荆门市漳河新区财政局漳河分局 湖北荆门 448000
荆门市漳河镇在农村集体资产股份权能改革工作中，解析其在近年来的经验与成效，特别是以落实“八项制度创新”为抓手，赋予农民“六项权能”，逐步明确了产权关系，规范了运行机制，，。通过剖析工作中的措施和经验，总结经验和成效，为推进农村集体资产股份权能改革提出对策。
一，漳河镇的基本情况：漳河镇辖38个村1个农业社区，223个小组，农户8115户29182人。根据市、区的安排部署，在开展农村土地确权登记颁证工作的同时，扎实开展农村集体资产股份权能改革工作。镇农村集体资产股份权能改革前期工作已全面完成，主要做法：1、加强领导，凝聚合力。镇委、镇政府高度重视农村集体资产股份权能改革工作，多次召开镇委会议进行研究部署，解决改革方向，解决重大问题，成立了由镇长担任组长的农村股权制度改革工作领导小组。制定了农村集体资产股份权能改革实施方案。并指导各村成立了1个领导小组2个工作专班。2、宣传发动，精心指导。按照改制程序积极开展宣传发动，召开镇、村、组、户四级会议进行动员和培训，进村入户发放宣传资料并详细讲解，共发放“公开信”9000份，辅导资料70本，刷写宣传标语100条。镇改革领导小组领导和具体工作人员在做好调查研究取得第一手材料基础上，认真做好相关业务指导，积极协助村制定农村股权制度改革实施方案、成员身份界定及集体“三资”清产核资等办法。各项方案、办法都召开村民代表会议表决通过，按程序上报镇政府领导批复，并公示上墙接受群众监督。3、跟踪服务，全力督办。漳河镇组织5个专班，对全镇农村集体资产股份权能改革工作进行了检查督办，主要采取训、听、看、改将该项工作督办到位。一是对检查专班进行培训，财政分局局长通过投影仪仔细讲解农村股份权能改革工作的内容、重点、节点、文本格式、检查事项等，确保专班检查标准统一；二是听取村级汇报，各村汇报工作动员、宣传、会议决议、工作完成事项及进展、群众知晓等情况；三是查看村级资料，看村级召开动员会和分组讨论会参会人员到会人数、会议记录、会议图片、到户宣传、工作完成事项、完成时间、资料收集整理等情况。
二，农村集体资产股份权能改革工作中的困境和挑战
1、现有政策与现实基层认知间错位。现有政策对量化到社员的集体资产量化股权的性质规定，主要是收益分配权和继承权，不包括所有权。但在改革过程中各地给社员发放“股权证”，从干部到村民也普遍认为发放的股权包括所有权。这样的认识错位容易导致制度政策的错位和目标的偏离，甚至与政策初衷相背离，增加村民的不满，因此不利于股权结构稳定，不利于股权流转，也不利于股权的抵押、担保。
2、成员资格的界定和变更尚不规范
股改后不少村在界定新生儿、嫁入人员等是否具备成员资格时，以户口与土地权证齐备作为依据，使其较难获得成员资格。同时，在对待嫁入、嫁出妇女等问题上，传统乡俗与先行法规有不一致的时候，如很多地方认为女儿一旦出嫁便成为了“外人”，即使其户籍并未迁移。或者嫁入的妇女户籍已经迁入，但由于是外姓而不被列入社员范围。这样的情况导致很多妇女特别是离异妇女的合法权益屡遭侵害，得不到切实有效的保护。
3、身份登记制度不健全，法人形式单一
当前法律法规和部门规章仅允许农村集体经济组织登记为村股份经济合作社或农民土地（股份）专业合作社，对村改居、城中村等其他类型考虑不足，缺乏应对。由于这样的束缚，农村集体经济组织无法登记成立股份制公司等法人形式，致使其在开设账户、申领票据、订立合同等方面受较多限制，影响其生产经营活动等展开。
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4、股权流转、抵押、担保机制亟待完善
一方面，股权流转现阶段只允许股权在社内流转，但具体的继承或赠予等流转的时间、条件、方式等尚不明确，也未设立统一的标准，在实际操作中留下较多的机制空白，容易造成较大的不确定性和地区差异。另一方面，抵押担保机制体系不成熟，尚存在土地确权未全覆盖、抵押物处置难等棘手问题，相关风险较大。股权抵押可贷额度较小，“供不足需”比较明显，对借贷者的生产生活支持力度弱，缺乏吸引力。
三，深化农村集体资产股份权能改革的建议
