论权力机关对非立法性行政规范性文件的监督，本文主要内容关键词为：性行论文,规范性文件论文,权力机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《监督法》第二十九条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”这是在具体落实宪法赋予各级权力机关的监督职权、维护法制统一与尊严的重要保障。但从各级人大监督实践来看，目前这项工作还没有普遍开展起来，对非立法性行政规范性文件① 的审查监督工作步伐不大。为了切实依法履行人大的监督职责，强化权力机关对行政权的监督制约，更好地维护法制统一，纠正行政违法现象，各级权力机关必须把加强非立法性行政规范性文件的监督工作摆到应有的位置上，认真加以落实。
一、非立法性行政规范性文件审查制度的确立与发展
权力机关对非立法性行政规范性文件审查的制度，是随着我国人民代表大会制度的建立而逐步发展和完善的，其监督依据来源于我国《宪法》《立法法》《监督法》以及《地方组织法》。
1954年《宪法》规定：地方各级人大在本行政区域内，保证法律、法令的遵守和执行。有权改变和撤销本级人民委员会的不适当的决定和命令。县级以上人大有权改变或者撤销下一级人大不适当的决议和下一级人民委员会不适当的决议和命令。县级以上的人民委员会有权停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行②。这些规定，确定了权力机关对非立法性行政规范性文件审查的原则范围，也是我国各级人大对有关国家行政机关制定的非立法性规范性文件进行审查的最早宪法依据。
“文革”时期，由于民主法制建设受到很大冲击，在此期间制定的1975年《宪法》，对权力机关监督宪法法律实施及规范性文件审查都没有作出规定，1978年制定的《宪法》对1975年宪法作了修正，重新确立了各级人大的监督权，但仍没有恢复1954年宪法赋予人大审查规范性文件的权限。1982年《宪法》总结了历史经验教训，对各级人大审查行政规范性文件制度作出了明确的规定。1982年《宪法》第六十七条规定，全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”。第一百零四条规定：县级以上的地方各级人大常委会有权“撤销本级人民政府不适当的决定和命令”。1982年《宪法》已全面恢复了1954年《宪法》中的原则精神，确立了县级以上各级权力机关对非立法性行政规范性文件的监督审查制度。
《地方组织法》在1982年《宪法》的基础上，扩大了地方各级人大审查规范性文件的范围。《地方组织法》第四十四条规定，县级以上地方人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。还第一次明确赋予了乡级人大审查本级政府规范性文件的权力。根据第九条规定，乡级人大可以撤销本级政府的不适当的决定和命令。
《监督法》第二十九条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”第三十条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：（一）超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者增加公民、法人和其他组织的义务的；（二）同法律、法规规定相抵触的；（三）有其他不适当的情形，应当予以撤销的。”
2000年颁布的《立法法》未涉及非立法性行政规范性文件，但《监督法》第二十九条的规定，意味着县级以上权力机关对本级人民政府的非立法性行政规范性文件的审查、撤销程序可以参照《立法法》的相关规定。
另外，从上个世纪80年代中后期开始，地方人大及其常委会在制定综合性监督条例时，对审查非立法性行政规范性文件的监督审查进行了延伸和细化，是对权力机关审查非立法性规范性文件制度的重要补充，规定了非立法性行政规范性文件备案审查的一些基本程序，以便于操作。
二、权力机关在非立法性行政规范性文件监督方面存在的问题
从总体上看，近年来，一些地方人大在审查非立法性行政规范性文件方面进行了积极的探索，但这项工作在大多数地方还没真正开展起来。可以说，非立法性行政规范性文件审查是目前人大监督工作中一个比较薄弱的环节，看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因：
一是缺乏有效的组织保障和程序规则。在权力机关内没有专门的立法监督机构和监督程序机制，审查往往流于形式，使得相当规范的理论设计在实际操作中收不到良好的效果，达不到制度设计者的预期目标。
二是没有行政行为利害关系人参与，缺乏外部力量的启动和制约。利害关系人既不能经常性地启动审查程序，又不能对审查结果给予必要的关注和监督，使得监督有名无实。
