论防范和控制恐怖分子跨境流动的国际法律规制——以“伊斯兰国”为例的分析，本文主要内容关键词为：伊斯兰论文,为例论文,恐怖分子论文,规制论文,跨境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
DOI:10.13415/j.cnki.fxpl.2015.02.002 从2001年“9·11”恐怖袭击事件到2014年极端恐怖组织“伊斯兰国”的快速扩张，十余年来，国际反恐局势日趋严峻和复杂，尤其是2014年“伊斯兰国”的全球招募行动以及与此相伴的大规模恐怖分子跨境流动，使国际反恐面临更加严峻的挑战。联合国安理会已经关注到这一恐怖主义发展的新趋势，于2014年连续发布了6项决议，在这些决议中都提及了防范和控制恐怖分子跨境流动的问题和具体措施，这一系列决议是继联合国安理会于2001年9月28日发布的第1373号决议以来，再次将移民管制措施与国际反恐进行关联，凸显了移民管制措施作为打击恐怖主义的一项重要的非军事措施的战略地位。在全球化的背景下，如何防范和控制恐怖分子的跨境流动已经成为国际反恐战争中的一个非常重要的问题，对该问题的探讨和解决途径的选择将会影响各国移民法和国际法的未来发展。 一、恐怖分子的跨境流动与国际反恐面临的新挑战：以ISIS的扩张为例 2014年，一个名为“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”①的组织(以下简称“ISIS”)引起国际社会广泛的关注。作为一个极端的恐怖主义组织，它所犯下的种种骇人的恐怖主义罪行令国际社会震惊，自该组织成立以来甚至是在此之前，该组织针对自己的“敌人”和平民实施了绑架、斩首人质、抢劫银行、大批屠杀俘虏和奸杀妇女、大规模强制少女割礼等暴行，并且肆无忌惮地在网络媒体上公开披露与此相关的照片和所谓的“战略计划”，造成了严重的国际人道主义灾难。ISIS在短时间内所做出的惊天暴行和快速扩张，其原因是多方面的，②然而，其中有一个非常重要的原因不得不引起关注，那就是ISIS的成员构成以及它的全球招募计划。 据估计，ISIS可能拥有数万名武装人员。ISIS的首领和指挥官主要来自于沙特，而战斗人员主要为伊拉克、叙利亚的武装分子，甚至包括来自俄罗斯和德国等其他国家的武装分子。伊斯兰极端分子利用现代网络技术，尤其是风靡全球的Twitter和Facebook发布极具煽动性的言论、图片与视频，宣传伊斯兰宗教极端思想，利用极具诱惑力的条件全球招募狂热的好战分子。实际上，该组织内的成员的国籍难以具体统计，“据英国国王学院的一项研究表明，前往叙利亚参战的‘外援’至少来自14个欧洲国家。其中英国、法国和德国参与的绝对人数最多，每个国家都有数百人参战，此外还有不少挪威、丹麦、比利时、奥地利等国公民。”③伴随着ISIS势力的日趋壮大，其胃口也是越来越大，他们已经不仅仅满足于招募参加伊斯兰圣战的“战士”，甚至企图面向全球招募医生、工程师之类的技术人员，参与到所谓伊斯兰国的“建设”之中。对此，联合国安理会在2014年第2170号决议中表示“关切有外国恐怖主义战斗人员加入伊黎伊斯兰国、胜利阵线和其他所有与基地组织有关联的个人、团体、企业和实体，且加入的人数众多。” 面对ISIS的全球渗透和急剧扩张，在全球化背景下，恐怖分子的跨境流动给目前的国际反恐斗争提出了如下新的挑战： 第一，恐怖分子利用各种方式入境目的国或加入到有关的恐怖组织，给国际反恐增添了防范的难度。一般而言，恐怖分子渗透到目的国实施恐怖袭击的入境方式可以通过以下三种途径：其一是偷渡；其二是合法入境；其三是滥用难民地位。偷渡④的方式多种多样，其中假造、伪造或冒用身份证和旅行证件是最常用的方式。合法入境一般指通过获取临时签证，如短期出国旅游、家庭团聚、留学、商务考察等，以合法的方式进入目的国。由于偷渡的风险较高，目前恐怖分子更倾向于利用合法入境的方式进入目的国。⑤而“滥用难民地位”则更是难以防范。恐怖分子“滥用难民地位”可以分为以下两种方式：虚假避难和违背难民义务。虚假避难(Bogus Asylum-seeking)，是指编造认定难民的主观因素以骗取有关国家的信任，从而获取难民身份以进入目的国。由于认定难民的主观因素，即“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因而遭受迫害”，⑥非常宽泛且有较大的弹性空间，各国在判定这些主观因素上的标准又不完全相同，尤其是对“具有某种政治见解”这一因素的认定上，更是差别甚大。