全口径预算管理之惑：论社会保险基金的异质性，本文主要内容关键词为：社会保险论文,口径论文,预算管理论文,基金论文,异质论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF391 文献标识码：A 文章编号：1674-5205(2015)03-0159-(011) 1996年《预算法实施条例》将社会保障预算作为复式预算组成部分后，国务院有关部门就开始探索社会保障预算的模式。理论界在总结实践经验的同时，也开始研究域外社会保障预算的立法和学说，以期为我国提供参考和借鉴。关于社会保险基金性质，虽然学界已经存在“财政资金”①和“参保人共有财产”②两种观点，但直到2010年，用社会保险基金预算替代社会保障预算并未成为讨论对象，更受关注的是如何将社会保障资金全部纳入复式预算体系。随着我国社会保障制度的改革和重构，以及国家对完善复式预算制度的新要求，国务院在2010年提出先编制社会保险基金预算，待条件成熟时再编制社会保障预算，并发布了《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》。自此之后的几年间，学术研究主要围绕社会保险基金预算的具体操作，未曾关注该基金能否纳入政府预算这一根本性问题③。 在全口径预算管理理念的指导下，2013年，财政部会同人力资源和社会保障部、卫生部首次正式编制全国社会保险基金预算，包括社会保险法已明确的各项基金，报经国务院同意后，提交全国人大审议。从表面上看，这意味着社会保险基金已纳入议会控制，初步实现了包含公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预算。然而，预算的“全口径”到底应该包含多大范围？哪些公共资金应当纳入政府预算，哪些只需要履行内部审批程序？这是目前《预算法》需要特别关心的问题，社会保险基金预算就是其中一例。 本文主张，社会保险资金不是财政资金，其所有权归属于参保人，政府只是行使监管职责和履行扶持义务。此外，社会保险收支遵循事先制定的法律规范，政府预算无从发挥控制和规范作用，议会审批仅具形式意义。加之，养老、生育、工伤等社会保险基金相互独立，不存在统一的社会保险基金，也没有统一的预算形式。更何况，目前尚未建立全国社会保险基金，各种社会保险最多在省级统筹。因此，和财政资金相比，社会保险基金存在很大的异质性，不宜通过政府预算加以控制。下文将对此逐项展开，求教于学界同仁。 一、全口径预算管理：目的、范围与困惑 “全口径预算管理”一词最早出现于2003年10月中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条。此后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步明确。所谓全口径预算管理，通说认为，就是要对全部政府性收支，实行统一、完整、全面、规范的预算管理，即，凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算管理，从而实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具。[1]国务院总理李克强2014年3月5日在十二届全国人大二次会议上作《政府工作报告》时说，要“着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理”，应该也是从这个立场而言的。 的确，从财政民主的角度看，所有政府性支出都应该纳入预算，接受政府的内部监管和议会的外部审批，以体现规范的财政治理和主权在民原则。如果政府可以在预算之外开支，就意味着政府可以自行动用公共资金，无需接受议会的监督和控制，更无需向人民负责。在现代民主政治体制下，这种结果是人民无法接受的。我国实行社会主义公有制，《宪法》第2条确认，中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。因此，相比西方资本主义国家，我国更应该实行全口径预算管理，将所有财政支出纳入预算，并报同级权力机关审批。