学术研究 论统治成本，本文主要内容关键词为：学术研究论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以最小的统治成本支出，达到最高效率的国家机构运转和最大的生产力产出，是建立有中国特色的社会主义政治制度的要求。那么，怎样认识统治成本、如何减少统治费用支出、建立精干高效的国家机构，是政治学和政治体制改革亟待解决的重要问题。
一、什么是统治成本和统治成本率
统治成本是统治阶级在一段时同内（通常指一年）统治或管理国家的支出总和。统治成本率是统治成本占国民生产总值中的比率，它是衡量不同社会和国家统治成本大小的指标。
无论是奴隶社会、封建社会、资本主义社会、还是社会主义社会，只要有国家存在，为了维持国家机构的运转，就存在统治成本问题。但是在不同的社会或国家，统治成本的性质不同，统治成本率的大小也不同。在奴隶社会和封建社会，阶级统治的目的是为了维护皇权和专制独裁，国家财政收入全部用于政权机构的消费，其统治成本率是相当高的。在社会主义社会，国家统治是为了最大限度地满足广大人民群众日益增长的物质文化生活需要，是为了最大限度地发展生产力，其统治成本率从理论上来说是很低的。但是，由于我国的社会主义制度是一种新生的政治制度，而且它直接脱胎于封建和半封建的旧中国，国家机构的组成和政治体制方面还未成熟，特别是存在着官僚主义、机构臃肿、人浮于事等弊端，浪费着大量的国家财政收入，减少国家对经济建设的投入，阻碍了生产力的发展，形成统治成本过高的问题。
二、为什么要研究统治成本？
一是进行国家政治管理的需要。我们知道，现代经济管理的一个非常重要的手段是进行成本核算。毫无凝问，治理国家也要进行成本核算。在微观范围内，一个家庭或一个企业的收益如何，可以从年度成本核算中体现出来。如果收入大于成本，表现为盈余，如果收入小于成本，则表现为亏损。在宏观范围内也是一样，一个国家的治理效果如何，也可以从该国年度成本核算中体现出来，当然，衡量指标要复杂得多。但从总体上看，如果统治成本过大，则国家经济运行不良。在治理国家过程中，不计成本，不惜代价的做法不是一个有民族责任心和历史责任感的政治家之所为。再者，即使某一项政策得到快速而广泛的贯彻执行，并不说明该项政策就是正确的，也许执行这项政策国家和民族为之付出了高昂的成本代价，如推行“大跃进”和搞“无产阶级文化大革命”，国家和人民为之承担了巨额的统治成本，为了不使同类悲剧再度发生，必须研究统治成本。
二是进行国家财政预算的需要。国家维系统治的经济手段之一是向广大纳税人征税，通过财政预算分配国家资源，进行资源配置，并对政治、经济、军事、文化等领域进行领导。而财政预算直接反映了统治成本。
三是发展生产力的需要。使国家从宏观上降低统治成本，扩大经济建设的投入，实现资源的合理配置。
四是建立高效的国家机器的需要。为了早日实现社会主义现代化，对国家机构也要实行低投入、高产出的要求，公务人员要牢固树立为人民服务，献身祖国的公仆精神，建立有中国特色的社会主义政治制度。
总之，研究统治成本是为了以最小的统治成本支出，实现最高效率的国家机构运转和最大限度的发展生产力。
三、统治成本的构成以及几个相关概念
1、统治成本的构成。 统治成本是国家在实施统治过程中的非生产性资金支出，它包括各级各类行政官员和公务人员的福利奖金工资、各级各类国家机构（包括立法机关，司法机关、行政机关、党务机关、军队、群团组织、政协等一些依赖财政拨款而生存的机关）的业务费办公费支出。这些仅仅只是统治成本在一般情形下的构成。
