推进电子政务应用及政府管理流程改善的调查与思考，本文主要内容关键词为：电子政务论文,流程论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
电子政务作为当前政府工作的重点之一，很好地体现了“三个代表”重要思想。江泽民同志在十六大报告中强调：深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改革管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。进一步阐明了电子政务与行政管理体制改革的关系，明确了电子政务发展的目标任务与方向。
一、对电子政务的认识
信息化是继农业革命和工业革命之后的第三次产业革命，是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国走新型工业化之路，实现现代化的关键环节。而电子政务则是推动经济与社会信息化的主导因素，联合国教科文组织在2000年对62个国家（39个发展中国家、23个发达国家）的调查，89%的国家都在不同程度上着手推动电子政务的发展，并将电子政务的发展列为国家级的重要事项。我国也把电子政务列为优先发展的领域，作为适应经济全球化、信息化的重要手段，以政府的信息化促进行政体制改革、加快信息化进程、带动经济发展。
1.城市信息化与电子政务
城市信息化是现代化建设的重要内容、综合实力的具体体现。成都市作为国家信息化试点城市，信息化应用的框架体系可概括为“一个平台、四个支撑、五大应用”，即建成高速城域宽带网络平台，完善城域网络互联中心(IXC）、城域网络数据中心(IDC)、“数字成都”地理信息系统(GIS)、CA认证体系四大支撑系统，建设以电子政务、电子商务、企业信息化、城市综合信息系统、数字社区五大应用服务系统。
电子政务处在社会信息资源配置枢纽和中心的位置，与基础平台紧密结合，与四大支撑密切相关，是五大应用的核心领域。为此，抓城市信息化必须抓好电子政务。
2.电子政务的内涵和外延
电子政务的内涵和外延是伴随着信息技术进步和政府体制改革不断发展变化的。电子政务不仅是一个战术问题，而且也是涉及政府职能转变、依法行政，涉及信息化带动工业化、工业化促进信息化，涉及建立市场经济体制、应对经济全球化挑战的战略举措。
因此，发展电子政务一方面要以电子化、网络化、自动化办公为依托，以信息安全为支撑，以信息共享和数据开发为基础，将涉及政务工作的管理和服务职能通过精简、优化、整合、重组后在互联网上实现。更为重要的是要打破传统的官本位思维定势，改变传统的金字塔式行政体制，运用网络手段，配合与推动政府体制改革，通过优化整合公务流程以及建立信息的共享机制，重组政府职能，使其由管理型向管理服务型转变。
事实上，实现从传统的政府管理向电子政务的转换过程必然导致政府机构的结构性调整，也必然导致政府运行方式的改变。在许多成功的电子政务应用案例中，为实现一网式管理，都对各政府职能部门的业务和具体的办公流程进行了重组和优化；为实现一表式管理，对各政府职能部门的办公文档进行了简化和合并，重新设计出系统会自动识别的文档；为了实现交互式管理，建立了分级管理模式，实现了管理者和服务对象的在线交互工作。为了顺利地实现价值层面（政府管理和服务观念）和结构层面（包括资源优化、组织改造和流程序组等）的管理模式转型，以利于建立起一个精干高效的扁平化、网络化电子政府新模式，对公务员都进行了转型辅导和培训。
发达国家也是把推进电子政务与政府改革有机结合在一起，收到了较好的效果。如美国1992年开始电子政府计划，至1996年元月为止，联邦政府的员工减少了24万人，关闭了2000多个办公室，撤消了近200个联邦项目和执行机构，联邦政府的开支则减少了1180亿美元。在对公民和企业的服务方面，联邦政府的200个部局确立了3000多条新的服务标准，作废了16000多页过时的行政规章，简化了31000多页的各种规定。“电子政府”的发展取得了非常明显的效果。电子政务的实行也为政府节省了许多办公费用。以新加坡的电子政务中使用频率最高的个人所得税的纳税服务为例，每处理一笔简单的业务就可节约费用1.54美元。目前，新加坡的电子政务估计每年可为政府节省2300万美元，按要求今后每年节约的资金应达到4600万美元。
