美国国家公园与中国自然保护区管理制度比较研究_国家公园论文

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      一、美国国家公园管理体制概况

      (一)美国国家公园系统发展概况

      1872年建立的黄石国家公园是美国的第一个国家公园，也是世界上最早建立的国家公园。国家公园是一种经典的资源保护与管理模式，在世界范围内被效仿和学习[1]，世界上很多国家都建立了国家公园。1975年国际保护联盟对国家公园的定义也体现了对美国国家公园思想的认同[2]。在经历了130多年发展后的今天，美国国家公园更加成熟和完善，发展成为了包括将近400个公园的地区(或单元，Units)。

      (二)美国国家公园系统管理体制概况

      1.美国国家公园管理立法

      首先，主干立法对国家公园土地及管理权的归属作了明确规定(国家公园组织法)；其次，立法对国家公园系统的地位做了明确规定(一般授权法)；此外，一些分支立法(非直接针对国家公园的立法)对国家公园的管理和保护也发挥着重要的支持作用，如《环境政策法》《博物馆法》等[2-3]。

      2.美国国家公园管理组织形式

      (1)管理组织形式

      美国国家公园的管理实行垂直管理制度，国家公园系统归内政部管辖，隶属于内政部的国家公园管理局。国家公园管理局直接负责国家公园的管理，国家公园管理局下设1个工作总部、7个地区管理局以及众多的公园及支持单位，每一个地区管理局都由一名地区局长领导[9]。此外，国家公园管理局还附设有一个全国领导委员会，委员会由局长、副局长、会计总管、信息总管等人共同组成。

      

      图1 美国国家公园管理组织结构图

      (2)管理任务

      美国国家公园管理局的任务是[4]：为了对当代和后代起到娱乐、教育和精神激励的作用，完好保护国家公园系统内的自然和文化资源及其价值，与全国乃至全球的伙伴合作开拓保护自然和文化资源及其户外游憩的价值。

      (3)管理原则

      围绕公园管理任务和职责范围，美国国家公园管理局制定了下列原则[5]：优质服务原则；广泛合作原则；公民参与原则；遗产教育原则；吸引优秀人才原则；员工发展原则；综合决策原则；效率管理原则；研究和技术管理原则；能力共享原则。

      3.美国国家公园管理政策

      在2006版《国家公园管理政策》中美国国家公园管理局汇总了目前在用的宏观管理政策[11]，这些政策是对所有颁布的与国家公园有关的法律的具体解释、细节说明和贯彻，是国家公园管理局、地区各局和各保护单元的工作指导和方向。

      (三)美国国家公园系统管理体制的特点

      美国国家公园管理局的职责如下：美国国家公园服务体系保护自然和文化资源免受侵害，国家公园系统的价值在于为当代和后代的人提供娱乐、教育和激励功能，体现自然文化资源保护和户外运动的价值[13]。其管理特点如下：①保护与游憩功能并重，保护优先；②公园土地所有权具有唯一性；③管理权具有唯一性和垂直管理特性；④立法先行，管理指令系统分级管理，指令层级清晰；⑤强调公园系统资源的分类管理；⑥建立了完善的公园管理指令体系和管理项目；⑦规划贯穿所有项目管理始末；⑧强调技术投入与科学研究；⑨实现政企分开的管理经营模式；⑩强调公众参与和外部联系。各国国家公园管理制度在制度设计上反映了一定的本国特色(如表1所示)，但主体框架基本一致[15]。

      

      二、我国自然保护区管理体制概况

      (一)我国自然保护区发展概况

      我国自然资源管理的历史悠久，可以追溯到秦朝时期，而现代意义上的自然资源保护则起步较晚，肇始于20世纪50年代。经过20世纪五六十年代的萌芽和缓慢发展阶段，我国保护区事业在改革开放后才迎来“抢救式”的蓬勃发展阶段。1978年全国自然保护区数量34个，占国土面积0.13%；到2000年数量已达1147个，占国土面积12.49%，基本实现对全国生态关键区域的保护。到2012年自然保护区数量发展至2669个，占国土面积14.9%，这两项指标在国际上已名列前茅。面积最大的自然保护区有51个。目前全国保护区工作重心正处于由数量管理向质量管理转变阶段[15]。其中，自然保护区包括森林、草原、湿地、海洋、荒漠、野生动物、野生植物、地质遗迹、古生物遗迹等九种类型。

