美国对中国特别保障措施立法与案例研究，本文主要内容关键词为：美国论文,中国论文,保障措施论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2002年8月到2004年3月不到两年的期间内，美国对中国共进行了五起特别保障措施的调查（注：本文不包括美国对中国纺织品采取的特别保障措施的调查，这里的“特别保障措施”调查，实际上是指美国有关当局依照1974年贸易法第421条款（即“市场扰乱”条款）对中国产品的调查，下同。），并已全部结案。本文结合美国的相关立法，就该五起特别保障措施案件的调查、审理及最后结果作些研究，以供政府相关部门、研究人员和相关企业界人士参考。
一、美国特别保障措施的立法背景及其主要内容
（一）美国特别保障措施的立法背景
众所周知，中国入世的最主要问题是中美能否达成协议。经过中美双方的共同努力，终于在1999年11月15日在中国首都北京达成了关于中国加入世贸组织的协议。美国国会依据中美之间达成的这一协议，于2000年10月10日通过了美中关系法。
根据2000年美中关系法，美国修改了1974年贸易法的部分条款，包括不再适用该法所谓的杰克森—瓦尼克条款（注：见美国法典第19篇第12章“1974年贸易法”中的第4分章“与不授予无歧视待遇国家的贸易关系”第2432节（东西方贸易中的移民自由条款），也即1974年贸易法第402节。），同意给予中国以永久正常贸易关系待遇（即通常所称的“最惠国待遇”）；鉴于1974年贸易法第406条已不再适用于中国，美国国会又专门增加了针对中国的部分，即“关于市场扰乱和对美国市场贸易转移的产业救济”，共3个条款，构成了美国1974年贸易法的第421、422和423条。
2001年11月11日，中国政府代表在多哈WTO第四次部长会议上，正式签署了关于中国入世的法律文件并提交了中国立法机关关于加入WTO的批准书，一个月后，（即2001年12月11日），中国正式成为WTO的第143个成员。据此，根据美国国会的授权，美国总统确认，中国入世议定书的最终条款“至少与美中1999年11月15日达成的协议条款相当”，2001年12月27日，美国总统布什签署声明并公告，给予中国永久正常贸易关系的待遇，自2002年1月1日正式生效，同日，布什政府下达了类似内容的行政令。至此，美国依据中美关于中国加入世贸组织的协议以及中国入世法律文件中特别保障措施条款规定的立法业已建立。
（二）美国特别保障措施法律的主要内容
如上所述，美国特别保障措施法律是指美国1974年贸易法（以下称“美国贸易法”）的第421、422和423条，其立法依据是中美关于中国加入世贸组织的协议以及中国入世议定书中的特定产品的过渡性保障机制的规定。然而，其内容要比中美协议以及入世议定书中的规定全面和复杂。现就其内容概要介绍如下。
1.美国贸易法第421条
第421条是关于市场扰乱行为的规定，共15款，包括实体和程序两方面的规定。
(1)实体规定
首先，该条认为，从中国进口到美国的产品数量增长，以致构成对国内生产相似或直接竞争产品的生产者的市场扰乱，总统将采取措施防止或救济市场扰乱；其次，该条规定，在收到申诉人的投诉后，或应总统、美国贸易代表的要求，美国国际贸易委员会要迅速进行是否构成市场扰乱的调查；第三，该条规定，当与国内产业生产的相似或直接竞争的（中国）进口产品迅速增长，不论是绝对的或相对的，以致构成对国内产业实质性损害或实质性损害威胁的重要原因时，就存在着市场扰乱。这里的“重要原因”是指造成国内产业实质性损害的原因是重要的，不必相等于或大于任何其他的原因；第四，该条规定，在决定是否存在市场扰乱时，需考虑客观的因素，包括(1)进口产品的数量；(2)进口产品对美国相似或直接竞争产品价格的影响；和(3)进口产品对美国生产相似或直接竞争产品的影响；并且还规定，前述任何一个因素的存在与否并不是市场扰乱是否存在必需的支配性因素。
从国际贸易委员会处理实际案例情况来看，上述第三第四是最主要的。
(2)程序规定