3.电子政务的主要内容
我国的行政体制决定了电子政务是涵盖党委、人大、政府、政协、司法以及其他公共部门政务工作的信息化。电子政务也不是在网上模仿手工政务处理模式，将传统的行政流程简单地照搬上网。一个市级政府通常有数十个委办局，有数百项甚至上千项的审批职能，如果仍然采用传统的办法任由各部门开发自己的信息系统，只能形成一个个“信息孤岛”。因此，电子政务在服务内容的组织上必须面向“用户”，打破传统的部门职能分列，按公众的需求主题来重新组织。从服务对象划分，电子政务主要内容包括政府对政府(G2G)、政府对企业(G2B)、政府对公众(G2C)、政府对公务员(G2E)等方面（此处的政府是各种行政机构和职能的总称)。
●政府对政府。主要包括上下级政府之间、政府各个部门之间、政府与政府工作人员之间的信息互动。涉及政府之间各种业务流所需要的信息采集和处理，政府之间的通讯系统，政府内部的各种管理信息系统，各级政府的决策支持和执行信息系统等应用。
●政府与企业。一是政府向企事业单位发布的各种方针、政策、法规、行政规定以及颁发的各种证照等。二是企业通过公共数据中心在网上直接向海关、外贸、工商、税务等政府管理机关申办各种手续，从而真正实现政府对企业的“一网式”服务。
●政府与公众。政府与公众的互动活动包罗万象，如社保医保、住房公集金，急救、抢险，缴纳税费、填报信息及各种证件的审办等，但其本质要求就是“方便、快捷”。公众与政府的活动，更重要的是开辟参政、议政的渠道，不断改进政府工作，更好地为人民服务。
4.电子政务发展进程
政府信息化经历了办公自动化(OA)——信息管理系统——电子政务的曲折发展过程。至今仍有许多人对电子政务的理解还局限在办公自动化的框框里，把电子政务视为纯技术问题，等同于无纸化办公、定位于内部服务，这是不全面的。现有的OA系统，大都是封闭在内部的办公局域网中，没有与公众沟通的通道；据国内不完全的统计，已安装的OA系统中，70%基本没有应用或应用效果不好。而目前应用较多的各类信息管理系统也主要是依托局域网、偏重于信息的发布和查询的应用系统。而此处所谈到的对电子政务的定位是基于互联网，以服务为导向，处理公共事务的政务信息管理和服务系统。显然，OA系统和信息管理系统两者都不能和电子政务划等号。
电子政务的发展也有一个由简单到复杂，由易到难的实施过程，大致可分为四个阶段：
一是信息发布阶段。截至2002年1月，我国以gov.cn为结尾注册的域名总数达到5864个，已经建成的WWW下的政府网站多达4677个，已有70%以上的地、市级政府在网上建立了办事窗口。成都市也开通了中英文双语版门户网站——成都公众信息网，进入了第一阶段。现已完成81%的市级部门上网，其中，市政府43个工作部门已全部上网，上网率100%；20个区（市）县已建独立网站的18个，占90%；从数量上已形成一定的规模。通过问卷调查共收到有效答卷300份，网上调查有效反馈共6000人次。结果显示，成都公众信息网知晓度为48%、满意度为73%。公众最满意的栏目是市长信箱、成都新闻、旅游在成都。
二是单向服务阶段。研究表明，中国目前的电子政务度为22.6%。在被调查的196个政府网站中只有7.6%的政府网站有1项或者1项以上的政府表格下载功能，可以实现网上提交申请／申报的网站只占6.4%，而可以在一定范围内在线查看处理结果的政府网站只有2.3%。我市按照跨越式发展的思路推进电子政务。选择与百姓生活和经济发展密切相关的住房、物价、交通、医疗、公共安全、企业、科技、农业等方面的信息化应用作为切入点和突破口，开展单向或双向互动式网上办公并取得初步成效。正逐步跨入以业务需求为动力的应用交互阶段。
三是双向服务阶段。在门户网站上提供交互服务，用户可以通过网站直接与政府实现在线互动。2003年1月，我市按照服务型门户网站要求，在内容设计上体现了以客户和服务为中心的思想。为更加贴近市民，增加了市民服务版块；为服务于企业，增加了企业服务版块；为实现政务公开，增加了政务服务版块；为扩大对外开放，设立了外来者服务版块；完成了“中国成都”政府网站的改版。