即使在申请避难之前犯有“政治罪行”，仍然可以获得难民地位。⑦对于那些计划、协助或参与犯下恐怖主义行为或意图实施上述行为的恐怖分子而言，这一规定往往成为他们申请避难的理由而进入避难国。即使是所谓的真实难民，在进入避难国以后，也有可能被恐怖主义犯罪集团拉拢或说服，从而实施恐怖犯罪行为，这就是难民违背难民义务的方式，而这一种方式也是避难国最难防范的方式之一。⑧以上三种方式，在不同的情势下或针对不同的国家来说，恐怖分子所采用的具体行为方式可能不同。“9·11”事件以后，美国等西方发达国家收紧了移民政策并加强了移民管制措施，对偷渡的打击力度加大，在这种情况下，恐怖分子可能会更多地采用后两种方式，而对那些移民政策偏松和移民管制措施不严的国家而言，恐怖分子则会直接选择偷渡入境的方式。 第二，恐怖分子的跨境流动将进一步推动恐怖主义的全球化和本土化趋势。恐怖主义全球蔓延表现为：“组织网络及其活动的全球化；战略决策全球化及打击目标全球化；资金网络全球化；各种恐怖组织之间的协调在加强；恐怖袭击的负面影响波及全球。”⑨在上述恐怖主义的全球化表现中，无一不需要恐怖分子进行跨境流动方能实现。所谓恐怖主义的本土化，是指恐怖主义犯罪行为由本国的恐怖分子在本国境内实施的发展趋势。恐怖主义的本土化并非是其全球化的逆向趋势，从其本质来看，本土化趋势是全球化趋势的表现方式之一。2001年以来，随着国际反恐力度的加大，恐怖分子实施跨国恐怖袭击的难度也增大，他们转而寻求另一较为隐蔽的途径：面向全球招募“战斗人员”并进行“思想教育”和“技术培训”，而后送回其本国实施恐怖袭击。面对这一趋势，各国的反恐威胁迅速上升，国际反恐难度也进一步增加。2014年，有媒体称：越来越多的迹象表明，新疆“东突”等“三股势力”渐现与国际极端组织“伊斯兰国”合流的苗头。并认为：“他们的最终目的仍是‘打回’中国”。⑩美国华盛顿大学政治心理学计划主任波斯特曾表示，恐怖分子本土化的转变是“一场可怕的梦魇”。他说，持着美国、英国、法国以及其他欧洲国家护照的这些人，看起来和其他公民没有两样，但他们的思想却变得很极端。(11) 第三，在国际人口流动的背景下，其他跨国有组织犯罪与国际恐怖犯罪结合在一起，为恐怖犯罪提供资金和技术支持，使得世界各国执法机构面临的反恐形势更加严峻。(12)作为一种跨国有组织犯罪以及国际人口流动的负面形态，国际恐怖主义犯罪并非单一地实施恐怖犯罪，而是集多种跨国犯罪于一身，并为恐怖犯罪提供着资金和技术上的支持。有学者认为：“在犯罪与恐怖主义之间进行人为区分的做法其实是基于对两者的过时概念。那种所谓犯罪分子犯罪是为利润，而恐怖分子完全是为政治目的的观点，不符合今天的现实。恐怖分子常常通过犯罪来维持自身，在犯罪分子与恐怖分子之间频繁变换身份。”(13)就目前的形势来看，(1)为了维护恐怖组织的运作，他们通过跨国贩毒、军火走私、偷运移民、跨国洗钱、海盗等跨国有组织犯罪获取巨额的资金来源以实施更多的恐怖袭击事件。(14)由于国际人口非法流动的复杂性，目前国际社会很难有效切断这种多元化的融资渠道。(2)恐怖组织与其他跨国犯罪组织之间的联系日益紧密，并为恐怖犯罪的实施提供技术支持。如“基地”组织在阿富汗境内有十多处训练基地，对从各国来到阿富汗的恐怖主义组织成员进行恐怖活动训练。(3)恐怖组织利用网络媒体全球招募战斗人员和各类技术人员是2014年“伊斯兰国”扩张的一个新的特征，它突破了此前一个恐怖主义组织与其他跨国犯罪集团或其他恐怖组织的“组织之间联系”的模式，变得更加隐蔽，从而也更加难以防范。 总之，全球化时代下国际人口的快速和多元化的流动，一定程度上助推了恐怖主义犯罪的全球化，从而给世界各国和国际社会提出了更加复杂和严峻的反恐局面。从2001年的“9·11”事件到2014年“伊斯兰国”的快速扩张，再一次证明了“恐怖分子逐渐成为国际人口流动中最危险的构成部分。”(15) 二、防范和控制恐怖分子的跨境流动：现有相关的国际法制度及其不足 恐怖主义犯罪具有跨国性和有组织性的特征，恐怖分子的跨境流动也呈现出跨国性和有组织性的特点，它与非法移民、国际难民、跨国洗钱、跨国贩毒、海盗、军火走私等非传统安全问题结合在一起，在全球化的时代背景下，彼此纠缠，更趋于复杂。必须提及的是，在现有的国际法律制度框架下，并没有直接针对恐怖分子跨境流动的国际法律规则，而是包含在难民、打击跨国有组织犯罪、国际移民等相关的国际法规则体系之中。 (一)1951年《关于难民地位的公约》及其议定书的相关规定 对恐怖分子实施驱逐的重要的和惟一的国际法律文件是1951年《关于难民地位的公约》及其1967年议定书。在这两个法律文件中并没有明确地提及恐怖主义犯罪，而是被包含在有关的犯罪之中。1951年《关于难民地位的公约》第1条第6款明确规定：“本公约规定不适用于存在着重大理由足以认为有下列情事的任何人：(甲)该人犯了国际文件中已作出规定的破坏和平罪，战争罪或危害人类罪；(乙)该人在以难民身份进入避难国以前，曾在避难国以外犯过严重的非政治罪行；(丙)该人曾有违反联合国宗旨和原则的行为并经认为有罪。”如果将恐怖分子所犯的恐怖罪行列入到该条(乙)所指的“严重的非政治罪行”和(丙)所指的“曾有违反联合国宗旨和原则的行为并经认为有罪”范围，那么，恐怖分子寻求政治避难的资格将不会存在。联合国人权委员会在其指导意见中指出：“条约考虑是否是恐怖分子的理由将基本与驱逐的理由相似”，除非，“对驱逐理由的考虑经常是不必要的，因为恐怖分子首先不可能是合格的难民，他们惧怕的是合法的审判而非条约所规定的迫害的理由。”(16)公约第32条第1款禁止对合法的难民进行驱逐，但基于安全是一个例外。第33条第1款要求各国尊重国际难民公约中规定的“不推回”义务。第33条第2款对这一义务同样规定了一个例外，即“如有正当理由认为难民足以危害所在国的安全，或者难民已被确定判决为犯过特别严重罪行从而构成对该国社会的危险，则该难民不得要求本条规定的利益”。 很多学者担心各国将扩大驱逐的理由以及在广义上使用国际难民公约关于安全例外的规定，有学者指出，2001年安理会第1377号决议的采纳“将可能导致被指控为恐怖分子的难民被驱逐出境的理由的扩大适用。”(17)为了应对恐怖主义，许多国家试图在国内法中对“恐怖分子活动”的定义作扩大解释，这一发展趋势在决定什么是恐怖活动问题上为各国提供了特殊的权威地位。即使国际难民公约第1条第6款和第33条第2款为各国提供了驱逐恐怖分子的各种法律依据，但是，仍有一些国家通过修改国内避难法以证明控制恐怖分子是合理的。英国在其2001年《反恐、犯罪和安全法》第33节规定，由于包含在国际难民公约第1条F款和第33条第2款中的例外，避难申请者在国际难民公约在第33第1款的情形下，无权享有“不推回”的权利。(18)2005年5月，美国通过《真实身份法》修改了其避难法，其目的是“防止恐怖分子寻求驱逐的救济。”(19) (二)《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷运移民议定书》的相关规定 2000年11月15日第55届联大通过了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其两个附加议定书(即《关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》和《关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》)，是联合国历史上制定的专门用于打击跨国有组织犯罪的第一部具有重要意义的国际刑法公约，也是“国际社会以全球化手段对付全球化时代跨国有组织犯罪挑战的巨大成就，此公约及其附加议定书的签署是加强打击跨国有组织犯罪力度的重要一环。”(20) 《联合国打击跨国有组织犯罪公约》涵盖的内容非常广泛，其中，可以适用以防范和控制恐怖分子跨境流动的相关制度有：(1)特殊侦查手段。公约第20条第1款规定，各缔约国均应在其本国法律基本原则许可的情况下，视可能并根据本国法律所规定的条件采取必要措施，允许其主管当局在其境内适当使用控制下交付并在其认为适当的情况下使用其他特殊侦查手段，如电子或其他形式的监视和特工行动，以有效地打击有组织犯罪。(2)建立犯罪记录。公约第22条规定，各缔约国均可采取必要的立法或其他措施，按其认为适宜的条件并为其认为适宜的目的，考虑到另一个国家以前对被指控人作出的任何有罪判决，以便在涉及本公约所涵盖的犯罪的刑事诉讼中加以利用。(3)执法合作。公约第27条第1款规定，缔约国应在符合本国法律和行政管理制度的情况下相互密切合作，以加强打击本公约所涵盖的犯罪的执法行动的有效性。各缔约国尤其应采取有效措施，以便：(b)同其他缔约国合作，就以下与本公约所涵盖的犯罪有关的事项进行调查：涉嫌这类犯罪的人的身份、行踪和活动，或其他有关人员的所在地点；……(e)与其他缔约国交换关于有组织犯罪集团采用的具体手段和方法的资料，视情况包括关于路线和交通工具，利用假身份、经变造或伪造的证件或其他掩盖其活动的手段的资料。