第421条中关于程序的规定较多，主要有：(1)由美国国际贸易委员会在收到申诉人的投诉后，或应总统、美国贸易代表的要求，迅速进行市场扰乱的调查，一般需在60天内作出裁定并报总统和美国贸易代表；(2)美国国际贸易委员会作出裁定后的20天内向总统和美国贸易代表提交报告，并规定了报告所应包括的内容以及在联邦纪事上公布报告概要；(3)在收到国际贸易委员会报告后的20天内，美国贸易代表要在联邦纪事上公布拟采取的措施供公众提出意见；美国贸易代表还有权在国际贸易委员会作出裁定后的5天内，依据中国入世议定书的特定产品保障措施条款与中国进行磋商以达成协议，如在60天内未能达成协议，或总统认为达成的协议不足以防止或救济市场扰乱，总统将决定依据本法提供救济措施；在收到国际贸易委员会报告后的55天内，美国贸易代表要向总统提出拟采取的措施的建议；(4)在收到美国贸易代表的建议后的15天内，总统要作出是否采取措施的最终决定，并在联邦纪事上公布；(5)总统决定采取的救济措施在其作出决定后的15天内生效。
2.美国贸易法第422、423条
第422条是关于贸易转移行为的规定，也包括实体和程序两方面的规定；第423条是关于行政法规的规定。鉴于本文所研究的案例仅涉及市场扰乱方面，故此处不论述。
二、美国对中国五起特别保障措施调查的基本情况
（一）五起特别保障措施调查的简要情况
从2002年8月开始，截至2004年3月，美国依据1974年贸易法第421条款对中国产品进行了五起特别保障措施的调查。这五起调查的基本情况如下：
1.美国首次动用其经修改的1974年贸易法第421条，是在收到美国Motion System公司于2002年8月19日的投诉申请后，开始对中国输美产品轴架传动器实施特别保障措施调查（以下简称“轴架传动器”案）。美国国际贸易委员会于2002年10月1日召开听证会，此后以多数委员同意（3比2）确认构成了对美国的市场扰乱。该委员会于同年11月7日向美国总统和美国贸易代表提出具体救济建议。最终，美国总统布什却以采取保障措施对美国整体利益不利而否决了该案。
2.2002年12月，美国第二次动用其贸易法第421条。美国国际贸易委员会在收到美国CHC Industries Inc.;Palm Harbor,FL;M&B衣架公司；Leeds,AL以及联合钢丝衣架公司等多家公司于2002年11月27日的投诉申请后，开始对中国的钢丝衣架产品进行特别保障措施调查（以下简称“衣架案”）。美国国际贸易委员会于2003年1月9日召开听证会，此后一致确认美国国内相同产品的产业受到了损害，构成了市场扰乱，并于2003年2月18日向美国总统提出了具体救济建议。然而，美国总统布什同样以采取保障措施对美国整体利益不利而否决了该案。
3.美国国际贸易委员会在收到美国the Coalition for the Preservation of American Brake Drum and Rotor Aftermarket Manufactures的代表于2003年6月6日的投诉申请后，第三次对中国输美刹车鼓、刹车盘产品实施特别保障措施调查（以下简称“刹车鼓”案）。该委员会于2003年7月18日召开听证会，此后于2003年8月5日发布调查结果，一致确认中国进口产品未大量增加，并未对美国国内相同产品的产业造成损害，从而不构成市场扰乱，最终国际贸易委员会否决并终止了该案。
4.美国第四次对中国产品实施特别保障措施调查，是在收到美国Mc Wane Birmingham,AL公司于2003年9月5日对中国输美产品球墨铸铁自来水配件的投诉申请后开始调查（以下简称“自来水配件”案）。该案中，申请方还以存在紧急情况为由，要求尽快实施保障措施，但遭到美国国际贸易委员会的否决。国际贸易委员会于2003年11月6日召开了听证会。此后该委员会于2003年12月24日发布调查结果，一致确认美国国内相同产品的产业受到了损害，构成了市场扰乱，并向美国总统提出具体救济建议。美国总统布什于2004年3月4日又以采取保障措施对美国整体利益不利而否决了该案。
5.美国国际贸易委员会在收到美国的The American Innerspring Manufactures代表多家成员公司和Memphis,TN于2004年1月6日的投诉申请后，第五次对中国输美产品实施特别保障措施的调查，被调查产品是内置弹簧（以下简称“弹簧”案）。美国国际贸易委员会于2004年2月19日召开了听证会，2004年3月8日作出裁决，一致认为不构成对美国相似或直接竞争产品的“市场扰乱”而否决并终止了该案。
