农村公共品缺位研究，本文主要内容关键词为：农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
与私人产品相比，公共品很强的外溢性和非排他性特征，决定了市场机制配置资源和供给公共品的失灵。为了弥补市场机制的缺陷，需要政府发挥作用，通过公共财政预算方式解决公共品提供问题，以满足所辖地区居民对各种公共品的需求。从公共品的外溢性所覆盖的区域范围看，公共品的种类可以按地区进行划分：覆盖全国的公共品、城市公共品和农村公共品。不同种类的公共品由不同层次和不同地区的政府财政来提供。除了全国性的公共品以外，根据受益原则，地区公共品都由每一个地方政府来提供。由于中国长期以来实行的是“城乡分治”的二元经济结构，导致在城乡不同的地区，公共品的供给机制和能力存在天然的差别，不同地区居民对公共品的满足和享受程度存在巨大差距。本文将从城乡公共品比较的角度，对农村公共品问题进行研究，并提出解决农村公共品供给不足的思路。
一、公共品释义与文献述评
相对于私人产品而言，公共品是指具有很强外溢性、享用的非排他性和非竞争性产品。有关农村公共品的含义，国内现有文献中比较倾向的观点，是将与农民生产、生活相关的非竞争性、非排他性产品看作农村公共品，如农业生产的基础设施项目、农村教育和科研，农业生产信息和技术服务、农业生产的技能培训、农村公共秩序等等（柳光强，王海，2003）。本文所研究的公共品除了上述含义之外，还有一些特殊的含义。为了便于研究，首先就公共品的概念作如下界定：
1.公共品种类：包括有形公共品和无形公共品。前者是指各类典型的公共品，如公共设施、公益项目等。后者主要是由于制度原因而形成的公共品。在相关的制度规则下，无形公共品往往与特定的群体相联，制度覆盖下的人们享受公共品相互之间不存在排他性，但对于制度以外的群体则完全存在排他性，如社会保障制度（社会福利制度）。
2.无形的公共品不是独立存在的，而是因为制度的实施而产生，总是与享受公共品的特定群体和特定区域直接相联，只有这些特定区域内的特定人群才可以享有无形公共品。
3.公共品的内容方面，不仅包括由某类主体所提供的公共品，还包括人们对公共品的选择与偏好，并且存在着某种表达偏好的机制（如出资购买、申诉、通过媒体曝光等）。
针对中国农村公共品缺乏问题，已有文献也进行了较多的研究，但总体上看，这些文献研究内容主要集中在以下几个方面：农村公共品供给方面存在的问题，包括供给不足，供给体制不顺，资金缺位等；需要进﹁步加大农村公共品供给力度，增加政府对农村公共品供给的资金支出（邓有高，王为民，2003）；还有学者专门从农村公共品供给体制角度进行研究，提出供给体制创新的观点，认为农民应该通过某种组织（协会）来直接参与公共品提供的决策，表达自己对公共品的选择与偏好（杨震林，吴毅，2004）。对城乡不同地区公共品的比较研究方面的研究文献缺乏，此外，就增加农村公共品的供给问题，已有文献更多的建议是通过地方政府预算支出增加来解决公共品提供中资金的不足，很少从行政管理制度创新、经济和社会发展的自然规律角度进行分析。在国外，由于公共品供应在城乡地区之间差异不如中国这样明显，因此，国外已有文献对农村公共品的研究主要集中在农村环境方面（ChungS—S；PoonC—S，2001）。本文将在借鉴已有文献研究的基础上，对农村公共品缺位问题进行较深入的比较分析。
二、从城乡差异角度分析农村公共品的缺位
理论上说，一方面，经济发展水平、经济结构、社会发展状况在城乡之间存在十分明显的差距，因此，城乡不同地区对公共品需求也存在着天然差异，包括公共品（公共服务）的种类、数量、居民对公共品的偏好等各方面。因此，城乡不同地区公共品存在差异是自然而合理的。另一方面，公共品是生产、生活正常进行过程中必不可少的产品，无论在农村还是城市，为了保障正常的生产和人们生活顺利进行，都需要最基本的公共品。以居民的生活为例，为了满足基本的生活需要，路、水、电、燃料、基本的公共服务等是必不可少的。正是从这个角度看，就城乡不同地区的公共品进行比较才是可行的。
（一）城乡公共品供给的差异
建国以来，我国一直实施“城乡分治”的管理制度，决定了城乡不同地区在公共管理方面实行的是不同的体制。在这种管理制度下，城乡地区分别实行不同的公共品供给和管理机制，导致城乡公共品差距明显，主要表现在以下几方面：