在政治体制设置不合理的情况下，特别是在官僚主义严重、机构重叠臃肿的情况下，统治成本要大大提高。机构膨胀和官僚主义扩散遵循一种几何递增规律，即一个不称职的领导者，需要四个更不称职的副手，这每个不称职的副手又分别需要四个不称职的助手，每个助手又分别需要四个比自己更差的听差，依此规律干部人数就按几何级数增长。为了给他们付报酬，财政支出也呈几何级数增长。机构膨胀的规律也与人员膨胀规律相同，如果中央设一个多余机构，各省跟着也要设一个同类的机构，这些省设机构为了在地区找到接受指令的机构，它接着会写出论证报告，列出一些十分充足的理由，在各地区设立一个同样的机构，这样这个机构会一直设立到乡镇一级，甚至在村一级也设有专职村干。结果一个庞大的官僚机构体系得以建立。因此，这种情况下的统治成本应该加上官僚多余人员的工资福利奖金总额的2次乘方， 再加上多余机构办公费业务费总额的四次乘方，因为多余机构在省、地、县、乡增加了四次。而且这些机构设置后可能会引起多方乱收费乱摊派行为。此外，官僚主义还导致贪污腐败，影响人们的生产积极性，减少国家财富的产出，因此在考虑统治成本时，应该将官僚冗员的工资福利奖金乘以二次方。这样，可得出以下等式：
统治成本＝干部的工资奖金福利+国家机构的办公费业务费+（富余干部的工资奖金福利）[2]+（多余机构的办公费业务费）[4]
此外，在专制政体下，统治成本还要加上任命和调整调动官员所引起的情况不明决策失误和不恰当决策所延误经济发展和导致经济损失的总量。在民主政体下，所有政府官员主要是行政首长都由民主选举产生，这种民选排除了使那些庸才或不熟悉情况的人走上领导岗位的可能，并且民主政体下有一种自我调整机制，即当选举产生的官员确实不能胜任他的工作岗位时，会罢免而另选他人，排除了专制政体下由不称职的人长期占居领导岗位给国家和人民造成损失而不撤职查办甚至提拨重用的现象。专制政体下对官员和干部的调动实际上是一种扰民行为，其最大的弊端是干扰和更改业已形成或正在顺利进行着的正确的经济决策。频繁的调动就是频繁的扰民，比如一株树苗，移栽到一个地方尚未成活，又把它移栽到另一个地方，不论再健壮的树苗也成长不起来。在大多数情况下，由任命制和委派制产生的领导干部，都存在一个先天不足，就是对其所要领导的地区情况不熟悉，难以形成正确和有远见的决策。更有甚者，他们多数只对上负责，不对下负责，只对自己任期内负责，不对任期后负责，因此，其决策行为都是短期行为。这些不恰当或者错误的决策所造成的经济损失也要算在统治成本之内。
此外，专制是腐败的温床，由专制所产生的贪污腐败现象、行贿受贿现象、公款吃喝现象、公款购置豪华车豪华住宅现象、公款旅游玩乐现象、贪赃枉法现象等，造成极大的经济浪费，这些浪费也要计入统治成本。
2、关于统治成本率的说明。 统治成本率是统治成本占国民生产总值中的比率。用公式表示为：
本文以国民生产总值作为统治成本率的参照数，是因为国民生产总值是较能完全反映一个国家综合国力的指标。如果以国民收入作为参照数，那么一些商业化国家或地区，因为缺少物质生产部门，没有国民收入，就无法求得统治成本率。如果以工农业总产值作为参照数，因为该数重复计算严重，不足以科学全面地反映统治成本率。
建立统治成本率这一概念，是为了对不同社会和不同性质的国家的统治成本进行比较。从统治成本的绝对数来看，目前中国的统治成本高于解放前任何时代的统治成本，但从统治成本率来看，则低于历史上若干朝代。若与发达国家如日本相比，我国统治成本绝对数比他们低，但我们的统治成本率比他们高，因此统治成本率反映了一个3 ·国家的机构设置是否精干高效。统治成本率越低，国家机构越精干，统治成本率越高，国家机构越庞大。