      

      (二)我国自然保护区管理体制的特点

      1.强调环境和资源的保护

      自然保护区是为了保护有代表性的自然生态系统和生物多样性而特别划定的区域。与发达国家相比，我国自然保护区建立的时间较晚，大多数保护区都是在先划后建、资源抢救性保护的背景下建立起来的，正因如此，自然保护区的“保护”特性显得尤为重要。

      2.形成了以政府为主导的公益性资源管理模式

      政府主导是做好自然保护区工作的前提。自然保护区是社会公益事业，也是一项重要的政府职责。我国自然保护区发展的历史充分证明，以政府为主导的公益性自然保护模式为我国的自然保护区事业带来了快速的发展，政府重视程度与自然保护区的健康发展存在必然的联系[18]。

      3.形成了分部门、分等级、分类型和属地化的管理特点

      我国自然保护区形成了分部门、分类型、分级管理、综合管理与分部门管理相结合的自然保护区管理特色[17]。1993年，国家环保局和国家技术监督局联合发布了第一个中国自然保护区分类分级标准，该标准按照自然保护区的保护对象、性质和功能等将自然保护区划分为3大类别9个类型。

      4.形成了以行政和部门法令为主导的管理法规体系

      我国自然保护区目前建立了相对完善的以行政和部门法令为主导的管理法规体系。早在1962年，国务院就发布了《关于积极保护和合理利用野生动物资源的指示》，要求各地在珍稀鸟兽的主要栖息繁殖地建立自然保护区。1979年，原林业部等八部门联合发布了《关于自然保护区管理、规划和科学考察工作的通知》。2002年环保总局与原国家计委、财政部、国家林业局、国土资源部、农业部、建设部等七部门发布了《关于进一步加强自然保护区建设和管理工作的通知》，针对自然保护区发展中的突出问题，提出具体改进措施和要求。全国人大先后颁布的《环境保护法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《渔业法》《海洋环境保护法》等是自然保护区的相关法律，而非专项立法[11]。

      (三)当前我国自然保护区面临的困境和出路

      1.我国自然保护区体制的困境

      自然保护区体系是我国开展自然保护的主要依托。我国自然保护区的建设始于20世纪50年代，经过近50年的建设，到2004年末，全国已建立各类自然保护区2194个，保护区面积达148.23万平方公里，对保护自然资源和生态环境发挥了重要作用[7]。但是，在我国独特的行政体制下，自然保护区管理体制出现了许多困难和问题，具体表现在[6]：

      (1)管理体制不完善

      多头管理，各自为政。我国的自然保护区分别由林业、农业、海洋、地矿等四大部门管理[10]。在四大部门之外，又由国家环保总局进行综合协调，往往导致权力交叉、责任不清。此外，我国自然保护区划分为国家级和地方级，各行政层级的政府、部门又分别对不同级别的保护区进行管理，管理更加繁杂、混乱。

      (2)经费无保障，保护乏力

      由于自然保护区管理体制混乱、定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。国家各主管行政部门每年仅对极少数几个自然保护区下拨部分基建费，而且专款专用，其运行费及自然保护区职员的工资均由地方政府负担及自然保护区创收自筹。经费不足严重制约着自然保护区职能的发挥，也是保护效率下降的主要原因之一。

      (3)保护区“自养”之路引发多种矛盾

      政府拨款太少，不仅使得保护区不得不设法开发保护区资源，以求创收自养，还影响了保护区的管理与保护，加剧了保护区与社区的矛盾，削弱了各级政府对其主管保护区的监督管理能力。主要表现在：①对保护区资源的低效管理；②自养导致环境退化；③保护区与周边社区及地方政府矛盾的加剧。

      (4)功能区划不科学

      主要表现在：一方面，保护区边界划分过大。我国已建的保护区要是严格按《保护区管理条例》管理则严格保护的比例高达71.25%，而根据国际标准，中国自然保护区需要严格保护的仅占7%。另一方面，保护区内的功能分区不科学。在保护区的功能划分上，多采取同心圆式的划分方法，但对具备多个亚生态体系的生态系统而言，同心圆模式难以适应。

