区域为单位，有些港口以省级行政区域为单位，那么如何确定什么样的港口应当以什么行政区域为单位呢？这是一个人为复杂化的问题。
二、“政”与“资”的关系
我国国家所有权的形式历来是表现为国家对财产的直接管理的，“资”实际上是“政”的一个组成部分。港口政与资的关系与港口政与企业的关系略有不同，因为港口企业是港口生产经营的主体。《港口法》若要规范港口的管理和生产经营活动，必须回答港口政和企的关系问题。而资产管理属于国家行政管理的另一范畴，港口资产管理与港口政和企的关系可以随着国家资产管理的改革而逐步明确，所以港口资产与港口政和企的关系在《港口法》中没有正面回答。尽管《港口法》中没有明确规定港口资产与港口政和企的关系，并不说明这一关系不重要。实际上，港口资产管理是否明确、如何明确，直接关系到港口管理体制如何确定和如何实施。港口资产与港口政和企的关系是港口管理体制问题的一个重要方面。所谓港口资产与港口政和企的关系，主要是指港口资产中国家投资部门与港口政和企的关系问题。港口资产中国家投资形成的财产，有以下三种情况：
第一，作为港口经营人财产的国家投资。
既然是港口经营人所拥有的财产，与港口管理机构自然也就没有什么直接的关系。因为按照政企分开的原则，港口经营人是独立的市场主体，其财产应当独立支配，具有相应的占有、使用、收益和处分的权利，不受他人干涉。至于企业财产中的国家投资，国家也只享有出资者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利，不能干预企业的生产经营活动。而企业则按照市场需求组织生产经营，以提高劳动生产率和经济效益为目的，对出资者承担保值增值的责任。
第二，作为补助性质的国家拨款。
根据《港口法》第21条的规定，各级人民政府的拨款可用于对码头建设的补助。如果是企业建设的码头，国家的补助就成为无偿的投入，完全由企业所有，与国家没有关系了。
第三，不作为港口经营人财产的国家投资。
港口资产中有很大一部分国家投资不是作为港口经营人的财产存在的。根据《港口法》的规定，其包括两个方面，一是国家对港口公共设施的投资，如防波堤、港口航道、导流堤、护岸、港池、锚地、船闸、道路等；二是国家投资建设港口经营性设施，并出租给港口经营人使用。
无论是作为港口经营人财产的国家投资，还是不作为港口经营人财产的国家投资，都面临一个同样的问题，即由谁代表国家作为资产的出资者或所有者，对国家投资的港口资产行使出资者或所有者的权利。这一问题对港口管理体制的设定影响很大，但其最终的结论则要看国家资产管理体制改革的进程。
三、“政”与“企”的关系
港口政与企的关系即是指港口的行政管理与港口生产经营的关系，其核心主要是“合”与“分”的问题。
建国以来，我国港口管理一直实行政企合一的体制，这种管理体制是与国家的计划经济体制相联系的。在计划经济体制下，政和企本来就是合一的，根本就不能分开，一旦分开，社会经济就不能运转了。所以，政府既要进行行政管理，也要对企业的生产经营活动进行干预，企业只能是政府的附属物。从港口管理体制适应国民经济需要的角度来看，政企合一的管理体制适应了国家计划经济体制的需要，是合理的，也是有效的，几十年来港口对国民经济所作的巨大贡献充分说明了这一点。从世界范围来看，实行政企合一管理体制的港口不在少数，而且有不少港口运转得十分成功。但是，在国家经济体制从计划经济向社会主义市场经济转化的情况下，无论是从转轨的需要看，还是从建立起来的社会主义市场经济体制看，港口政企合一的管理体制都显得很不适应了。目前，港口存在的港口行政管理职责交叉严重、港务局难以真正成为民事法律主体等诸多问题，均与港口政企合一的管理体制有关。而政企分开的港口管理体制在总的方向上符合社会主义市场经济的要求。
1.政企分开有利于港口经营人的多元化和平等竞争
在政企合一的情况下，港口的经济主体只有一个，即全民所有制企业。其他的经济主体，如集体企业、个体企业乃至个人，不是没有法律地位、就是只能作为附庸存在，甚至是非法的。在政企分开的情况下，港口经济人不仅可以是全民所有制、集体企业，还可以有其他经济主体，都具有平等的法律地位。区分经济主体的标准不再主要是所有制的形式，而是从资本组合的形式进行区分。只要具备法律规定的要件，无论是个人、合伙、公司还是公司集团，都可以成为港口经营人。而且无论是哪种形式的主体，也无论其经济实力的强弱、规模大小，一旦成为港口经营人，在法律上即享有同等的权利，国家的行政管理对这些港口经营人也应该是一视同仁的。所有的港口经营人可以共同面对市场，平等竞争，优胜劣汰，真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。
2.政企分开可以保证港口经营人拥有明确的财产权利
市场主体的财产权，是社会主义市场经济运行的基础和前提。财产所有权是财产所有人依法对自己所有的财产占有、使用、收益和处分的权利。每个市场主体对其所有的财产可以自主地、自由地处理，对于其在市场上的行为可以自主地、自由地决定，而不需听命于他人或者受他人支配。市场经济越是发达，财产所有权的转换也就越是频繁。如果没有对市场主体所有权的确认和维护，就谈不上自主经营的市场交换，更谈不上市场经济了。在政企合一的情况下，明确的产权是很难保证的，任意平调、侵犯他人产权的事情是屡见不鲜的。但这并不是说国家不能干预企业的产权，在特殊情况下，出于社会公共利益和国家行政管理的需要，国家可以对企业的财产进行限制、禁止乃至征收，但前提必须是依法进行。
3.政企分开可以保证港口经营人独立地承担民事责任
市场经济要求市场主体的独立性，而市场主体的独立性首先表现为市场主体能够独立地以自己的财产承担民事责任。任何一个市场主体都不能享有特权，不能对自己的行为不负责任，也不应忍受他人（包括国家）的不合法的干涉，或者对自己不应该负责的事承担责任。市场主体在自己财产范围内独立承担民事责任，不受他人干涉。在政企合一的情况下，由于行政、经济关系纠缠在一起，经济主体的责、权、利常常处于混乱状态。
4.政企分开可以维持港口经营人之间及港口经营人与其他市场主体之间自主、平等、公平、合作、竞争的关系
在社会主义市场经济条件下，各市场主体既然是独立的，就再也不会按等级划分，也不分附属于他人，特别是政府机构。从而市场主体之间的关系必然是平等的和相互竞争的。这种平等和相互竞争的关系主要表现为合同关系。社会主义市场经济中的各个经济主体之间通过各种各样的合同的纽带联系起来，而不再通过其他关系去联系。
5.政企分开有利于国家的宏观调控
在社会主义市场经济条件下实行政企分开，使市场主体独立于国家行政机构，在客观上为国家行政机构摆脱计划经济时期的繁琐事务提供了条件，使国家行政机构能够把注意力用于更重要的宏观调控方面，间接地对各个经济主体的行为施加影响，协调各个、各种经济主体之间的利益，维护社会整体利益，促进国民经济的发展。