3、财政贫富系数。财政收入反映了政府的宏观调控能力， 但财政收入也并非凭政府意愿要收多少就能收多少，它严格受制于国家经济发展水平。财政收入的支出包括非生产性支出和生产性支出，非生产性支出就是统治成本，生产性支出是指发展经济的支出，这些支出的特点是能够明显体现为经济增长，提高劳动者素质等。财政贫富系数是指统治成本占全部财政收入的比重，用公式表示为：
财政贫富系数真正能反映国家宏观调控经济的能力，财政贫富系数越高，则国家用于经济建设和其他建设的财力越少，财政状况越穷；反之，财政贫富系数越低，则国家用于经济建设的投入就越高，财政状况越富。反映一个国家一级政府的财政状况是贫是富，应该看他的财政贫富系数，财政贫富系数在50%以下的为富裕财政，在50%以上的为贫穷财政。
4、统治效率。 统治效率是指每消耗一单位的财政收入所产生的国民生产总值，用公式表示为：
统治效率代表一个国家行政管理的水平。在统治成本一定时，统治效率愈高，则经济发展速度越快，效率愈低，则经济发展速度越慢。
5、最低统治成本率、最佳统治成本率、统治成本警戒线。 研究统治成本，有必要确定最低统治成本率、最佳统治成本率和统治成本警戒线。最低统治成本率是指维持国家机构运转和社会生产发展所需要的最低统治成本率，这个最低统治成本率为0.25%，即如果低于0.25%，国家机构就难以维持生存，社会管理也无法进行。最佳统治成本率是指达到国家机构高效运转，又能够最有效组织社会管理、最有效激发生产力，所需要的统治成本率。高于这个数，生产发展就受到阻碍，低于这个数，社会就难以较好组织起来，也不能较好进行正常生产和统一协调发展。这个最佳成本率为3—5%。统治成本警戒线就是指统治成本率超过一定数，国家机构虽然能够运转，有时还能高效运转，但由于国家用于统治的费用过高，社会财富被大量集中于国家机关，各种税费被摊到老百姓头上，经济的扩大再生产资金被抽走，甚至简单再生产也维持不了，社会生产力发展受到阻碍，这种情况下统治成本率就叫做统治成本警戒线。统治成本警戒线为统治成本率8—10%。
6、财政极端贫困线。当统治成本提高， 财政贫富系数达到某一值时，国家财政入不敷出，行政官员的工资难以及时足额发放，根本没有余财投入经济建设，机构运转困难，出现“财政只保吃饭，无力搞建设”的情况，这一数值就是财政极端贫困线。如果超过这个极端贫困线，干部工资也保不住，国家机关的公务活动难以进行。这一极端贫困线为：财政贫富系数80%。
目前，我们国家县乡两级财政预算空前吃紧，半数以上的县级财政陷于保吃饭的处境，财政贫富系数超过90%，不可忽视的是，目前我国的统治成本还在迅速增加。由于机构还在增加，干部还在增加，每年全国有100万左右大中专毕业生进入干部队伍， 吃“皇粮”的人在增加，在职干部又要按规定增长工资，各种补助也在增加，吃闲饭的非生产性支出增长速度快，财政收入和经济增长远远跟不上统治成本的增长速度，国家和人民已到了难以承受的地步。这是一个严重的政治问题。
四、统治成本过高的危害性，影响统治成本的因素，降低统治成本的意义与措施。
根据时代发展的趋势，国家政治必须讲究统治成本，不惜一切代价维护某种体制的稳定而不顾国家和民族的长远利益，是对国家的犯罪。讲究统治成本，就是要克服只讲政治效益和社会效益而不讲经济效益的做法，就是要首先讲经济效益，只有发展才是硬道理，只有符合经济效益的东西才是最终符合长远利益的东西，发展是解决一切问题的根本。