推进农村集体资产股份权能改革，应当以产权清晰、权责明确、管理科学的新型农村产权制度体系为目标，要坚持在“三权到人（户）、权跟人（户）走”的基础上，探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。
1、合理界定成员资格
合理设置成员资格界定的时间界限和地域界限，依法依规妥善界定集体经济组织成员资格。在界定集体经济组织成员资格时，要综合考虑成员与集体经济组织的关联程度进行判断。德清的实践可见，不仅要考虑其户籍、血缘等自然因素，还要统筹考虑户籍关系、土地承包经营权、集体收益分配权、民主管理权以及生产生活情况、社会保障来源、对集体积累作出的贡献等社会历史因素，对于体制原因产生的特殊人员也应结合实际情况具体分析界定。此外，妥善处理外嫁女、义务兵、迁入户、收养子女、服刑人员等特殊群体的成员身份界定问题，能够防止多数人侵犯少数人权益。在具体操作中，通过坚持尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的原则，由集体经济组织全体成员民主决定，可以更公平、更合理、更有效地界定成员资格，增加其被认可性。
2、实现股权固化
推进股权“静态管理”，因地制宜完善股权固化改革。围绕《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出的“科学确认农村集体经济组织成员身份，明晰集体所有产权关系”的改革目标，确立股权的设置原则上以静态管理为主，不以人口的变动而随时来调整股权。参照北京、上海郊区、广东东莞等地经验，实行确权到人（户），规定以户为单位参与股份分红和行使表决权。德清允许新增人员通过户内流转获得股权，即今后新增人员只能通过户内继承、赠与等方式分享户内拥有的股权，并保障男女享有平等股权，可以切实达到股权“固化”的最终目标。在确定管理模式时，德清在实践中均由成员大会、代表大会审议通过，符合了法律规定，增加了合法性。同时，可以适时在一些经济相对发达的村改居、城中村等开展试点，探索开放股权管理，扩大股权交易范围。
3、明确法人地位
赋予农村社区集体经济组织法人地位，营造与其他各类所有制经济主体同等受法律保护的体制环境，使其获得市场主体地位，实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理。针对广大农区、经济发达地区以及村改居地区等不同情况，区分不同地区的资产状况和经济发展水平，分类指导，有序推进，探索实施适合本地区发展水平及经济特征的法人形式[27]。同时，根据撤制村、不撤制村、城中村等不同类别，采取组建社区股份合作社、股份有限公司、有限责任公司、村经济合作社等多种组织形式。其中着重推广股份合作制，由集体经济组织成员入股，形成集体资产使用、管理和分配的有效模式。
4、完善治理结构
构建科学合理的法人治理结构，完善村级经济组织经营机制。在合理界定成员的基础上，建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构，以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制[。通过改善法人治理结构的外部体制环境，积极推进“政经分离”，理顺村党支部、村委会与新型集体经济组织之间的关系。实现村民自治组织与集体经济组织在选民资格、组织功能、账目资产、议事决策的“四分离”，能够使农民群众真正成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体。借鉴德清一些村庄的探索，分离村民与集体经济组织成员的身份，划分为社员股东、社员非股东、非社员股东3类群体，特别是明确社员非股东、非社员股东与社员股东在成员身份界定和权利义务方面的异同，以充分调动他们的积极性，发挥他们的作用。
论文作者:杨勇
论文发表刊物:《中国经济社会论坛》学术版2018年第9期
论文发表时间:2019/5/6
标签：权能论文; 股权论文; 集体经济论文; 成员论文; 组织论文; 股份论文; 资产论文; 《中国经济社会论坛》学术版2018年第9期论文;