审批的过程不是简单的表决，而是代表着人民对财政的控制。如果不履行这个过程，不管政治宣传的调门有多高，人民权利最终都无法落实。 自改革开放以来，虽然我国经济取得了举世瞩目的成绩，但由于民主政治和法治建设的落后，预算对财政的控制远没有达到理想效果。最具体的体现是，大量资金在预算之外合法循环，不接受人民代表大会的监督，预算外收入和支出成为常态。例如，在很长的时期内，政府性基金、土地出让金等，都没有纳入预算管理，政府可以随意动用，无需经过人民代表大会审批。社会保障基金也被纳入预算外资金进行管理④。在这种背景下，全口径预算管理理念的提出，的确具有非常强的针对性，其具体指向就是预算外收支。预算外收支纳入预算内的过程，也就是全口径预算逐步实现的过程。至于方法或路径，按照我们的观察，主要是借助于复式预算体系。将社会保险基金纳入预算管理，成为政府预算体系中的一部分，就是在这种思想指导下的产物。 遵照1994年《预算法》第26条的要求，1995年11月22日生效的《预算法实施条例》第20条提出，各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。事实上，在2007年之前，国务院并未另行规定过复式预算办法，只是在清理预算外收入的过程中，将一些政府性基金纳入预算管理，并要求基金收支在预算上单独编列反映，按规定专款专用，不得挪作他用，也不能平衡预算。财政部1996年据此发布《政府性基金预算管理办法》，在政府公共预算之外创设了政府性基金预算。此后，2007年，国务院决定试行国有资本经营预算⑤；2010年，国务院决定试行社会保险基金预算⑥。至此，至少从形式上看，我国已经建立起相对完整的复式预算体系⑦。 与此相适应，从上世纪末期开始，国家实施以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革，将属于一般预算收入性质的行政事业性收费、罚没收入等纳入公共预算，与税收收入一起统筹安排使用；将具有以收定支、专款专用性质的政府性基金、土地出让收入、彩票公益金等纳入政府性基金预算，专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展。通过上述措施，预算外资金的规模得到有效控制。在此基础上，自2011年1月1日起，财政部要求将政府全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库，支出通过公共财政预算或政府性基金预算安排，并相应修订《政府收支分类科目》，取消全部预算外收支科目⑧。此举意味着，预算外资金的概念从此成为历史，全口径预算管理的蓝图基本实现，后续工作似乎只是精细化运作。 然而，全口径预算的口径到底有多大，政府性收支的范围到底有多宽，这些问题仍然值得深入探究。以法人制公立大学为例，其收支都属于政府间接管理的资金，按照全口径预算管理的原则，理应纳入政府预算，报送同级权力机关审批。然而，这种做法是否与大学的法人制度相冲突？是否会限制甚至剥夺大学的自主权？再以住房公积金和住宅维修基金为例，政府对这部分资金行使监管权，也需要保障资金安全和提高效率，是否有必要将其纳入全口径预算管理？此外，目前所谓预算管理既包括纳入部门预算，只需提交同级立法机关审议，也包括编入政府复式预算体系，需报送同级权力机关批准，还包括以“预算”之名编制的政府内部财务收支计划。全口径预算所称的“预算”具体是哪一种？ 以上种种问题的核心，可以归结为资金性质和政府职能。全口径预算的对象是政府性资金，然而，哪些是政府性资金？是政府所有的资金、政府直接管理的资金，还是包括政府监管的公共资金？例如，《住房公积金管理条例》确认，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有，是一种长期住房储金。如果在提取、管理和使用时，政府不参与其中，而只是负责制定规则、督促相关主体遵照执行，并对违法行为进行查处，那么，这部分资金就与政府预算无关。