（二）五起特别保障措施案件审理的若干问题
1.特别保障措施案件审理的基本依据
针对中国产品的特别保障措施案件是由美国国际贸易委员会负责审理，从其已经审理过的五起案件来看，其审理的基本依据是：
首先是1974年贸易法第421条款，其基本内容前文已述及；
其次，在1974年贸易法第421条款没有规定或规定不明确时，须参照该法的第201条款，国会的相关报告或国际贸易委员会的相关审理实践；
第三，若第210条款或国会的相关报告没有规定或规定不明确时，须参照其他相关法律或相应的国会报告来审理，包括反倾销的法律；
第四，国际贸易委员会业已审理的相关案例，包括原按第406条款处理的案例；
最后，若上述都不能解决问题时，可按该委员会多数委员对相关法律的理解和解释来决定。
上述审理的基本依据是有先后次序之分的，其涉及的具体内容将在下文结合具体案例时再作分析与评述。
2.关于国内产业的确定
国际贸易委员会要确立市场扰乱是否存在，首先要确定什么是“国内产业”。而第421条款与第202条款一样，都概要地规定，“国内产业”是指“相似或直接竞争”产品的生产商。这样含糊的规定确实使国际贸易委员会无法直接明确地适用，所以，该委员会在处理涉及中国第一案——轴架传动器一案——时确实动了一番脑筋。在他们确认第421条款没有相反规定后，决定适用该委员会依据第202条款审理案件的做法，即分两步确定，先确定什么是相似或直接竞争的国内产品，然后再确定什么是国内产业。从实际情况来看，国际贸易委员会在处理涉及中国的另外四起案件中，也都遵循了这一做法，可以说，形成了其处理实际案件的基本规则。
3.关于进口产品迅速增长
确定市场扰乱存在的三个法律标准之一是中国进口产品“正在绝对地或相对地迅速增长”(are increasing rapidly,either absolutely or relatively)。由于第421条款既没有对“迅速增长”、也没有对增长的时间或情况下定义，国际贸易委员会认为，根据法律本身，增长必须是“迅速地”(rapidly)，而绝对地或相对地中的“或”(or)字表明，只要满足其中任何一个就可以了。“正在”(are)此字的使用表明，迅速增长应是相对的近期或正继续着，而不是很远的过去。
国际贸易委员会审理的五起案件，均遵循了上述这些原则。
在轴架传动器案中，国际贸易委员会认为，资料显示，（注：因具体数字为商业秘密，材料上空白，下同。）中国轴架传动器进口产品的增长不论是在绝对方面还是相对方面都构成迅速增长，而且在调查期间的后期，增长最大也最快，确认符合了法律上迅速增长的要求。
可见，在此案中有以下几点值得注意：一是特别保障措施的调查期间为5年，通常为调查日之前的5年期间；二是将受调查产品数量、增长百分比和国内消费占有率作为衡量进口产品增长的主要衡量标准；三是进口产品增长只要满足“绝对的”或者“相对的”任何一个条件就可以了，而不必两个条件都要满足；四是调查以5年中最近的（即后期的）数据作为重点。
在衣架案中，鉴于中国进口产品从1997-2001年增长了800%多，美国市场占有量2002年比2001年同期增长了一倍，达到12%以上，国际贸易委员会确认中国进口产品构成迅速增长，符合法律规定的第一个标准。
4.国内产业受到实质性损害
第421条款没有对“实质性损害”或“实质性损害威胁”下定义，也没有规定在确认时需考虑哪些经济因素，或者参照哪些规定和因素，甚至也没有指示国际贸易委员会需遵循的具体做法。但该委员会注意到“实质性损害”一词出现在1974年贸易法第406条款和1930年关税法中。关税法将“实质性损害”定义为“非无关紧要的、非本质上的或非不重要的损害”(harm which is not inconsequential,immaterial,or unimportant)；第406条款本身并没有对“实质性损害”下定义，但其立法历史将其与第201条款中的“严重”损害作了对比，它认为，市场扰乱的检验标准要比第201条款中的严重损害检验标准较易达到，第406条款的“实质性损害”意思是表示其损害的程度要比第201条款的“严重损害”标准低。
国际贸易委员会还认为，他们也要考虑第202条款中规定的三大因素，即生产设备闲置情况、企业无力赚取合理利润和失业或半失业情况；此外，他们还要考虑其他相关经济因素，如生产、销售、库存、生产能力及其运用、市场份额、就业、工资、生产力、利润、现金流量、资本消费和研究与开发费。