三是权力机关尚没有做到积极主动行使宪法和有关法律赋予的对非立法性行政规范性文件的备案审查，造成备案审查只备不查的局面，使监督流于形式。
四是权力机关许多组成人员和工作人员的思想观念素质不能适应对非立法性行政规范性文件的审查。有的组成人员知识水平尚有差距，也有的人认为这是一项无关紧要的工作，或者以法律规定不具体为由不去实践探索，或者担心影响与被审查机关之间的关系，或者怕被撤销的非立法性行政规范性文件得不到有效纠正反而影响人大常委会的权威，或者怕影响行政执法的威信从而造成非立法性行政规范性文件难以执行，等等。因此，行政机关制作出非立法性规范性文件，往往既不请权力机关审查，又因为缺乏相应的备案制度，从而导致随意性、短期性，甚至违法的情况时有发生。
五是备案责任机制没有建立起来。如在许多地方立法中都明确规定省级政府的规范性文件应在文件发布之日起的一定期限内报省人大常委会备案，否则要承担相应的法律责任。但由于没有明确的追究程序和具体的责任形式保障实施，使得所谓“否则要承担相应的违法责任”的规定，没有真正落到实处。
三、加强权力机关对非立法性行政规范性文件监督需要解决的几个问题的探索
具体行政行为中的违法现象直接涉及广大群众的切身权益，固然要注意纠正。但是作为行政管理依据的规范性文件，由于它具有普遍性、强制力和约束力，如有违法或不当之处，可能带来的后果就更严重，涉及的面就会更大。加强立法性行政规范性文件审查是维护国家法制统一的迫切需要，也是维护广大人民群众利益的必然要求。一些机关和部门在制定“红头文件”时，搞“土政策”，搞变通，或随意设定许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，严重侵犯了广大人民群众的合法权益，地方各级人大应当从推动依法治国深入实施、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健全和落实非立法性行政规范性文件审查制度摆上议事日程。
（一）完善立法，进一步明确非立法性行政规范性文件的审查撤销制度
非立法性行政规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制度。要保证这项工作落到实处，制度建设是根本。
1.明确权力机关对非立法性行政规范性文件的监控方法——备案审查制度
备案的意义不是单纯地上报存档，而是通过备案审查对非立法性行政规范性文件的合法性加以确认或否认，借以保证其制定的质量和效益。《立法法》规定了行政法规和规章向权力机关备案审查。国务院颁发的《行政法规制定程序条例》规定，行政法规在公布后的30天内由国务院办公厅报全国人大常委会备案，同时也规定行政规章自公布之日起30天内由法制机构依照《立法法》和《法规规章备案条例》向有关权力机关备案。对于非立法性行政规范性文件应参照以上法律、法规规定的程序制度进行备案审查。由于我国的非立法性行政规范性文件数量众多，要把所有行政主体制发的非立法性规范性文件都报权力机关备案审查，从我国的实际情况看，是不现实的。从《立法法》的相关规定看，也不是要求所有规章均报权力机关备案审查，而是仅仅规定了行政法规和地方政府规章报全国人大常委会和地方人大常委会备案，对部门规章则未要求其向权力机关备案，也正是考虑我国的实际。所以，笔者认为，根据我国的实际，县级以上人民政府制定的非立法性规范性文件才需要向本级权力机关备案。乡镇一级因其未设置人大常委会，所以乡镇一级人民政府的非立法性规范性文件送上一级人大常委会备案。对于县级以上人民政府所属工作部门以及其他行政主体制定的非立法性规范性文件，则不要求报送权力机关备案，而是通过其他途径保证其合法性。
2.对政府部门的非立法性规范性文件，建立“不告不理，有告即理”的提请审查启动机制
从法律上和理论上说，各级权力机关对所有的非立法性行政规范性文件有审查监督之责，但政府的非立法性规范性文件内容繁杂、数量众多、涉及面极广，现实中显然不可能做到。所以，权力机关对同级政府工作部门的非立法性规范性文件不能件件审查监督，而应该借鉴《立法法》的相关规定③，实行“不告不理，有告即理”的被动审查的启动机制，待有关组织和公民提请审查和提出审查建议后，才交专门委员会进行审查。如法院启动。现行《行政诉讼法》和最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，法院对非立法性行政规范性文件不能直接进行审查，最多只能在行政相对人不服具体行政行为提起行政诉讼后，法院在审查具体行政行为的合法性时对作为依据的非立法性行政规范性文件进行附带性审查。审查的结果只能是：对合法的非立法性行政规范性文件作为裁判的依据，对不合法的非立法性行政规范性文件则不予适用。而且，这种审查结果只有个案效力，无普遍约束力。人民法院对非立法性行政规范性文件的审查结果只能决定是否适用，因无直接撤销权，只能提请有撤销权的人大常委会进行撤销。人民法院在审判中决定不予适用的非立法性行政规范性文件应逐级上报，由制定非立法性规范性文件的行政机关同级的人民法院报人大常委会审查决定是否撤销该规范性文件。其他提请人大审查撤销的主体可以是人民检察院、下级人大常委会以及一定数量的人大代表和人大常委会委员等。此外，其他国家机关、社会团体、企事业组织和公民，也有对非立法性行政规范性文件的监督启动权，这些主体往往能够在适用规范性文件的过程中较早发现问题。当然，这样的被动审查并不排除各级权力机关对非立法性行政规范性文件的主动审查，应在进行被动审查的同时，可以有重点地加强主动审查。