      2.引入国家公园模式已经成为我国创新环保模式的主要选择

      全国人大环资委、国家建设部、国家环保总局、国家林业局等国家部委均高度重视国家公园模式的推广、应用。目前，中国内地第一个国家公园——香格里拉普达措国家公园已正式挂牌成立，取得了显著的生态、经济和社会效益，在国内外形成了巨大而良好的舆论影响。与此同时，国内多个省份也已经开始尝试引入国家公园模式，四川已宣布将与中科院合作共同打造九寨沟—王朗国家公园。不久的将来，国家公园将会成为我国环境保护和管理的主要模式之一。

      三、美国国家公园与我国自然保护区管理体制比较研究

      将国家公园模式与我国旧有保护模式进行比较，有利于更好地把握国家公园模式的实质，加快环保模式创新进程。

      (一)管理目标

      从管理目标看，自然保护区以生态保护为目的，而国家公园注重生态保护与旅游展示的统一。美国国家公园具有生态保护与游憩利用两大功能。而我国自然保护区是以“早划多划、先划后建、抢救为主、逐步完善”为指导思想，以抢救性和强制性保护为主要手段。因此，在其建设目标中过分强调保护，限制资源的利用和展示活动，一定程度上将保护自然与国民体验自然、资源利用等活动隔离开来，甚至形成对立。

      (二)管理体制

      从管理体制看，国家公园强调自上而下的统一、垂直管理，而自然保护区实行的是“综合协调、多部门管理”。美国国家公园的管理实行垂直管理制度，由隶属于内政部的国家公园管理局负责国家公园的统一管理，不受所在地行政权力的干涉，是一个国家所有、部门负责、单一管理、顺畅高效、职能有机统一的管理体系[4]。我国自然保护区则采用综合管理与分部分管理相结合的分权交叉管理组织形式，采用分部门、分类型、分级管理、综合管理与分部门管理相结合的管理方法，容易出现多头管理、重复管理、各自为政、建设与管理脱节等问题。而且管理与经营的职责都属于管理局(委员会)，在经费不足、管理人员意识不强的情况下，容易导致重经营轻保护管理、过度利用等问题。

      (三)经费来源

      从经费来源看，国家公园强调国家所有、由国家财政予以保障，而自然保护区采取分级、分部门预算管理的方式。美国国家公园的建设和管理经费主要由国家财政予以保障。此外，除政府投入外，国家公园管理局还有一套广泛的社会经费来源渠道，这部分经费构成和政府投入总额几乎对等。而我国自然保护区的建设、管理经费严重不足。按照规定保护区的经费来源于各级财政，但是由于自然保护区管理体制混乱、责任不清、定位不明确，国家及各级政府均没有明确的经费预算计划。

      (四)法律保障

      从法律保障看，国家公园重视完善管理的法律依据和保障，而自然保护区多以分部门政策管理为主、缺乏有力的法律支撑。美国国家公园形成了以国会立法为核心，包含主干立法、专项立法和单元立法等三个层次的立法体系，以及一个涵盖立法、法规和规章制度，并覆盖宏观性、操作性和决策与措施执行三个层面的管理政策体系。与之相比，我国自然保护区体系虽已建成50多年，但立法和法规体系建设则还处于起步阶段[11]。虽然形成了以《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》为中心的管理办法和实施条例，但缺少专门法和授权法，很多条款已不能适应新形势要求，法律效力位阶低，立法调整范围狭窄。

      (五)土地所有权管理

      从土地所有权管理看，国家公园多数土地已收归国有、无土地纠纷，而自然保护区存在较多土地确权争端。美国自然保护运动发起的时间早，很多国家公园都是在没有人类侵占的荒野地区建立起来的，加之其后期充足的土地征收经费投入，推行的多样化的土地权属管理措施，国家公园土地权属基本属于公园管理局所有，土地问题基本得到了妥善的解决，在管理中土地纠纷少。而我国自然保护区的土地权属管理则纷繁复杂、困难重重。我国多数自然保护区的建立都晚于当地土地使用权属的确定，导致我国绝大多数自然保护区都存在着土地确权争端，严重影响和牵制了自然保护区的管理效率。