1、统治成本过高的危害性。 统治成本过高的危害性是显而易见的。第一，众所周知，成本过高，利润就会过低。国家统治成本过高，国家的效益就会降低，生产力发展和经济建设就会受到影响。第二，统治成本过高，不可避免地会自觉或不自觉地维护庞大臃肿的行改机构，使机构改革与精简人员的工作难以进行。同时，由于机构庞大，将导致官僚主义盛行，机构越多，冗员越多，越会导致无事生非，无事找事，从生产单位身上打主意，从老百姓身上打主意，搞瞎折腾，形成对生产生活和经济工作的频繁干扰，使经济建设难以顺利进行，使生产力发展出现倒退。此外，随着统治成本的提高，官僚主义机构也遵循几何膨胀率增长，直到整个行政系统无法自我维持时自行崩溃。但它在自行崩溃之前，总要千方百计找出路，把负担转嫁到老百姓头上，恶化干群关系，败坏政府形象。第三，统治成本过高，将使国家在国际上的政治、经济地位下降，弱化综合国力，降低国际竞争能力，使国家在世界斗争中处于不利地位。第四，统治成本过高，会延生腐败行为。
2、影响统治成本的因素。由于统治成本的构成是由干部工资、 奖金、福利，各类国家机构的事业费、办公费，再加上富余干部的工资奖金福利的二次方、加上多余机构办公费和事业费的四次方，所以影响统治成本的因素应该包括：①干部的多少。在我国，干部是吃“皇粮”的，直接消耗财政收入，目前全国各类干部数已达4000多万，尚未包括街道、村组干部，而街道，村组干部也在享受皇粮。按4000万干部计算，每30个人就要负担一名干部，而日本每200个人中才有一名干部。 我国由于干部多，财政收入的一半都用于发放干部工资，特别是县级财政，80%以上的财政收入都要用来发放干部工资。试想，一个把税收全部用于统治者维系发放工资的政府能发展生产力吗？能有财力投入经济建设吗？！②国家机构的办公费、事业费多少。国家机构越多，办公费，事业费越高，统治成本也越高。而且机构越多，干部也会越多，踢皮球的也越多，办事效率就越低，办公费与事业费消耗也越高，这几项因素是一个互相推动的恶性循环圈。③富余干部的工资奖金福利的多少。富余干部的特点是，他们为了证明自己的存在和能力，都要无事找事，为了完成那些被他们编制出来的工作任务，又要以几何方式增加富余干部，所以要将他们的工资奖金福利乘以2次方。 ④多余机构的办公费与事业费多少。多余的机构比富余的干部活动能量更高，一个多余的机构一旦建立，它就会有组织有系统有领导地在自己的地盘上繁殖子机构、孙机构，因此，它比单个的富余干部有繁殖力和破坏力，一个多余的机构在中央建立之后，它就会在省、地、县、乡繁殖4次， 所以在计算统治成本时，要将他们的事业费办公费乘以4次方， 从以上四个因素的分析，可以得出结论，建立一个科学合理高效精干的政治体制，对减少统治成本，增加经济发展速度是多么重要。
3、降低统治成本的意义。第一，降低统治成本能创造生产力， 降低统治成本能推动正在进行的建设有中国特色的社会主义伟大事业，建设有中国特色的社会主义需要高速度发展，需要高速度积累，需降低成本，提高效益。如果不降低统治成本，就会把经过辛苦努力获得的经济增长全部消耗在国家管理的开支上，就会难以形成资本积累。只有降低了统治成本才能集中财力搞建设。第二，降低统治成本能够推动政治体制改革，目前，政治体制改革遇到了一些阻力，如机构重叠，人浮于事，职责不明，缺少就业出路等，但在财政预算时，却一味迁就这些阻力，在有限的财政里分一碗饭吃，结果什么事都办不好，谁也过不好，谁也富不了。我们没有从财政预算上考虑给一些不该存在的机构“断奶”，人为强化着人们的依赖思想。因此，我们要从降低统治成本入手，对多余机构和富余人员取消财政预算，迫使其精简机构和人员。第三，降低统治成本能够加速人民群众生活小康化的进成。因为统治成本提高是以提高人民群众的税赋为前提的。因此，降低统治成本就能减少人民群众的税赋负担，使其有更多的收入转化为生活或生产发展资金，推动小康生活的进程。