除了公约所规定的打击跨国有组织犯罪的一般法律制度外，上述制度设计在防范和控制恐怖分子跨境流动问题上具有直接的针对性，也是国际法在防范和控制恐怖分子跨境流动的制度基础。 《偷运移民议定书》的宗旨是“预防和打击偷运移民行为及促进缔约国之间为实现这一目标而开展的合作，同时保护被偷运移民的权利”。“偷运移民”系指为直接或间接获取金钱或其他物质利益，安排非某一缔约国国民或永久居民的人非法进入该缔约国。该议定书总则第6条明确规定“各缔约国均应采取必要的立法和其他措施，将下列为直接或间接地获取经济或其他物质利益而故意实施的行为规定为刑事犯罪：(1)偷运移民；(2)为得以偷运移民而实施的行为，包括制作欺诈性旅行或身份证件以及获取、提供或持有此种证件的行为；(3)使用本款(2)项所述手段或任何其他非法手段，使并非有关国家国民或永久居民的人以不符合合法居留于该国的必要规定的方式居留于该国。”同时，该条第2款进一步规定了此类犯罪中的未遂犯罪和共同犯罪的形态。议定书第7至9条重点规制了海上偷运移民，在第8条详细规定了打击海上偷运移民的具体措施。在预防和合作方面，议定书规定了信息交换、边界措施、证件安全和管制、证件的合法性和有效性、培训和技术合作等法律制度。这些规定将打击跨国偷运移民的行为明确规定为缔约国的一项国际义务，强制性地要求各缔约国予以遵守，从而使得打击跨国偷运移民犯罪的共识变得具体并具有可操作性。 (三)欧盟区域性国际法律制度的相关规定 在区域合作机制上，欧盟的举措值得推介。为了防止非法移民和打击恐怖主义，欧盟缔结了被视为“欧洲区域性移民政策基石”(21)的三个公约：《申根协定》、《都柏林公约》和《边界公约》。首先，为了防止非法移民和恐怖分子进行虚假避难申请，《申根协定》规定了“统一难民申请的标准以及避难寻求者的信息交流”(22)和“警务合作与申根信息系统”；(23)《都柏林公约》则进一步明确了成员国在处理避难申请时的相互责任和义务，促进了入境避难条件的相互协调。避难申请的实际审查仍然遵循各国的国内法，在审查程序上各国都同意维持各自处理避难申请的国内方法。(24)这些规定弥补了由于人口自由流动带来的防范和惩治跨国有组织犯罪的困难所产生的漏洞。其次，在边界管制上，《边界公约》则加强了控制第三国公民跨越欧共体/欧盟的外部边界的措施，尤其是非法入境。该公约主要规定了第三国公民从外部边界进入欧盟和签证准入的条件，以及第三国公民进入欧盟领土作短暂停留的五项条件，其中特别强调“对国家安全及公共秩序不构成威胁”的条件。(25)2001年欧盟委员会通过的两项反恐法案中，包含的反恐措施就达37项之多。最突出的有：对恐怖主义及其行为实行统一的司法界定和量刑标准；在反恐方面建立欧盟范围内的统一逮捕证制度。(26) 从以上的介绍可以看出：国际社会虽然没有直接以“防范和控制恐怖分子跨境流动”为主题进行立法，但相关的全球性国际法律制度和区域性国际法律制度围绕“难民”、“打击跨国有组织犯罪”、“打击偷运移民”等议题的国际立法活动，在一定程度上可以起到阻止恐怖分子跨境流动的作用，尤其是欧盟的区域性立法。同时，必须指出的是，上述国际法律制度在防范和控制恐怖分子跨境流动的法律规制上，存在以下明显不足：(1)未能明显区分一般的偷渡行为和恐怖分子的偷渡行为；由于恐怖分子跨境偷渡行为具有更严重的社会危害性，如果将他们与普通的偷渡行为混淆，将难以凸显国际反恐的制度作用。(2)对于目前恐怖分子通过合法方式跨境流动的行为几乎没有相关的法律规定；在实际的执法过程中，完全依赖各国国内移民法或出入境管理法的法律规定，由于发达国家和发展中国家在移民立法和移民管制措施上的宽严不一的状态，事实上可能会给恐怖分子的跨境流动留下可供选择或规避风险的机会。(3)如何阻止外国恐怖主义战斗人员的跨境流动依然是处于立法空白的状态。 三、联合国相关决议：防范和控制恐怖分子跨境流动的国际法律制度设计 针对日益猖獗的国际恐怖主义以及目前国际围绕“恐怖分子的跨境流动”的立法缺陷，2001年“9·11”事件以后，联合国安理会以“恐怖主义对国际和平与安全的威胁”为主题相继颁发了一系列决议。(27)在这些决议当中，联合国安理会已经注意到防范和控制恐怖主义分子跨境流动对国际反恐的重要作用，敦促各国和国际社会采取以下主要措施和建立国际合作机制： (一)防范和控制恐怖分子跨境流动的具体措施 1.边界管制与身份证件的控制 边界控制与身份证件的控制是国际社会防范和控制恐怖分子跨境流动的直接措施。