事实上，住房公积金的管理体制是，住房公积金管理委员会决策，住房公积金管理中心运作，银行专户存储，财政监督。虽然政府会参与到住房公积金管理委员会，并对住房公积金管理中心进行监管，但是，毕竟这笔资金不是政府性资金，政府也没有直接管理和运营，因此，全口径预算不应将其纳入其中。 社会保险基金是否应该纳入政府预算？基于上述分析视角，我们发现，对这部分资金的性质认识不同，对政府在其中的职能定位各异，研究者的结论就会有差异。如果认同这部分资金属于财政资金或政府性资金，并且将政府在其中的职责定位为直接管理人，那么，社会保险资金纳入预算管理自然不存疑义⑨。然而，社会保险基金的收支属于财政行为吗？政府对社会保险基金所承担的责任，到底是直接充当社会保险人，还是间接进行资助和监管？即便将社会保险基金纳入预算，预算所能发挥的作用又是什么？权力机关的审批权在其中如何体现？本文主张，社会保险基金无需纳入政府预算。为了论证这个问题，后文先陈述社会保险基金预算的由来，然后阐释社会保险基金的异质性，最后借鉴域外社会保险基金的管理模式，尝试勾勒我国社会保险基金的新型管理体制。 二、动因与玄机：从社会保障预算到社会保险基金预算 作为复式预算的一部分，社会保障预算对应于政府公共预算和国有资产经营预算。这种结构安排主要源于当时人们对国家职能的认识。主流的观点是，政府公共预算的分配主体是作为政权组织者的政府，其分配目的是为了满足公共需要，它凭借政治权力经由非市场渠道进行分配，具有强制性和无偿性，以税收为主要收入手段，主要安排各项具有公共需要性质的支出。国有资产经营预算的分配主体是作为生产资料所有者代表的政府，它以资产所有权为分配依据，收支内容基本上围绕着对国有资产和国有资源进行价值管理和分配。社会保障预算的分配主体既不是代表国家政治权力的政府，也不是国有资产的所有者，而是作为社会管理者的政府，其分配目的是为了保护居民的长期利益，协调收入的时间分配和代际分配，分配对象是参与者共同出资的社会保障基金。[2]10这种从“双元财政论”[3]155-202发展而来的“三元预算观”，为社会保障预算提供了理论依据。 作为呼应，编制社会保障预算的要求最早出现于《预算法管理条例》第20条。但是，对于社会保障预算的含义和范围，该条例未做任何规定。1996年《财政部关于建立社会保障预算的初步设想》提出，社会保障预算的目标是将所有的社会保障收支包含进去。当时社会保障的收支范围分为三大块：一是政府一般预算中的社会保障支出；二是政府基金预算中相关的医疗保险基金收支；三是政府预算之外的养老、失业、工伤、生育四项社会保险收支。财政部提出了两种模式，即“一揽子”和“板块式”社会保障预算模式，组织在湖北、河北有关省市进行试点⑩。在随后的若干年中，尽管试点工作仍在继续，但社会保障改革步伐日益加大，编制社会保障预算的难度越来越大。主要原因在于，社会保障融合了太多不同类型的资金。这些资金来源不同、性质各异，彼此不能互济，如果强行将其编入统一预算，不仅预算内部难以协调，还会破坏其他预算形式的完整性。 自20世纪末起，我国社会保险的思路发生根本转变，企业为其职工提供职业风险保障的劳动保险制度，被改革为现行的社会保险制度。国家强制单位和个人缴费、政府给予一定补贴，依风险类别建立独立的社会保险基金。国家专门设立社会保险经办机构管理运营基金，为企业职工提供年老、疾病、失业、工伤、生育保障。1998年以前，社会保险基金的收入、支出、结余都由社会保险经办机构管理。1998年，财政部、劳动部下发了《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理暂行规定》，财政部开设单独的社会保障基金财政专户，对社会保险基金实行预算外管理。2010年，《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》明确，从2010年起，在全国范围内建立社会保险基金预算制度。该预算作为政府内部预算，由统筹地区政府首长审批，目的是规范社会保险基金的收支行为，明确政府责任。 目前，用于社会保障的资金大概包括三个方面：第一，社会保险基金。