3.进一步完善撤销权制度和正确行使撤销权
宪法和地方组织法对撤销权已有规定，但较原则和笼统。《监督法》作了进一步明确的规定，但笔者认为，《监督法》的关于“撤销权”内含的规定还是过于笼统，如“有其他不适当的情形”的规定，这样的立法规定作为一种立法技巧无可厚非，但作为具体操作，其内含不够明确，既会给实施带来一定的困难，又可能束缚权力机关监督的手脚，削减监督的力度。所以，还应增加撤销权列举的内容，将内容明显不当和违反法定程序的政府的决定与命令也列为县级以上权力机关行使撤销权的内容范围。权力机关可以直接撤销政府越权的、与上位法冲突的等非立法性行政规范性文件，那么，权力机关能否直接撤销政府所属部门的非立法性行政规范性文件呢？根据宪法和地方政府组织法的规定，各级人民政府基于对所属部门的行政领导权，可以撤销和改变其不适当的决定和命令。因而，本级权力机关没有必要也不便于直接撤销政府所属部门违法的非立法性行政规范性文件。但是，权力机关可以建议或者责令本级人民政府撤销、改变其所属部门制定的违法的非立法性行政规范性文件。
4.完善审查程序制度
《监督法》将备案审查的程序，赋予省级人大常委会参照立法法的有关规定，作出具体规定。意味着对于地方非立法性行政规范性文件的审查程序只能由省、自治区、直辖市一级的权力机关有权作出规定，其他地方权力机关无权规范。笔者认为，在当前情况下，各地有必要将以下程序内容进行完善和规范：（1）规定审查机关的备案时限。（2）确立备案审查受理机构。各级权力机关应设立或明确权力机关内的哪一个机构来受理审查，免得公众投诉无门。（3）规定审查启动程序。是“不告不理，有告即理”的被动式审查还是主动审查或者两者兼而有之，应当予以明确。（4）明确审查期限，以提高审查效率，及时回应公众。（5）规范审查方式。如发现文件违宪违法或严重不适当，则审查机关可视情况采取以下两种处理办法：一是直接监督方式，根据宪法和法律，地方人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。二是间接监督方式，间接监督一般不用直接撤销的处理方式，而是要求制定机关说明情况，经审查机关与制定机关沟通后，再由审查机关向制定机关提出审查意见，责成其自行纠正或撤销。这样做，便于审查机关了解制定情况，作出准确判断，提高审查的准确度。对实行垂直领导的工商、税务等与人民群众生活密切相关的政府职能部门，地方人大及其常委会对这些国家机关和部门制定的不适当的非立法性规范性文件的监督，也可采用间接监督处理方式。无论采用哪一种监督方式，都必须依法进行，在法律规定的职权范围内，按照法律规定的程序进行监督，否则将影响监督的效果。（6）关于审查结果。明确统一审查结果，可以是撤销或责成纠正等。（7）关于审查责任。（8）关于对不报备案审查主体的制裁。当前，法律法规对违法或不当的规范性文件的制定者、审查监督者，都没有规定有关的责任后果，必定会影响规范性文件备案审查工作的实际效果。只有明确规定不当的规范性文件的制定者与审查监督者应承担的责任，才能有效地防范有些地方和部门通过制定不当的规范性文件来推行其有损公民权益和法制统一的决策，有利于改变审查监督虚置的现象。这样，在备案这个审查制度的基础阶段，就明确了备案的时限、范围、受理机关以及审查机构的责任等。在审查处理阶段，就明确了审查的组织形式、审查的步骤、审查的时限、争议的处理以及如何纠正、撤销等。此外，对于不备案、不审查、不撤销的责任如何追究，法律上也作出规定，从而确立起非立法性行政规范性文件审查制度的完整程序。
（二）健全组织，设立能够有效履行职责的专门审查机构
审查非立法性行政规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家行政机关的非立法性规范性文件审查的任务将越来越重。为保证这项工作的开展，权力机关应当设立或指定一个专门委员会负责审查政府制定的非立法性行政规范性文件。根据《立法法》的规定，国务院制定的行政法规如果同法律相抵触，由全国人大常委会交专门委员会进行审查提出意见，全国人大常委会也就此在法工委下设了法规审查室来专门负责此项工作。同时，各级人民政府的非立法性行政规范性文件也可交同级人大常委会的专门委员会审查，地方各级人大常委会的法制工作委员会应作为接受备案非立法性行政规范性文件的专门机构，法制工作委员会对非立法性行政规范性文件进行初步审查以决定该规范性文件由法制工作委员会审查还是由其他专门工作委员会审查。各级人大应配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。针对目前地方人大常委会对非立法性行政规范性文件的备案审查工作大都缺乏明确分工和缺乏专人负责的情况，很有必要在人大常委会主任、副主任中确定一人负责，统筹和协调人大常委会内设机构的相关工作，至于具体办理，可以根据实际情况，指定专人抓，确定专门机构管，也可以由各专门委员会分别办理，条件许可的地方也可以由法制委员会设一精干机构来办理。