2001年联合国第1373号决议决定“所有国家应通过有效的边界管制和对签发身份证和旅行证件的控制，并通过防止假造、伪造或冒用身份证和旅行证件，防止恐怖分子和恐怖主义集团的移动；……呼吁所有国家找出办法加紧和加速交流行动情报尤其是下列情报：恐怖主义分子或网络的行动或移动；伪造或变造的旅行证件；……”。2005年第1624号决议“吁请所有国家进行合作，以便除其他外，加强本国国际边界的安全，包括杜绝伪造旅行证件，并尽量加强识别恐怖分子和保证旅客安全的程序，以防止犯下第1(a)段(在法律上禁止煽动实施一种或多种恐怖行为，笔者注)所述行为的人进入本国国境；”2014年第2161号决议进一步细化了上述规定：“敦促所有会员国在执行上文第1段所述措施时，确保尽快根据本国法律和惯例注销假冒、伪造、失窃和遗失的护照和其他旅行证件，使其不再流通，并通过国际刑警组织数据库与其他会员国分享这些证件的信息；鼓励向列入名单的人颁发旅行证件的会员国酌情进行加注，表明持证人被禁止旅行和有相应的豁免手续；鼓励会员国在考虑是否批准旅行签证申请时核对基地组织制裁名单，以便有效执行旅行禁令；鼓励会员国发现基地组织制裁名单上的人正在旅行时，迅速同其他会员国，特别是旅行起始国、目的地国和过境国，分享信息；鼓励指认国通知监察组国内法院或其他司法主管部门是否已审查了列入名单者的案件，是否已经启动任何司法程序，并在提交其标准列名表格时附上任何其他相关信息。” 2.旅行禁令 2014年，针对“伊斯兰国”全球招募人员加入该组织的普遍现象，为了阻止恐怖团体的出行，改进有关当局之间的合作以防止恐怖分子和恐怖团体进出其领土，防止向恐怖分子供应武器和提供支持恐怖分子的资助，第2161号决议规定：“阻止这些人入境或过境，但本段的规定绝不强制任何国家拒绝本国国民入境或要求本国国民离境，本段也不适用于为履行司法程序而必须入境或过境的情况，或委员会在逐一审查后认定有正当理由入境或过境的情况；” 3.防止滥用难民地位 滥用难民地位是恐怖分子实施跨境流动的一种非常“行之有效”的方法。为了应对这一情势，2001年第1373号决议规定：“依照国际法，确保难民地位不被犯下、组织或协助恐怖主义行为者滥用，并且不承认以出于政治动机的主张为理由而拒绝引渡被指控的恐怖分子的请求。”这一规定首次明确规定了针对恐怖分子在难民申请过程中的拒绝理由，是对1951年《有关难民地位的公约》第1条第6款中所列举的“破坏和平罪、战争罪或危害人类罪、犯过严重的非政治罪行、违反联合国宗旨和原则的行为并经认为犯罪”的拓展，为各国防范和控制恐怖分子的跨境流动提供了法律依据。 4.阻止外国恐怖主义战斗人员 所谓外国恐怖主义战斗人员，指的是前往其居住国或国籍国之外的另一国家，以实施、筹划、筹备或参与恐怖行为，或提供或接受恐怖主义训练，包括因此参与武装冲突的个人。(28) 联合国安理会在2014年的第2170号决议中“谴责伊黎伊斯兰国、胜利阵线和其他所有与基地组织有关联的个人、团体、企业和实体招募外国恐怖主义战斗人员。因为他们的存在加剧冲突，助长暴力激进化，要求所有与伊斯兰国和其他恐怖团体有关联的外国恐怖主义战斗人员立即撤离，表示愿意考虑根据制裁基地组织制度，将那些为伊黎伊斯兰国、胜利阵线和其他所有与基地组织有关联的个人、团体、企业和实体招募人员或参加其活动的人，包括为伊黎伊斯兰国或胜利阵线资助或协助外国恐怖主义战斗人员旅行的人，列入制裁名单；”同时促请“所有会员国在本国采取措施，阻止外国恐怖主义战斗人员加入伊黎伊斯兰国、胜利阵线和其他所有与基地组织有关联的个人、团体、企业和实体，并根据适用的国际法将上述各方的外国恐怖主义战斗人员绳之以法，还重申会员国有义务根据适用的国际法，阻止恐怖分子或团体的出行，特别是有效地控制边界，并为此迅速交换情报，改进有关当局之间的合作以防止恐怖分子和恐怖团体进出其领土，防止向恐怖分子供应武器和提供支持恐怖分子的资助。” (二)防范和控制恐怖分子跨境流动的国际合作机制 在防范和控制恐怖分子跨境流动的国际合作机制方面，“9·11”事件以后，国际社会初步建立起了反恐的国际和区域合作机制，2014年以来，反恐国际合作在应对恐怖分子跨境流动方面又有了新的发展。 在反恐的国际合作机制中，联合国和国际刑警组织以及联合国系统内的其他专门机构发挥了重要作用。