1.与居民生活直接相关的基本公共品（包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施项目等有形的公共品），在城市地区供应比较充裕，提供主体通常是政府，建设资金来自于财政拨款，对于这些公共品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区这些基本公共品较为匮乏，除了少数农村经济十分发达的地区政府能够以公共资源提供基本公共品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共品，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并非是以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供。
2.与制度相伴的公共品，城乡地区差距更大。这种无形的公共品主要是指以政府为主体向居民提供的社会保障，包括各种社会保险和社会福利。从1997年开始建立的养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有1999年底在全国各地已经建立起来的最低生活保障制度，都限于县级以上的城市地区，农村并不涵盖在制度的保障之下。农村居民不仅因为缺少社会保障制度而不能享受各种社会福利，即使他迁移到城市并顺利就业，农村居民的身份决定了他们同样不能享受城市职工（居民）普遍享受的社会保障制度。可以说，与制度相伴而生的公共品对于制度外成员具有很强的排他性和歧视性，农村居民无论身居何处，基本上被排除在无形公共品享受行列之外。
3.公共服务体系的健全程度。在城市地区，公共服务体系比较健全，且层次较多，全方位为城市居民提供各种公共服务。以医疗服务为例，除了建立了以政府为主体的医疗保险外，还有城市职工所在单位为其职工定期提供的医疗保健。此外，居民所在的街道（居委会）也会为辖区居民提供保健服务。同样的服务在农村地区却十分匮乏，不仅缺少多层次的医疗服务和保健，连基本的医疗设施也得不到保障，经济条件和医疗设施的限制，很多农民生病后只能听天由命，定期体检更是一种遥不可及的奢求。其他的公共服务水平在城乡之间的差异也与医疗服务类似。
4.对公共品的选择空间与偏好。由于城市地区整体收入水平较高，政府提供的公共品种类以及公共服务体系比较健全，因此，城市居民不仅能够享受到各种必须的公共品（服务），还存在对公共品（服务）的选择与偏好。如公益事业项目的建设、项目的收费等，城市居民可以通过听证会的方式表达自己的偏好；城市地区九年制义务教育的条件尽管已经比较完善，但很多家庭还是可以通过换学区的方式来实现自己对教育条件的选择。很多农村地区至今连九年制义务教育法规定的基本权利也没有享受到，义务教育阶段家长还需要为孩子的教育出资，经济和社会发展条件以及政府在农村公共品投资的状况，决定了农村居民不可能存在任何对公共品的选择与偏好。
城乡二元经济结构造成不同地区居民收入分配差距明显，而公共品存在上述众多的差异，更拉大了城乡差距，导致城乡经济和社会发展严重不均衡。从长期看，城乡公共品的巨大差异对中国经济的平衡及可持续发展是非常不利的。农村公共品的严重缺乏，严重制约农村居民生活水平的提高。
（二）问题的根源
经济和社会发展水平的差异，决定了农村公共品不可能象城市公共品那样，拥有一个十分健全的供给与服务体系，并得到完善的制度保障。但实际情况却是：与生活和生产相匹配的基本公共品也严重缺乏，向农村地区提供公共品似乎成了政府部门可有可无的职能。这种情况所以会出现，其根源主要在于以下几方面：
1.长期以来实行“城乡分治”的管理制度形成了的城乡二元经济结构，一方面，导致各级政府对农村和农民的利益保障缺乏足够的重视，在农村地区，向农民提供基本的公平也缺少严肃的法律与制度保障；另一方面，基层政府即使具有提供公共品的愿望，但体制分配造成的财力缺乏也成为最大的资金约束。
2.农村基层财政困难，资金短缺严重，在新的制度框架下，资金缺口日益加剧。历史上，由于财权基本上集中在中央财政以及地方的上级财政手中，基层财政仅仅充当一个收钱的机器，缺少固定的资金来源。在新的制度变迁过程中，地方政府在资金方面正面临着更大的困境：农村税费改革、农业税的逐步取消意味着基层政府征收税费的权利以及财源不断地被削弱，而1994年开始实施的分税制基本上没有随着农村税费制度的改革作相应的调整，基层政府税源萎缩的同时，中央财政以及地方财政的上级财政对基层财政的转移支付规模小、不透明、缺乏规范、得不到制度上的保障，使基层财政状况日益恶化已经成为一种普遍现象。基层政府为了解决“吃饭”问题不得不大量隐性或公开负债，向农村地区提供公共品自然成为政府力不能及的事情。