各专门委员会主要审查以下内容：一是审查制定非立法性行政规范性文件的主体是否合法，即主体资格的取得是否有法律依据；二是审查非立法性行政规范性文件规定的事项是否越权，即是否规定了应由法律或上级机关规定的事项；三是审查非立法性行政规范性文件的内容是否剥夺、限制了公民、法人和其他组织的合法权益，或是增加了公民、法人和其他组织的义务；四是审查非立法性行政规范性文件是否冲突上位法；五是审查政府制定的非立法性行政规范性文件的程序是否违法。专门委员会经过审查，确认非立法性行政规范性文件存在上述情况后，可向本级人大常委会提出报告，由权力机关撤销或是向制定机关提出建议，督促其纠正。
总而言之，要在组织上定位定责，保证工作落到实处。也可以按照“统一受理、分工负责”的模式，由一个部门集中受理，各专门委员会按专业分别进行审查，以尽快改变目前一些权力机关对非立法性行政规范性文件备案审查放任自流的状况。
（三）在审查党政联合制发的非立法性规范性文件中发挥人大应有的监督作用
党政联合发文，是从建国初期沿袭下来的传统做法，这种模式在特定的历史时期，对加强党的领导，提高决策效率发挥了积极的作用。但在实施依法治国方略的今天，这种模式带来的弊端也日益突出。因此，各级党委要切实转变执政方式，理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，减少和杜绝党政联合发文的现象，保证国家监督体制的顺畅。当然，按照宪法的要求，党自身也必须带头在宪法法律范围内活动，党委文件或党政联合发出的文件也要符合宪法和法律的规定。
目前，有些非立法性规范性文件往往由党政联合发文，人大常委会在备案审查中会感到有些棘手。这样的非立法性规范性文件虽由党政联名下发，实际上主要由行政部门贯彻执行。地方人大常委会应以对党对人民负责的精神，从维护国家法制统一的高度，认真地慎重地进行审查，如果发现确有问题，应首先由人大常委会党组向党委报告，实事求是地说明问题，在取得党委同意后，可由党委协同政府采取适当方法处理，或者作出必要的修改，或者自行废止。中央就制定《监督法》听取党外人士意见时，胡锦涛发表重要讲话指出，制定监督法，“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，走中国特色政治发展道路。”所以，这样做，既能使问题得到妥善的解决，又发挥了人大应有的监督作用。
（四）组建审查队伍，加强审查队伍的能力建设，提高审查效果
非立法性行政规范性文件内容的庞杂性、行政性和专业性，给各级人大监督工作带来相当的难度。为此，组建审查队伍，加强审查人员的能力建设，显得尤为重要。首先，按不同的行政行业，分门别类的组建审查队伍。审查人员既可以是专职，也可以在需要时，临时聘请高等院校、研究机构等专家作兼职审查。其次，审查人员应具备以下能力：一是具备审查的知识能力，包括行政专业知识和法律专业知识，这是行使审查职能的前提和基础。如果行政专业知识和法律专业知识储备不足，那对政府非立法性规范性文件的审查只能流于形式。二是具备审查时的沟通能力。由于非立法性行政规范性文件的专业性非常强，所以，人大工作人员在审查时难免会碰到一些棘手或难以了解的问题。这时，需要审查人员向文件的制发机关沟通了解文件的制发依据、制发过程的争议协调情况、专业名词的相关理解等。三是审查过程中的回应能力。可以说，大多非立法性行政规范性文件的审查是由公众建议而启动的，这就要求审查组织在面对社会组织和公众问题时能够及时回应与协助。面对公众的热情，审查人员应当客观、公正、准确地作出回应。
注释：
① 本文称的“非立法性行政规范性文件”，是指国家行政机关或法律、法规授权组织依照法定权限和程序制定和发布的，除法律、法规、规章以外的具有普遍约束力的决定、命令、办法、指示等。
② 当时各级人民委员会既是行政机关，又是人民代表大会的常设机构。
③ 立法法第九十条第一、二款规定：国务院，中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查。这一方式就全国人大常委会在接到报送备案的法规后，并不立即对其一一进行审查，而是采取“不告不理”的原则，有关机关和公民提出审查要求和审查建议后，才交专门委员会进行审查。
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