4、降低统治成本的措施。 降低统治成本是一项治国平天下的复杂的系统工程，它决不是一项单纯的财政工作。降低统治成本必须从各方面入手。
第一、整体推进政治体制改革。我国从1978年开始改革，首先是从变革农村生产关系开始，实行家庭联产承包责任制，使生产关系适应了生产力的发展要求，生产力冲破了生产关系的桎梏，取得了前所未有的经济成就，随着农村与城市改革的步步深入，越来越受制于上层建筑某些环节的制约。实践已经证明，我国建立社会主义制度是人类文明的巨大进步，但由于它是新生的制度，不可避免地在政治体制、经济体制上存在一些不足不成熟的地方，也不用讳疾弃医，说不要进行政治体制改革，特别是社会主义民主政治制度建设，我们更要大胆地大张旗鼓地宣传并实施。中国共产党人有胆量和能力更有智慧把民主政治建设好。我们讲的民主政治体制，不一定非得搞“三权分立”、“多党制”。但我们的民主政治一定是高效率，高效益、具有最广泛的民主、自由和人权的政治体制。
目前精简机构，裁减冗员的工作难以进行下去，已证明政治体制改革搞单兵突进或从某一个方面取得突破的尝试已很难奏效，必须从整体上根本上进行改革。这种整体推进的办法是：①要从上而下进行改革，抓住纲领，全面铺开，在舆论上造成强大的声势，在工作上形成强大的力度。②在宪法上明确立法机关、司法机关、行政机关的职能权限、工作程序、行动原则。③确立公民和人大机关对决策失误及以权谋私的监督权和裁决权。④明确各级机关公务人员的标准和进人原则，凡不符合标准的予以裁汰。
第二，政治体制改革与经济体制改革同时进行政治体制改革解决的是如何精简，精减谁的问题，经济体制改革解决的是精减的人员向哪里去的问题。①给被裁减的人员一次性若干的安置费，从此与财政脱钩，自谋出路②鼓励干部停薪留职从事实业，在建设有中国特色的社会主义事业之中，要号召机关干部中的共产党员走出机关，脱离财政，开创实业，不能老呆在行政机关，吃财政饭，拿清闲工资，让老百姓养起来，甚至养得闲不住，无事生非，想方设法盘剥百姓，设立关卡，乱收费用，以共产党人的大无畏精神，既然过去能够抛头颅，洒热血闹革命，现在就要敢于走出机关，创立实业，走实业兴国之路。如果几千万共产党人，首先通过勤劳致富成为中产阶级和百万富翁，何愁建成不了有中国特色的社会主义？何愁党的旗帜不高高飘扬？③加快国有集体企业改革改造的步伐，要把民主精神引入企业管理，取消企业干部的行政档案干籍身份，使其成为永久性企业员工，不再具有万金油干部资格，企业干部到行政必须从头开始。这样促使其破釜沉舟，背水一战，真正负担起管理企业的风险责任。④在处理改革发展稳定的关系时，必须克服以巨大的统治成本开支换取一时稳定的做法。我们只能够不惜一切代价换取发展、换取现代化，不能够不惜一切代价求得稳定。稳定就是停滞不前，相对于那些正在前进的国家来说，稳定就是后退。评判我们各种政治措施得失成败的最终标准是国家经济是否真正得到发展，最后的发言权在于生产力的发展！
第三，建立严格的机构和财政管理制度。①各级国家机关的设置和人员编制，行政干部的工资标准，要经由同级人民代表大会确定。②各级人民政府的财政预决算，必须经同级人民代表大会批准，在人民代表大会未批准之前，新的财政支出予以冻结。③停止各种党务机关的财政拨款包括其工作人员的工资支付，党务机关和其工作人员的工作运转经费由其党员的党费解决。