四是集成服务阶段。门户网站是集成所有政府服务的人口，用户可以通过一个窗口就可以获得所需的政府信息和服务。美国最近出台的《政府纸张消除法案》，要在2003年10月以前实现政府办公的无纸化作业，以使美国公民与其政府的互动关系实现电子化。加拿大电子政务也在逐步增加在线服务和后台的技术复杂程度，渐次增加政府业务的协同与重组。我市电子政务建设也将分步骤地逐步向第四阶段过渡。
5.电子政务建设的难点
一是信息共享难。在传统办公自动化系统运行的条件下，已形成了一个个信息孤岛，每个部门都掌握着本部门所能获取的信息，不同的单位甚至同一单位的不同部门之间都难以信息共享。例如一个人从他一出生到去世，与劳动保障信息和民政、社区、医院、药店等有关；由于信息不能共享，可能一个人在医院去世了，劳动部门并不知道，他还可以领取保险金；一个下岗工人已实现再就业，档案中却没有记录，仍然可以领取失业补助金。而电子政务要求改变孤立的信息组织方式和传统的信息采集和运用的流程，实现信息共享。因此，这个过程也是打破部门或个人信息垄断的艰难过程。
二是资源整合难。我市过去的信息技术平台大多数是离散的、孤立的，难以满足电子政务的要求。实施电子政务要求从顶层设计，构造一个部门间互动的、对社会开放的统一技术平台，实现信息最广泛的交换，因此总体设计必须从全局出发，在充分利用已经投入运行的数据和设备的条件下，保证原有系统向新系统体系的平滑过渡。
三是条块协调难。在开展电子政务时需要处理好区域和行业这多套体系的衔接和协调发展问题。当前实行的是区域与行业管理并行的体系。从现状来看，有些行业信息系统建设得比较早，如工商、税务等，而区域性信息化应用体系基本没有形成。因此必须加强区域性平台体系的建设，在此平台上通过虚拟专网的方式链接行业管理体系，进行业务整合和资源共享。除个别特殊行业（纪检、公安和国安等涉及国家安全的行业）外，应尽可能避免搞垂直行业专网。
四是标准统一难。标准化是我国电子政务建设的基础性工作，是电子政务系统实现互联互通、信息共享、业务协同、安全可靠的前提。发展电子政务必然会出现一些现有标准、法律没有涉及的内容，如电子签名、网上申报的标准化与合法性等。
五是流程规范难。电子政务牵涉到各单位的利益权限，要求政务公开、制约权力，过去一些“暗箱操作”、“权钱交易”谋取私利的行为将受到制约，通过“部门壁垒”保护局部利益的本位主义将被打破。
这些困难不能回避，但也并非不可逾越。我们必须以积极的态度和实事求是的精神去迎接挑战，在理顺关系、克服这些困难的过程中加快电子政务发展进程。
二、电子政务与传统的管理流程分析
传统的政府组织和管理体系是经漫长的历史过程而形成的，与工业时代行政管理需求和经济环境相适应，而电子政务则是以计算机网络技术为基础，以共享、交流、协作为核心，以服务为导向，以政务信息流、工作流集成为特点的政务管理模式，使政府、企业、公众三个行为主体之间的互动更精简高效、透明友好。
1.扁平化管理结构
电子政务要求突破传统的等级制度并建立新的服务格局。以共享、交流、协作为核心，以网络为纽带，增强各机关的联系和信息交流，提高资源的利用效率，协调电子政务后台工作流程与政府“条块分割”管理结构之间的矛盾，重组政府行政资源，转变政府职能，优化工作流程，使管理由金字塔式的垂直结构向交互式、网络化的扁平管理体系转变，构造更适合信息时代的政府结构和运行方式。
2.服务型运行机制
传统的政府工作模式是以政府机构和职能为中心，企业或公众围绕政府各部门转。由于同级部门往往是一个个信息孤岛，政务流程要靠用户一个一个部门的报批来串联和推动。
电子政务要求放弃“管”的定位，以用户的需求为出发点，使政府运行由多层次、多目的、以“管”为目标向“服务”为中心的转变。政府要围着企业或公众转，以一个整体的面貌面对公众，树立一个“高效、廉洁、透明、民主”的政府形象。例如加拿大政府网站以公众需求为主题来重新整合组织政府提供的服务。
3.并行式办公方式