基金主要收入来源于用人单位和劳动者缴纳的社会保险费，也有部分政府财政补贴。社会保险基金由若干独立基金组成，基金之间不能共济，基金与政府财政资金之间也独立运行。第二，政府公共财政开支，属于政府公共预算中社会保障事业开支。资金来源于一般公共财政收入，支出范围包括社会保险经办管理的费用，以及政府用于社会救助、社会优抚和发展相关公共福利事业的支出。第三，相关社会保障的政府性基金。为了满足政府发展社会保障事业的需要，国家专门征收特别基金，如残疾人就业补助基金、社会福利基金。这些基金也是专款专用，在政府预算中作为特别预算单列，各基金之间不存在共济问题，基金结余部分也不与公共财政资金混同和归并。第四，国有资本经营收益，从国有资本经营预算中开支。对这些性质各异、管理模式不同的社会保障资金，现阶段无法作为整体编制统一的预算；即使从发展的角度看，也需要分为社会保险基金和非保险类社会保障资金。 正是因为这个原因，尽管全国人大加强预算管理的愿望非常强烈，但考虑到现实的困难，从2010年开始，它只是要求国务院试编社会保险基金预算，而不再要求建立社会保障预算。财政部也主张，“全面编制社会保障预算的条件还不成熟，提出分两步走，先编制社会保险基金预算，待条件成熟后，再将公共财政预算中用于社会保障的支出与社会保险基金预算合并，建立完整的社会保障预算”。[4]社会保险基金预算经过三年内部运行，2014年，国务院编报全国人大审批的政府预算报告中，首次包括了全国社会保险基金预算。《预算法实施条例》所规定的复式预算体系，演变为目前包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预算体系。社会保险基金的管理不再是政府内部行为，基金收支行为不能由政府单方面决定，而必须报送权力机关审批。2014年8月31日修订后的《预算法》只是确认上述成果，并没有实质性的制度创新。 本文认为，全面编制社会保障预算缺乏必要性和可行性。社会保障的资金来源多样化，性质各不相同，支出标准和审批程序也有差异，无法在同一个预算中予以反映。例如，政府拨款补贴社会保险基金，或者从事社会福利、社会优抚、社会救助，其资金主要来自政府公共预算。如果强行将其从公共预算中剥离出来，转入社会保障预算，政府公共预算的口径必然残缺不全。如果这部分资金先在公共预算中做支出，进入社会保障预算后再做收入，等实际支付给社会保障对象时再计一次支出，则会导致两种预算大面积的重叠或交叉。为避免这种情况的发生，有关社会福利、社会优抚、社会救助的支出，可以交由政府公共预算处理。即便是政府对社会保险的补贴，也只需通过政府公共预算来核算，而残疾人就业保障金等专款专用的政府性基金，纳入政府性基金预算管理。来自国有资本收益的资金，则遵从国有资本经营预算。分门别类，各行其是，理所当然。 事实上，政府预算的目的不在于统计数据，而在于根据资金的性质分别核算，并接受人民和议会的控制及监督。社会保障资金相比公共财政资金好像存在特殊性，其资金来源和用途较为特定，但是，从社会公众知情权的角度看，只要预算信息足够细致和充分透明，不管资金进入哪个渠道进行核算，从哪个渠道进行开支，借助于不太复杂的数据统计，一般人都可能掌握资金的来龙去脉。以政府采购资金、债务资金为例，没有必要因为它们较为特殊，也去建立独立预算并报立法机关审批。这是因为，无论是政府采购还是债务资金开支，都分散在公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之中。在此前提下，再去编制政府采购预算或者公债预算，对政府和公众而言，就只有数据汇总和统计的意义。同理，即便将来条件成熟了，也没有必要独立设置社会保障预算。 即便如此，是否能如全国人大和国务院所要求，退而求其次，建立独立的社会保险基金预算呢？尽管从形式上看，建立社会保险基金预算可以满足公众知情权，使其可以了解社会保险基金的年度收支情况，但是，这种效果更多的只是限于数据统计层面，对财政法治并无任何提升和促进的效果。不仅如此，如下文所展示的，其中还会存在很严重的内在逻辑冲突，违背社会保险制度的初衷，也会让政府的身份错位，不必要地承担过多的责任或风险。