      (六)资源管理

      在资源管理方面，国家公园的分区分类管理更科学和灵活，而自然保护区的同心圆模式相对僵化、适用性有限。美国国家公园系统管理范围分为自然资源和文化资源两大类型，同时又细分为20多项管理类别，并制定有对应的类别管理措施和保护目标，使管理类别和管理措施之间建立了必然的关系。我国自然保护区分为3类9种[14]，是一种以自然因素为主导、以主要保护对象为类型划分依据的分类方法，这种划分方法虽然具有一定的合理性，但在实际操作中却存在模糊性和类型重叠现象。而且，这一以自然因素为主导的划分方法，不仅难以适应生物多样性突出的复合生态系统中多个亚生态体系保护的分类要求，更忽略了我国自然保护区内广泛存在的丰富的人文资源。

      (七)规划决策管理

      在规划决策管理方面，国家公园强调围绕管理计划和技术标准体系展开，而自然保护区的建设管理多围绕上级宏观决策展开。美国国家公园系统规划决策是一个联系公众、个体、公园管理者以及公园工作任务和评价的制度体系，是一个持续和灵活的循环系[12]。通过比较分析我们不难看出，我国自然保护区模式与美国国家公园模式存在较大区别[14]，而且国家公园模式的制度特点，正好可以缓解当前我国经济发展中存在的资源保护与开发的矛盾。因此，推广国家公园模式对化解当前我们面临的经济发展与环境保护矛盾、推动可持续发展具有重要意义。

      四、完善我国自然保护区管理体制的对策与建议

      我国自然保护区管理的长期目标是保护自然环境和自然资源，促进人与自然和谐发展，保障经济的可持续发展。自然保护区的建设和发展要依靠管理，只有不断提高和完善管理水平，才能稳步推进自然保护区事业走上可持续发展的轨道。

      (一)完善我国自然保护区管理体制

      1.重塑自然保护区的管理定位，扭转其内外不一的尴尬境地

      我国自然保护区存在严重的管理定位模糊、表里不一的问题。我国已建的保护区要是严格按《保护区管理条例》管理则严格保护的比例高达71.25%，而根据国际标准，中国自然保护区需要严格保护的仅占7%。也有学者认为“中国80%以上的自然保护区都在开发旅游”。这些数据和观点从一个侧面反映了我国自然保护区在管理目标和定位上的矛盾和模糊状态。对此，我们必须对自然保护区的管理定位作反思和重塑，以类型细分的手段把那些不需要定位为“严格保护”的保护区释放出来，发挥其生态、社会和经济效益[8]。

      2.完善自然保护区的立法和法规政策指令体系的建设

      首先，建立专门针对自然保护区管理的高层次综合性专项立法，解决自然保护区方面立法整体较弱、立法法律效力位阶低、无高位阶综合性立法统领其他相关法规的问题。该综合性专项立法必须明确的问题包括：(1)立法的宗旨和思想；(2)自然保护区管理的目标、原则、组织形式等基本问题；(3)立法的范围。

      其次，必须尽快建立健全我国自然保护区的法规政策指令体系，逐级指导自然保护区的各项管理工作，自上而下，逐级确责和问责。根据我国现行法律体系和行政法渊源，自然保护区立法和管理可以按照“宪法—法律—行政法规—部门规章、地方性法规、地方规章—规范性文件”的层次来构建。

      3.所有权、管理权与经营权分离，建立和完善特许经营制度

      我国自然保护区的所有权主体是国家，国务院代表国家行使自然保护区所有权，各级政府和部门在各自职权范围内对自然保护区实行分级管理，看似产权清晰，但由于所有者代表多元化、多环节化，致使国家唯一的产权受到条块分割。所以，必须对现有的委托代理制进行重新构建，将自然保护区的所有权与管理权、经营权分离，使自然保护区的所有者代表、管理部门和经营企业各司其职，相互监督，共同实现自然保护区保护与管理目标。

      实行特许经营是实现管理权和经营权分离、明确保护区管理机构“管家”地位的有效途径。既做到了管理权和经营权分离，避免了重经济效益、轻资源保护的倾向，又有利于筹集管理经费、提高服务效率和服务水平。建议借鉴美国经验，对我国自然保护区特许经营机制进行专项立法。