电子政务通过后台系统的协调统一，政府内部业务可实现并行式办公，提高工作效率，公众享受政府服务只需一个入口，不必按串行的工作方式，一个一个部门去拜访。这种并行式办公方式不是多个部门简单地集合在“一站式”或“一厅式”的服务，而是建立全天时、在任何地点都能和政府进行沟通的无站式办公环境，并以其友好的用户界面，规范的工作流程，高效率的工作方式，提供周全的服务内容。
以投资项目审批为例，传统的办事流程是政府部门之间的本属政府内部的公文交换，常常是建设单位每个部门轮着报送。据中科院《电子政务红皮书》对一些城市的研究，完成整个串联审批程序一般需跑二十几个部门，审批环节28个左右，最理想的状态下审批时间是180天，有的审批流程甚至花了数百天才完成。
而电子政务管理模式要以用户为中心来设计，政府将一个办事入口留给用户，企业和公众根据自己的需要提出一项业务请求，在网上查询了解相关法律法规后，根据要求或表单填报材料，从网上提交给一个“虚拟政府”，由“虚拟政府”自动分发用户材料到各相关部门，并组织各相关部门在规定的时间范围内对其进行审批。用户不必知道政府部门如何设置，职能如何进行分工，业务需要哪些部门批，由谁批。但随时可以查询了解到审批的状态和反馈的意见，当然也就不必到各政府部门去来回跑了，审批的时间也相应缩短。这样，可以大幅度提高办事效率，方便用户。
4.规范化行政行为
电子政务有利于提高行政透明度，加强民主、法治，制约行政权力，遏制腐败现象，促进廉政建设。以利于强化行政监督、公民监督、社会舆论监督，规范公务员职业道德与行为。充分发挥电子政务网络效能，提高对社会的监管能力。例如建立城市应急联动系统，提高对紧急、突发事件的处理能力；建立银税联网运行系统，提高银行卡的使用面和社会持卡消费水平，简化报税和完税程序，提高税务征管效率等。
按照电子政务的要求重新定位政府的角色，通过电子政务、电子商务、数字社区的有效整合，推行公共管理社会化和公共服务市场化，并把现代企业管理的方法如成本效益、投入产出等引入政府管理中来，减少政府不必要的干预，提高公共管理水平、公共服务的质量和社会公众的满意度。
三、我市电子政务建设的思考和建议
成都电子政务建设位居副省级城市的前列，已走出了一条有西部特色的电子政务发展之路，并得到国信办和省上的充分肯定。但我们也应该看到电子政务建设是一个不断发展的过程，这就要求我们实事求是，解放思想，通过技术创新、管理创新、服务创新、应用创新开拓新的局面。建议：
1.整合资源加快发展
成都市电子政务是所有党政机关和企事业以及社会大众的共同事情，尤其是基础设施必须坚持统一规划、统一建设和统一管理，既避免重复投资又有利于电子政务的有效推进。为此：
●创新管理体系，强化统一管理。一是建立在市信息化工作和信息产业发展领导小组的组织领导下，统一资金管理、统一技术规范、统一建设目标的管理体系。二是在国家电子政务相关指南的指导下，制定我市的电子政务发展的整体规划、技术标准和相关法规，把电子政务纳入法制化轨道。三是加强对全市电子政务基础设施、应用体系、安全管理的统筹统管；每个部门在电子政务总体规划下，充分应用公共的基础设施来开发本部门的信息化应用。
●优化网络结构，整合网络资源。按照《成都市电子政务建设的指导意见》，初步完成对我市电子政务网络结构、应用系统进行调整。一是依托成都IXC和IDC，构建全市统一的电子政务专网平台。二是由公众信息网和政务办公网组成统一的电子政务应用基础，并完成对电子政务网络体系的调整。三是利用政务门户改版的契机，面向企业、公众、基层用户需求提供交互式政务服务。
●建立资源中心，促进信息共享。建立信息资源的开发利用机制，重点开发空间信息（遥感信息、地理信息、定位信息）和非空间信息（人口、经济、政治、文化等各方面信息）等公共信息资源，完成应急联动系统专用地理信息系统建设，完成全市宏观经济信息数据库，实现基础地理信息库的分布式管理，完成IIMS技术模型的建设。
●坚持政府引导，强化市场推动。按照经营城市的理念，以电子政务应用项目为载体，完善政府引导、市场化推动和产业化经营相结合的投资建设体制，不断探索“政策规划导向，企业参与建设，管理服务外包”的电子政务发展模式。借电子政务应用扶持带动一批信息化应用开发和服务企业的发展。