因此，虽然2014年国务院“成功”编制和报审了社会保险基金预算，我们仍然主张，社会保险基金具有异质性。将社会保险基金预算纳入政府预算的做法，不仅无益反而有害，必须调整思路，在制度设计方面做重大改革，协调好社会保险基金与政府财政预算的关系。 三、社会保险基金预算的内在冲突与实施障碍 从法治财政和民主财政的角度看，社会保险基金纳入政府财政预算的意义，体现在权力机构对社会保险基金支出的控制。然而，受社会保险资金异质性的影响，就现行规范而言，社会保险基金预算的意义并不突出，实际运行效果也不尽如人意。 社会保险资金的异质性是相对于其他预算资金而言的。不论是公共预算资金、政府性基金还是国有资本经营预算资金，都有一个共同的特点，即政府对该项资金拥有所有权，所有基于预算的开支都属于财政开支，因此应该接受权力机关的控制和监督(11)。社会保险资金不同，其所有权并不归属于政府，而是以共有或个人所有的方式，归属于全体参保人。和商业保险一样，社会保险也是一种风险分散机制。参保人在风险尚未发生时以缴费或纳税的形式预存资金，这些资金汇聚起来形成社会保险基金，当参保人发生法定社会风险时向其支付保险待遇。个人及企业的缴费汇聚成保险基金后，不管是统筹账户还是个人账户的资金，都不宜认定为政府的财政资金。 按照我国目前的体制，社会保险基金分统筹基金和个人账户两个部分。个人账户资金由被保险人个人缴纳、专户储存，待参保人符合条件时领取，投资收益归参保人个人所有，余额依法可以由被保险对象的法定继承人继承。[5]48-49这部分资金的权属非常清楚，金额上也已经量化，定性方面不会引起任何争议。至于统筹基金，其资金来源既有个人缴费，也有用人单位的缴费，还有政府提供的补贴。个人缴费归全体参保人共有比较好理解。用人单位实际上是在代劳动者缴费，属于劳动者提供劳动的对价，这部分资金属于全体参保人共有，也是不难理解的。现任财政部长楼继伟也公开承认，社会保险基金的收入主要来自不是财政资金的社会保险缴费(12)。最容易引起混淆的是政府对社会保险基金的补贴。这部分资金虽然来源于政府，原本属于财政资金，但是，正如政府对企业的补贴一样，从进入社会保险基金之日起，资金的性质和归属会发生改变。 世界各国政府对社会保险基金均给予不同程度的财政补贴，我国也不例外。但这种补贴主要是国家通过保险团体实现非保险目标的对价。保费具有社会重新分配的效果，且其用途受保险目的之限定，仅用于该项社会保险制度承保之社会风险时所为之支出，如果社会保险人受国家委托，通过保险给付实现其他社会政策，这种支出与其承保的风险无关，对该项社会保险而言即属于“外部负担”。该项负担如以保费加以支应，将违反平等原则，应当由国家以租税补助保险人来支应。[6]例如，我国在1998年刚刚建立职工养老保险制度时，国有企业职工的退休费成建制转由社会保险基金承担，但实际上，这部分职工并没有缴纳过保险金，不符合支付养老保险待遇的条件，其保险金开支本应由政府承担(13)。又如，从2005年起，国务院连续11年要求职工养老保险待遇提高10%，在养老缴费标准不变的前提下，这会破坏社会保险的收支平衡，其开支也只能由政府负担。再如，为扩大参保范围，做实个人账户，分摊保险风险，国务院规定将城镇个体经营者和灵活就业人员纳入职工养老保险体系，并给予其缴费优惠(14)，同样不符合社会保险原理。 以上三种情况下，养老保险基金替政府履行职能后，如果其在法律上独立于政府，基金对政府应该产生求偿权。此时，政府对养老保险基金的补贴，只不过是在清偿负债，而不构成投资。在此前提下，政府所提供的补贴也就成为社会保险基金的一部分，从财政资金改变为全体参保人共有。可以作为例证的是，最高人民法院曾经确认，社会保险基金是由社会保险机构代参保人员管理，并最终由参保人员享用的公共基金，不属于社会保险机构所有。社会保险机构对该项基金设立专户管理，专款专用，专项用于保障企业退休职工、失业人员的基本生活需要，属专项资金，不得挪作他用(15)。特殊情况是，政府偿清所有“政策性负债”，厘清其与社会保险基金的关系后，如果社会保险基金出现支付不足，按照《社会保险法》第65条，政府仍有义务提供补贴。