      4.自然保护区管理职能归并

      目前，我国自然保护区管理多部门职能交叉和重复的现象比较严重，这不仅对自然保护区的管理效率不利，同时也是浪费社会资源的一种表现。我国理应尽快进行自然保护区归并、管理职能归并、机构归并和人员归并工作，尽快理顺自然保护区的管理格局，理顺保护区管理与行政区划管理之间的关系，明确各类、各级保护区的主管部门和执法主体，明确自然保护区管理的监督机制。

      5.建立管理视角下的自然保护区类型管理体系

      与美国国家公园系统类型划分和入选标准相比，我国自然保护区的类型划分和入选标准存在很多缺失和不足。我国自然保护区的类型划分方法是以保护区对象为标准，而非以管理对象为标准，目前共分为三个类别九个类型，但这种划分方式导致了类型与管理脱钩的问题，使分类不能为保护区管理带来直接的帮助。我国自然保护区管理中应进一步作出调整，重视自然保护区的科学分类，从管理的视角对保护区进行分类。

      6.建立自然保护区教育宣传专项基金，加强国民对自然保护事业的认识和自豪感

      我国应建立自然保护区专项教育基金，全面宣传我国自然保护区保护事业的重要性和价值，增强民众对保护地的认识，从而培养民众对自然保护区的民族情感和自豪感。

      (二)调整完善我国自然保护区体制

      虽然我国保护区体制存在诸多问题，但由于国家公园的引入才刚刚起步，因此，从我国自然保护事业全局出发，在尚无法彻底改革自然保护体制的情况下，为推进环境保护，我们可借鉴美国国家公园管理体制的优势，对我国自然保护区进行局部改善。

      1.当前我国自然保护区建设应注重管理质量建设，并且应当逐步从数量型向质量型方向转变

      实践表明，扩大自然保护区数量和保护面积固然重要，但是随着我国经济社会发展和自然保护工作的推进，应当转变自然保护区的工作重点，从数量型向管理质量型方向转变，使保护真正落到实处。建议适当调整我国自然保护区范围，除真正需要严格保护的区域外，其他区域以建设国家公园等方式加以保护。

      2.调整自然保护区的管理目标和分类，制定差异化的管理目标，并据此划定多元化管理类别

      考虑释放那些不需要或者无法实施“严格保护”的区域，参照IUCN保护地类别体系制定差异化的管理目标和多元化的管理类别，丰富我国保护地的类别构成，促进我国自然保护事业与世界的沟通和联系。

      3.强化我国自然保护区立法和法规体系建设，建立层次清晰、针对性强的立法法规保障体系

      建立专门针对自然保护区管理的高阶位综合性立法，明确自然保护区的宗旨和思想、管理目标、原则等基本问题。尽快加强我国自然保护区各级立法和法规体系的建设，按照“宪法—法律—行政法规—部门规章、地方性法规、地方规章—规范性文件”的层次构建法律和法规体系[16]。

      4.尽快改革我国自然保护区管理机构，归并职能、提质增效

      尽快开展自然保护区的管理机构改革，理顺自然保护区的管理格局，以及保护区管理与行政区划管理之间的关系，明确各类、各级保护区的主管部门和执法主体，明确自然保护区的监督管理机制。

      5.建立自然保护区与周边社区的良性互动机制，在保证自然保护区管理目标实现的同时，促进地方社区经济的可持续发展

      我国的多数保护区从设立之初就存在很多缺陷，导致保护区管理者与地方社区的矛盾冲突时有发生。要将我国自然保护区管理改革放在区域经济发展的背景下思考，建立保护区与社区民众的良性互动机制。

      6.将人文资源纳入自然保护区的管理范畴，增加人文型保护管理类别，制定相应的措施

      目前我国自然保护区管理忽视人文资源的做法将导致保护区内人文资源的埋没、破坏和价值消失。应广泛开展自然保护区人文资源的调查和登记工作，增加人文资源保护管理类别，确定其管理目标和管理措施。

      7.建立自然保护区教育宣传专项基金，强化民众对我国自然保护事业的理解和认识，增强其参与自然保护事业的意识

      建立自然保护区专项教育基金，采取多种形式宣传保护区资源及其价值，使保护区内化为联系国民情感的纽带，增强资源保护的民族凝聚力和自豪感，从而促进资源的有效保护。

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