目前，国际刑警组织在防范和控制恐怖分子跨境流动方面，主要的行动包括：通过利用其安全通信网络、数据库和咨询通告系统以及跟踪失窃、伪造的身份证件和旅行证件的程序，并利用其各个反恐论坛和外国恐怖主义战斗人员方案，在全球范围内分享执法信息；监测和防止外国恐怖主义战斗人员过境，如扩大刑警组织特别通知的使用范围，将外国恐怖主义战斗人员包括在内。联合国在预防和控制恐怖分子的跨境流动方面，正在努力建设的国际合作机制主要包括： 1.信息交流和情报共享机制。联合国要求“会员国按照国内法和国际法，通过双边或多边机制，特别是联合国，来加紧和加速交流关于恐怖分子或恐怖网络，包括关于外国恐怖主义战斗人员的行动或流动的作业情报，尤其是与他们的居住国或国籍国交流情报”；(29)此外，联合国还促请会员国要求在其境内营运的航空公司将旅客信息预报提供给国家主管部门，以发现相关决议所指认的个人通过民用飞机从其领土出发，或企图入境或过境的情况，并进一步促请会员国酌情并依照国内法和国际义务向委员会报告这些人将从其领土出发，或企图入境或过境的情况，并将这一信息与这些人的居住国或国籍国分享；联合国鼓励会员国在获得供列入国际刑警组织/联合国安理会特别通告的人的照片和其他生物鉴别信息时，根据本国的立法进行提交。 2.起诉和惩罚机制。为了确保将任何参与资助、筹划、筹备或实施恐怖主义行为或参与支持恐怖主义行为的人绳之以法，安理会第2178(2014)号决议“决定所有会员国均应确保本国法律和条例规定严重刑事罪，使其足以适当反映罪行的严重性，用以起诉和惩罚下列人员和行为：(a)为了实施、筹划、筹备或参与恐怖主义行为，或提供或接受恐怖主义培训而前往或试图前往其居住国或国籍国之外的另一国家的本国国民，以及为此前往或试图前往其居住国或国籍国之外的另一国家的其他个人；(b)本国国民或在本国领土内以任何方式直接或间接地蓄意提供或收集资金，并有意将这些资金用于或知晓这些资金将用于资助个人前往其居住国或国籍国之外的另一国家，以实施、筹划、筹备或参与恐怖主义行为，或提供或接受恐怖主义培训；(c)本国国民或在本国领土内蓄意组织或以其他方式协助个人前往或试图前往其居住国或国籍国之外的另一国家，以便实施、筹划、筹备或参与恐怖主义行为，或提供或接受恐怖主义培训。” 3.评估与报告机制。为了全面评估外国恐怖主义战斗人员所构成的威胁，第2178号决议要求“分析支助和制裁监测组与联合国其他反恐机构密切合作，就被伊黎伊斯兰国、努斯拉阵线和与基地组织有关联的所有团体、企业和实体招募或参加这些组织的外国恐怖主义战斗人员所构成的威胁，在180天内向第1267(1999)号和第1989(2011)号决议所设委员会提出报告，并在60天内向委员会提供一份初步口头最新情况报告。”报告的内容包括外国恐怖主义战斗人员及其协助者构成的威胁、受影响最严重的地区和激进化演变为恐怖主义的情况以及为恐怖主义提供便利、招募人员、这些人员的人口组成和资助方面的趋势。 4.能力建设机制。联合国要求各国帮助建设应对外国恐怖主义战斗人员所构成威胁的国家能力，包括防止和制止外国恐怖主义战斗人员跨越陆地和海洋边界的旅行，尤其是那些邻近存在外国恐怖主义战斗人员的武装冲突地区的国家鼓励会员国开展双边援助，帮助建设这种国家能力。 上述直接针对恐怖分子跨境流动的具体措施和国际合作机制的制度设计，是联合国和国际社会在认识到当代国际恐怖主义发展的新趋势并基于共识所达成的。这些措施和机制的规定可以说是近十年来，尤其是“伊斯兰国”快速扩张之后，国际社会做出的反应。联合国安理会的决议具有“决议造法”(30)的功能，它为各国国内法的发展以及国际法在应对国际恐怖主义上指明了进一步行动的方向，具有反恐“路线图”的作用。 四、结语 在全球化快速推进的背景下，全球化进程与国际人口流动二者之间已经构成了互动的关系：一方面，全球化进程的推进推动着人口跨境流动的速度和规模；另一方面，国际人口流动又推动着全球化的进程，人口跨境流动带来了资金、技术和劳动力的全球配置。但我们不得不关注国际人口流动的负面效应，即它引起了诸如非法移民、跨国犯罪、恐怖主义全球化、生态破坏等国际问题。作为跨国犯罪形态之一的国际恐怖主义犯罪，其“跨国性”特征与国际人口的流动具有直接的联系，国际人口流动的加速化和多元化为恐怖分子的跨境流动提供了便利，从这个角度来看，国际人口的流动为反恐提出了更加严峻的挑战。“9·11”事件的发生已经暴露了美国等西方发达国家本来就存在的移民管理漏洞，2014年“伊斯兰国”的全球渗透更令国际社会警觉到防范和控制恐怖分子的跨境流动将会是未来国际反恐的战略任务之一。 