2.实事求是 分步实施
●先克隆、后整合。政府管理本身的复杂性决定了电子政务结构的复杂性。由于政府不同业务部门是一个相对独立的系统，业务差别很大，要使其实现互通互联，做到“一网式服务”需要一个过程。在操作中，可先在互联网上“克隆复制”现行政府工作模式，积极探索既符合当前要求，又满足网上办公要求的业务模式和业务流程。同时发挥各方面积极性，分层建设、分步实施、分类指导，按照先易后难、先简单后复杂的原则，将一些直接关系企业或民众利益的跨部门、跨行业的公共服务项目作为实现互联互通的突破点，率先在某些服务项目上实施在线服务，并使其服务领域逐步扩大，提高电子政务的功能度、复杂度、成熟度。
●先少纸、后无纸。由于电子印章的法律地位还有待确认，同时各单位电子政务建设不同步，许多情况下都需要纸质文档（比如一些需要向省或国家转报审批的项目必须以纸质文档的方式转报），考虑到顺利过渡的需要，在现阶段，可以采用网上预申报、预审批的方式，对于最终的申报及审批结果则以纸质文档的形式处理和保存。既简化办事流程，方便企业，又兼顾我市的实际情况。
●先适用、后完善。我们一再强调技术标准的统一性和总体规划，不是简单地追求硬件设施的先进性，而是强调应用的可扩展性与开放性。本着“有用、适用、好用”的思路组织电子政务建设。
3.面向应用 项目推动
推进电子政务一方面要政务应用项目开发力度，同时也要和电子商务、企业信息化、城市综合信息系统、数字社区等应用服务系统相互促进。在2003年电子政务工作中：
●加快政务应用开发，大力推广应用服务。在面向公众和企业服务方面，加强公众服务性应用系统建设，实现60%的窗口部门面向公众业务互动，开展网上办理申报、审批业务。在面向政务交互方面，开展基于CA的公文交换，公文流程监控，实现网上公文审批和办公自动化。
●推进银联卡互联互通和受理市场环境建设，实施银税共享。落实市政府为支持受理市场而对持卡消费和特约商户及应用平台建设给予的政策引导和支持。2003年重点在旅游宾馆餐饮业、服务业、批发零售业和医疗卫生等行业进行银税共享试点，推广使用金融税控收款机。
●推动企业信息化。贯彻落实有关支持企业信息化建设的鼓励政策，充分发挥“成都市企业信息化专家库”的作用，改善能满足企业发展信息化需求的外部环境，进一步做好企业信息化重点应用项目筛选工作，在完成10户企业信息化试点的基础上，大力推动企业在生产、物流、人力资源、财务等方面的信息化改造，提高企业市场竞争力。
●全面启动城市应急联动系统建设。2003年重点完成应急联动GPS警务管理平台建设，现有各通讯方式向统一的通讯平台过渡，启动指挥调度系统建设，提高城市监管能力和管理水平。
●建立“成都市社区信息化服务中心”。建设社区物业管理服务、语音服务系统和家庭账单结算系统平台，开展社区信息化试点，不断满足广大人民群众对物质和文化生活日益增长的需求。
●推进教育宽带网络平台建设。建设覆盖全市的教育宽带基础平台、行业专网、中小学光纤接入系统及相关信息资源，加大信息网络技术在现代教育中的广泛应用，不断加快信息技术融合到基础教育中的进程。
●推进农村信息化工作。推动农村经济信息网络的规范建设，继续实施“村村通”工程。加大应用推广，不断拓宽信息传输渠道，服务农民增收致富。2003年将在全市开展“缩小数字鸿沟，信息化手牵手”活动。
4.注重安全 完善体系
建设身份认证体系、技术防范体系、光纤宽带体系，并从法律法规、标准规范、技术防范、技术检查和信息安全产业发展等方面保障电子政务应用推进。
●完善安全体系，强化电子政务安全管理。通过信息安全联席会议，进一步理顺各部门管理职责，从信息安全制度与规范制定、执行和督查、技术保障、产业支撑和产业发展等方面建立协调、互通的信息安全保障体系。针对电子政务网络结构的调整，确保信息安全基础设施的建设。按照电子政务各个层次技术的不同安全需求进行相应的安全风险分析、建设和管理，从物理层、网络层、系统层、应用层等多层面构建完整的电子政务信息安全体系。
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