从国际贸易委员会业已审理的五起案件来看，在美国国内产业是否受到实质性损害及其威胁的问题上，有以下几点值得注意：
一是通过轴架传动器第一案的审理，他们已确立了“较小损害程度”(lesser degree of injury)原则，该原则来源于美国国会对第406条款的解释，是相对于一般保障措施的“严重损害”要求而言的；
二是在审理中首先考虑三大要素，即生产设备闲置情况、企业无力赚取合理利润和失业或半失业情况；然后再考虑其他相关经济因素，如生产、销售、库存、生产能力及其运用、市场份额、就业、工资、生产力、利润、现金流量、资本消费和研究与开发消费等；
三是在考虑上述众多要素或因素时，以5年调查期间的后期为主要判别标准，即只要调查期间后—年美国国内产业总体情况较好，则通常就不认为国内产业受到损害，反之，就很可能被认为受到损害；
四是国内产业的财务状况非常重要，通常，只要国内产业企业的财务状况是正面的或有盈利，则就不认为国内产业受到损害，反之，就很可能被认为受到损害。该委员会主席Okun女士在审理轴架传动器第一案时，就因此不同意多数委员的意见，投了反对票。但她的这一看法却在以后的案件审理中得到了遵循。因此，我们在以后处理美国的特别保障措施案时，要突出重点，善于分析和利用有关数据和材料，争取有利的结果。
5.关于进口增长与损害之间的因果关系
确定市场扰乱存在的第三个标准是中国进口的产品是否是造成美国国内产业实质性损害的重要原因，即所谓因果关系标准。
第一，这里的“重要原因”，如前所述，是指造成国内产业实质性损害的原因是重要的，不必相等于或大于任何其他的原因。
第二，根据第421条款的规定，国际贸易委员会要考虑三个重要指标，即1，受调查进口产品的数据；2.受调查进口产品对美国相似或直接竞争产品价格所产生的影响；和3.受调查进口产品对美国生产相似或直接竞争产品的影响。
中国被诉方在该案审理中提出，由于申诉人的产品质量（主要是漏油）、交货期以及不能提供数量折扣等问题，使得Electric Mobility公司不再向申诉人进货，转而从被诉方进货，而且该决定是在正式购买被诉方货物之前作出的，这才是导致申诉人损害（如果有损害）的原因，但国际贸易委员会并未采纳中国被诉方抗辩。然而，这一抗辩对在该案中投反对票的委员会主席Okun女士是有一定影响的，对另一位投反对票的委员会委员Bragg女士更是有决定性的影响，她基本上使用中国被诉方列举的事实材料，根据立法规定，多方面否定了因果关系的存在。虽然她们两人的意见未能成为多数意见，未影响国际贸易委员会的最终肯定的裁决，但对美国总统的最终不采取保障措施的决定是有影响的，我们从她们的意见中也会得到不少的启示。
三、对美国特别保障措施机制的评价
众所周知，美国是GATT的倡导者，也是WTO设立的倡导者，其在GATT和WTO中的地位虽不比以前，但仍然可以说是举足轻重、独一无二的（注：WTO总干事Supachai Panitchpakdi先生于2004年2月26日在美国首都华盛顿的美国全国新闻俱乐部大会上讲话指出，美国要比任何单一国家更创设了世界贸易体系，美国从没有象现在这样具有如此驾驭世界贸易体系的力量，美国的领导对世界贸易体系来说是无可置疑的，尤其是对当前的多哈贸易谈判来说。见WTO网站http://www.wto.org/english/news-e/spsp-elspsp22-e.htm（2004年2月26日）。）。在当今WTO的规则中，几乎都可以在美国国内相关的法律中找到它的影子。因此，世人通常都认为，美国人是玩弄WTO游戏规则老手。就美国针对中国进口产品的特别保障措施立法而言，也反映了这种情况。在中国入世前，美国是利用1974年贸易法第406条款的规定，将中国视为共产主义国家而实施特殊的保障机制。中国入世后，美国如继续使用该条款，势必会遭到中国的反对。在中美双方协商未能达成协议的情况下，中国如果将双方争议提交WTO争端解决机构解决，那么，中国将会以美国第406条款违反WTO规则而轻易地取得胜诉。为避免出现这一情况，美国首先在中美双边协议中加入特别保障措施的内容，可只针对中国产品实施保障措施，继而将中美双边协议中这一内容变成中国入世法律文件的组成部分，使其国内法的规定国际法化。然后，再依据中美双边协议和中国入世法律文件的规定，制定和修改其国内法（即本文前面所述的美中关系法和1974年贸易法第421条款），这样，就使美国在对中国进口产品实施特别保障措施时完全“合法化”了。在这里，人们不得不承认美国手法的“高明”，因为，美国针对中国进口产品实施特别保障措施无论在国内法体系内、还是在国际法层面上，都是完全“合法”的。