这种补贴不是基于“负债”，而是基于政府的宪法责任(16)，类似于对公用事业的“困难性补助”。同样，从资金进入社会保险基金账户起，其性质就会发生改变，不再成为财政资金的组成部分。 现代国家介入社会群体之间的互助协作团体，将参保人自助解决风险的机制纳入国家的社会保障体系，通过立法强制参保人缴纳保费，由国家管理或者建立特定的组织管理风险，为社会成员提供安全保障，以实现现代国家的社会经济目的。与此相适应，《社会保险法》第2条规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。国家建立社会保险制度，不一定由政府充当社会保险人。它可以设立独立的社会保险经办机构，使其在政府监督下为参保对象提供服务。用保险法律关系的视角来衡量，社会保险经办机构是保险人，缴费人是参保人，而有资格领取社会保险待遇的人则是受益人。政府在财产关系上与社会保险基金隔离。即便政府有权决定保险缴费或保险支付的标准，也不是基于其对社会保险基金所享有的财产权，而是基于政府的公共权力。 由于认识及体制方面的原因，目前，我国社会保险经办机构并未独立于政府，而是类似于政府的内设机构，社会保险收支和管理均听命于政府，在很大程度上，政府好像直接充当了社会保险人的角色，让社会保险基金的性质变得模糊不清。从1995年《预算法实施条例》要求建立社会保障预算开始，决策者们对这个问题就缺乏清醒认识。即便从2010年开始改行社会保险基金预算，这种状况也没有得到改变。正因为大多数人习惯性地将社会保险收入定性为财政收入，将社会保险支出定性为财政支出，才会要求建立社会保障预算或者社会保险基金预算。而如果按照本文的思路，将社会保险经办机构改造为独立的社会保险人，将社会保险基金在财产属性上独立于国库，即便如《社会保险法》所要求的那样编制预算，也只是基金内部的资金收支计划，与政府预算无关，更与权力机关的审查和批准无关。 一旦将政府混同于社会保险人，将社会保险资金归入财政资金，政府对社会保险基金将不得不承担无限责任，资金支付方面的任何短缺将由政府兜底。《社会保险法》第65条首先要求，社会保险基金通过预算实现收支平衡，同时又说，县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。按照我们的理解，“补贴”一词蕴藏玄机。政府给社会保险人提供补贴时，是有求必应、来者不拒，还是相机行事、量力而行？如果基金本身是一个独立的主体，需要通过预算实现收支平衡，那么，政府对补贴就享有相机决定权。一旦将社会保险基金混同于财政资金，将政府作为扶持者和监管者的职能混同于直接经办保险的社会保险人职能，参保人对政府的期望值就会无限放大。从另外一个角度看，如果政府承担无限付款人责任，社会保险基金也就失去了自求平衡的动力。 从实际效果上看，国务院编报全国社会保险基金预算，作为2014年全口径政府预算的组成部分，仅仅具有象征性意义，没有多大的实际效果。这首先是因为，我国社会保险基金未实现全国统筹，不存在全国统一的社会保险基金(17)。《社会保险法》第64条规定，基本养老保险基金逐步实现全国统筹，其他社会保险基金逐步实现省级统筹，具体时间和步骤由国务院规定。在现实中，社会保险基金统筹层次基本上仍是县市一级政府。即便是职工养老保险，直到2011年年底，全国尚有17个省未完全达到省级统筹的“六个统一”标准(18)。社会保险基金均由地方政府统筹，中央对各地社会保险基金的盈亏不能进行调剂，也不能依据各地社会保险基金的收入情况确定其支出范围和标准。中央政府编报的全国社会保险基金预算只是全国各地社会保险基金预算的汇总。该汇总信息反映的有关收支计划，仅是分散在全国各统筹地区的各个基金收支计划的累积。 现实的管理体制是，统筹地区政府管理该地区的社会保险基金，负责社会保险基金的收支行为，并承担基金平衡的责任。统筹地区的社会保险基金依据参保主体的身份和风险类别分为若干种类，职工基本社会保险基金是其主体，2010年国务院试编的社会保险基金预算的范围也限于职工基本社会保险基金。统筹地区的职工社会保险基金分为基本养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金。