《关于难民地位的公约》及其议定书、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》及其《偷运移民议定书》以及欧盟区域性国际法律制度在防范和控制恐怖分子跨境流动的法律规制上，能够起到一定的作用，尤其是在防范和控制恐怖分子的偷渡行为和滥用难民地位方面，但这些法律制度的作用依然非常有限。不能应对当下恐怖分子跨境流动的新挑战。联合国自2001年尤其是2014年以来陆续发布的一系列安理会决议，是回应国际恐怖主义发展所带来的挑战的必然结果，并且，这一发展并没有就此停止，从某种意义上说，仅仅是国际社会在这一问题上进行制度设计的开始。联合国安理会决议的造法性功能为未来国际社会防范和控制恐怖分子跨境流动指明了制度反恐的方向，并为进一步地国际立法奠定了法律依据，这一立法的发展趋势无疑将会深刻地影响到世界各国的移民法或出入境管理法的发展方向，并进一步拓展了国际反恐法律制度的内容。 当然，随着全球人口流动的日益增强，仅仅靠移民管制措施是完全不能应对日趋复杂的国际反恐形势，必须联合其他的反恐措施，国际社会在非传统安全领域的合作依然需要从消除产生恐怖主义的根源着手。另一方面。在防范和控制恐怖分子跨境流动的过程中，国际社会和各国政府也不能以“反恐”为名阻扰国际人口合法、快捷和方便地流动。 注释： ①“伊拉克和黎凡特伊斯兰国”是“伊斯兰国”(英文：The Islamic State，缩写：IS)的全称，英文全称为"The Islamic State of Iraq and Greater Syria(ISIS)"，简称为“伊黎伊斯兰国”，是一个自称建国的活跃在伊拉克和叙利亚的极端恐怖组织。 ②参见曹兴：《ISIS：来自何处？去往何方？——基于国际政治和民族宗教视角的分析》，载《中国民族报》2014年8月29日第008版。 ③朱宇伦：《ISlS里的年轻人：黑旗下的门徒》，载《新民周刊》2014年第35期。 ④偷渡是国际性的非法移民活动，即非法出入国(边)境。是未经国家国(边)境管理机关的允许，私自出入国(边)境，破坏出境国和入境国对进出国(边)境的管理秩序和移民管理制度的行为。偷渡的方式五花八门，手段多样。参见但伟：《偷渡犯罪比较研究》，法律出版社2004年版，第144-157页。 ⑤例如，发动“9·11”恐怖袭击事件的19名嫌疑犯中，有11名身份不合法，有3名以学生签证进入美国，另外2个劫机犯谢赫和阿塔则以旅游签证入境。See Andrew I.Schoenholtz,Transatlantic Dialogue on Terrorism and International Migration,Vol.41,International Migration,2003,p.78. ⑥参见1951年《关于难民地位的公约》第1条第1款。 ⑦参见1951年《关于难民地位的公约》第1条第6款。 ⑧参见联合国难民署：《伊拉克出现中东50多年来最大人口流动》，http://www.un.org/chinese/News/fullstorynews.asp? News ID=7075。 ⑨参见曾令良、尹生：《论国际恐怖主义的全球化趋势与国际法律控制》，载《法制与社会发展》2003年第4期。 ⑩邱永峥、邢晓婧：《东突分子从南方出境投奔ISIS，最终目标打回中国》，原载《环球时报》2014年9月20日，转引自新华网：http://news.xinhuanet.com/mil/2014-09/22/c_127014629_3.htm。刘畅：《10名土耳其人组织中国涉恐人员偷渡出境被捕》，原载《环球时报》，2015年1月14日，来源于：http://news.sohu.com/20150114/n407772097.shtml (11)孙宇挺：《美国恐怖分子呈现出本土化趋势，专家称“噩梦”》，中国新闻网：http://www.chinanews.com/gj/gj-zwgc/news/2010/05-28/2309123.shtml.2015年1月12日访问。 (12)徐军华：《恐怖主义·移民安全·法律控制——后“9·11”时代国际人口流动中的反恐问题》，载第四届移民法论坛论文集，2011年11月18日。 (13)路易斯·谢利：《犯罪与恐怖主义全球化》，转引自http://www.donews.com/Content/200611/21860f8b-35f5-4f4a-9ccf-63cbf31b968a.shtm。 (14)参见王恩重：《21世纪毒品跨国犯罪内幕惊人，高技术新花招迭出》，原载于《北京青年报》，转引自http://www.nen.com.cn/72341268037894144/20030626/1168359_1.shtml。 (15)戴长征、王海滨：《国际人口流动中的反恐问题探析》，载《中国人民大学学报》2009年第2期。 (16)UNHCR,Guidelines on International Protection No.5:Application of the Exclusion Clause:article 1F of the 1951 Convention Relating to the Status of Refugees,Doc.HCR/GIP/03/05(4 Sept.2003),http://www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/publ/opendoc.pdf? tbl=PUBL&id=317d48514. (17)M.Zard,Exclusion,Terrorism and the refugee Convention,13 Forced Migration Review(2002),p.32 at pp.33-34. (18)D.Bonnet and R.Cholewinski,Immigration and Asylum Law.The Impact of Terrorism-The United Kingdom',in A.Baldaccini and E.Guild(eds.),Terrorism and the Foreigner:A Decade of Tension around the Rule of Law in Europe,Leiden:Brill forthcoming,2006,p.48.M.Zard.Loc.cit.n.14,at p.34. (19)The Real ID Act of 2005,Division B of An Act making Emergency Supplemental Appropriations for Defense,the Global War on Terror,and Tsunami Relief,for the fiscal year ending September 30,2005,Pub.L.No.109-13. (20)李双其：《论跨国有组织犯罪的惩治》，载《中国犯罪学研究会第十六届学术研讨会论文集(下册)》，2007年8月1日。第1286页。 (21)Emek,Europe's Search for Policy:the Harmonization of Asylum Policy and European Integration,Oxford Press,1998,p.281. (22)参见《申根协定》第29、30条。 (23)参见《申根协定》第40、92条。 (24)参见《都柏林公约》第3条第3款。 (25)参见《边界公约》第7条。 (26)根据规定，欧盟任一成员国发出的逮捕证将在其他所有成员国自动生效，各国都有义务追捕嫌疑犯并引渡给发布通缉令的国家，这样，欧盟成员国将通过相互承认逮捕证的统一制度在本区域内基本取代传统的引渡制度。 (27)截止2014年12月，联合国安理会发布的决议主要有：第1267(1999)、第1333(2000)、第1363(2001)、第1373(2001)、第1390(2002)、第1452(2002)、第1455(2003)、第1526(2004)、第1566(2004)、第1617(2005)、第1624(2005)、第1699(2006)、第1730(2006)、第1735(2006)、第1822(2008)、第1904(2009)、第1988(2011)、第1989(2011)、第2083(2012)、第2133(2014)、第2160(2014)、第2161(2014)、第2170(2014)、第2178(2014)和第2195(2014)号决议。 (28)参见联合国安理会第2178(2014)号决议。 (29)前注(28)。 (30)简基松：《对安理会“决议造法”行为之定性分析与完善建言》，载《法学》2009年第10期。标签：关于难民地位的公约论文; 移民欧洲论文; 德国难民论文; 国际法论文; 法律论文; 全球化论文; 恐怖主义论文; 移民论文; 中东局势论文; 难民论文;