随着中国的入世，中国的改革开放进入了一个新的历史阶段。与入世所开创的使中国融入经济全球化体制、为中国经济发展创造更广阔的空间相比，中国入世所付出的一定代价也就算不上什么了，这是一方面。另一方面，我们也应对我们所付的代价进行一些分析与思考，特别是对特别保障措施条款已经或可能产生的问题和影响进行分析与思考，就显得非常重要了。本文正是从这一角度出发，对美国特别保障措施条款进行一些初步的研究与评析，进而为寻求解决办法，避免、防止或减少其对我国贸易政策和经济发展产生的负面影响。
（一）美国1974年贸易法第421条款是针对中国进口产品实施特别保障措施的法律，具有较强的政治背景，是为美国政治、外交和经济利益服务的有力工具之一。
（二）美国1974年贸易法第421条款带有对中国进口产品的明显歧视性质，是违反WTO的基本原则的。但由于中国为加入WTO接受了特别保障措施条款，使该条款披上了“合法”的外衣。这样势必会对中国的贸易政策和中国产品出口带来一定的不利影响。对此，中国政府需要认真对待，应从多方面寻求对策，包括政治、外交、经济的，尽可能将其负面影响减至最小、最少，这不仅是必须的，而且是可能的。事实上，据笔者所知，中国商务部的有关官员，在美国国际贸易委员会处理上述各案中，都积极采取了必要的行动与措施。美国总统之所以否决了上述三个案件，中国政府的态度不能不对美国总统的决定产生一定的影响。
（三）从现实情况来看，美国1974年贸易法第421条款存在的概念不清、标准不明等问题，通过五起案例的审理，虽然还有一些有待实践进一步明确，但其大的方面基本上已有规则可循。因此，作为各类从事国际经贸活动主体的公司和企业来说，要了解和熟悉美国的有关法律和WTO规则，包括中国入世法律文件中的重要内容的规定，而且要熟练运用这些法律与规则来维护自己的合法权益。上述衣架案、内置弹簧案的胜诉，其最主要的原因就是中国应诉企业运用法律与事实抗辩的结果。
（四）从美国国际贸易委员会审理五起案例的实际情况来看，有以下几点值得我们注意和研究：一是美国国际贸易委员会各个委员对1974年贸易法第421条款的认识和理解是存在一定差异的，并不是“铁板一块”；二是他们的审理是非常具体、仔细和琐碎的，因此，我国涉案企业需要非常认真、负责，不能马虎，更不要怕麻烦；三是要了解和掌握美国国际贸易委员会审理的规律和重点，利用以前已审结的案例为自己辩护，能收到很好的效果；最后，我们要十分注意程序问题，因为，美国特别保障措施案件的审理时间相对较短，要求又高，稍不留神，就会失去机会，甚至导致败诉。在前述的五起案件中，美国申诉方和中国被诉方都出现过忽视程序问题的情况。
（五）处理特别保障措施案件，中国政府必须积极主动，反应要快，态度要坚决，措施要得当，涉案企业要积极协助、支持和依靠中国政府，事实证明，这是取得案件好的结果不可缺少的方面。之所以如此，是因为处理特别保障措施案件与处理反倾销案件有很大的不同，政府可以而且能够起到很大的作用。
（六）布什总统对三起被国际贸易委员会认为构成市场扰乱要采取特别保障措施案件的否决，从表面上看，是由于对美国整体经济不利而否决的。但我们不能不看到还有其他一些重要因素，如国际贸易委员会委员的表决情况和分析理由、实施保障措施可能产生的后果以及中国政府的态度、中美两国关系等，尤其是后者。
美国针对中国特别保障措施的立法与做法，会对中国对外贸易产生一定的影响，但从中美贸易全局来看，就这方面而言，并不是主要的。这样说，并不表明我们可以对此掉以轻心，相反，我们应该要有足够的重视，尤其从其在全球引起的影响来看（注：事实上，目前已有20多个国家和地区依据中国入世议定书第16条的“特定产品过渡性保障机制”的规定针对中国制定了特别保障措施的法律。）。这里沿用一句老话来说，就是在战略上藐视它，在战术上重视它，这就是我们对待美国针对中国特别保障措施立法与做法的正确态度。