3.农村基层政府机构设置不合理，陈旧的地方行政管理机构的设置导致基层财政经常性费用开支规模过大，地方财政不堪负重。很多文献在提供“三农”问题的解决困难时，认为“吃饭”问题给地方财政造成太大的压力，需要通过精简地方行政管理机构，或者上级财政加大对基层财政转移支付力度的方式解决资金缺口，少有文献对基层政府尤其是乡镇级政府存在的合理性提出质疑。仅仅从政府行政的成本—收益角度考虑：如果一级政府的行政成本大于、等于可能产生的收益，那么该级政府就没有存在的必要。这种状况在现实中确实大量存在：很多乡镇级政府为了养活机构的管理人员占有大量的税费资源，而为当地居民提供的公共服务有限，甚至更多情况下是给农村居民带来麻烦和负担。基层政府从历史上沿袭而来且不断膨胀的行政管理机构，是造成农村公共品因资金制约而供应不足的直接原因。
4.农村公共品供给不足也有其自然因素。与城市地区相比，农村地域广大，而居住人口相对分散，公共品的提供与享用往往存在着成本收益不对称的现象。以农村道路建设为例，尽管设施完善的公路将为农民的生产、生活带来极大的便利，但道路建设投资额较大，而使用人口主要是特定区域的少数农民，当投资主体缺少投资资金时，很容易出现公共品投资的盲点。
三、农村公共品供给机制的建立
正如前文分析所示，农村公共品供应缺乏是由于历史上执行的制度和自然原因造成的，因此，解决农村公共品的供应问题也并非一朝一夕的事情，需要分期着手进行。从短期看，解决农村公共品供给的根本措施还在于政府的制度变迁，包括行政管理制度的创新、当前分税制制度的调整。从长期看，需要制度（法律）保障与人口自然迁徙对公共品需求变化而形成的公共品市场供给机制（笔者称之为“农村凝聚效应”）并重。
1.短期解决思路一政策机制与行政管理制度创新。
公共品的外部性和非排他性，决定了该类产品市场提供的失灵，只能通过财政预算机制来加以解决。从政府职能角度看，对管辖地区提供公共品也是政府公共事务管理职能的主要表现。在农村地区，基层政府主要职能就是向农村地区提供各种公共服务和公共品，因此，短期内解决农村基本公共品供给问题，需要地方政府的预算投资。
由于行政管理体制、分税制以及当前的农村税费改革政策的实施，造成地方基层财政预算赤字缺口较大，在“吃饭财政”已经收不抵支的情况下，要求财政再拿出一笔资金用于公共品的提供，显然勉为其难，而制度变迁又是一个缓慢的过程。在这种状况下，解决农村公共品建设投资对资金的需求问题，唯有的办法就是对当前农村行政管理制度进行改革和创新。借鉴国外行政管理制度的经验，从中国农村地区行政管理制度的成本—收益比较角度出发，可以考虑撤销乡镇级政府和财政，将原来由乡镇级政府应该执行的公共服务和公共品提供职能收归县级政府；公共服务职能由县级相关职能机构执行；县级辖区内不同地区公共品的提供，可以通过建立相应的委托代理关系来实施。具体而言：乡镇级政府撤消以后，完善村级自治组织，如果在某地需要建立公共设施（品），县级政府部门作为委托人，将公共品项目的建设委托给代理人（村级自治组织），由代理人对公共品的提供与建设负责，委托人实施监管责任，县级部门与村级自治组织之间通过签订相应的委托—代理契约，对代理人的行为进行激励与约束。这样做不仅可以解决提供基本公共品资金短缺问题，对高质量的提供公共品得到制度上的保障，而且还可以从制度上彻底消除农民额外的缴费负担。
2.长期解决之道——凝聚效应（市场机制）。
与城市地区相比，农村经济和社会发展较为落后，但劣势也可以转化为优势：由于经济发展相对滞后，使农村地区普遍拥有良好的自然环境和生态环境。农村地区依靠天然的条件、自然环境、适合于居住等优势，对收入水平较高的城市居民产生吸引力，吸引一批城市居民前往农村居住或进行农村生态旅游。自然环境对城市居民产生的吸引力与凝聚力将会在农村地区产生多种商机。获利机会的存在以及从地方经济和社会发展的角度出发，地方政府或民间资本将加大对凝聚地区公共品投入的力度。例如，为了便利居住或旅游所必需的道路、能源、水、电、文化娱乐设施等项目的建设。一旦某一个农村地区凝聚效应形成以后，那么政府对公共品的投资相当部分将为私人的投资所代替，尤其是准公共品项目的投资。在这种状况下，地方政府需要执行的重要职能就是出于对本地资源、环境保护的考虑，需要以法规的方式对私人投资者的投资领域、方式进行约束，并加大监管的力度。
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