各个基金的给付对象和范围均依法明确规定，不得互济。这就意味着，即便基本养老保险基金存在短缺，而工伤保险基金存在结余，统筹地区的政府不能通过预算安排，将资金从工伤保险基金调剂到养老保险基金。每一种社会保险基金都专款专用，彼此独立核算和运营。 综上所述，整体而言，社会保险基金不同于政府财政资金，其管理和运营应该独立于政府之外。虽然政府可以行使监管权，也有义务扶持社会保险事业，甚至可以通过立法决定社会保险基金的收支标准，但是，政府本身不宜充当社会保险人。不管是基于偿还历史欠账，还是基于政府委托或指令事务，或是履行宪法所要求的扶持义务，政府的财政补贴进入社会保险基金后，就成为社会保险基金的财产，不再是财政资金。就单项的社会保险基金而言，不同的基金有不同的目的，资金的来源和用途都不相同，彼此之间不能互济。因此，以政府的名义编报统一的社会保险基金预算缺乏逻辑基础，其实际效果也堪忧。事实上，社会保险收支不宜通过一年一度的预算决定，而应该由具有稳定性的法律、法规来规定。这也从另外一个角度说明了社会保险基金的异质性。 四、社会保险基金的收支依据是法律而不是预算 如前所述，将一项公共资金纳入预算的目的，主要是为了通过预算审批的过程，实现人民对政府支出的控制。未经预算的项目不得开支，这是现代国家的基本财政准则。至于收入标准和程序，另有法律或法规加以规定，如征税需要制定税法，收费需要制定政府收费法，预算对此无能为力。同样的道理，要论证社会保险基金预算的必要性，也应该考察预算对社会保险基金的开支是否具有规范及控制作用。 事实上，现行社会保险的支付条件和标准基本上都由相关法律规范加以规定，而不是通过政府预算一年一定(19)。例如，职工基本养老保险待遇的支付条件和标准由《社会保险法》和国务院的相关文件规定；职工失业保险待遇支出的条件由《社会保险法》和《失业保险条例》规定，具体标准授权省、自治区、直辖市人民政府确定。生育保险福利待遇标准同样如此。职工的医疗保险待遇、工伤保险待遇绝大部分福利标准也是依法确定的，只有部分待遇是由法律授权统筹地区政府决定(20)。即使法律授权统筹地区决定的社会保险待遇项目，决定开支的主体也是地方政府，而不是预算审批机关(21)。 财政部似乎也认同政府无法按照年度控制方式执行社会保险基金预算目标，所以其在2014年预算报告中确立，“加强社会保险基金预算管理”的目标是，“做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上研究社会保险基金预算的可持续性问题”(22)。确实，从社会保险基金的性质和社会保险待遇的属性看，其支出应当依法规范，而不是委由政府预算一年一定。 (一)社会保险基金的性质决定其开支应该事先由法律规定 社会保险是被保险对象通过缴费集聚资金共同分摊风险的方式。保险基金的产权归属于参保人共同所有，参保人通过自我管理或者共同委托特定团体管理该基金，体现参保人自治解决风险的机制。和商业保险不同，无论是由国家经办或者国家授权的主体经办，缴费者与社会保险经办机构之间并不存在通过合同明确双方权利义务的情形。国家通过法律规定缴费人的义务，也应当通过法律事先明确其保险待遇权利。只有这样，才能保证参保人自身集聚的那部分财产的本来性质，保留保险团体成员之间互助协助的保险本质；也只有这样，参保人才能明确国家加入保险团体的方式和国家对参保人的承诺。 社会保险不仅是参保人分摊风险的方式，更是社会成员利益连带的表现。它与商业保险风险分摊机制不同，参保人按照量能原则缴纳保费，个人的保费与其保险给付之间无严格对应关系，以体现保险团体成员之间的互助和依存关系。社会保险的“社会性”在于团体成员间并不真正计较经济交换关系的公平性，而是依其能力提出贡献，在风险事故发生需要他人协助时，互相帮忙渡过难关。[7]社会保险的社会性可以提升国民自我负责和团结互助的集体意识；保险待遇与保险缴费之间的对应关系，使得这一制度更容易被国民理解和接受。国家干预的目的必须合理，干预的范围和方式必须明确。这些均有待立法机关通过法律确认，否则，社会保险的社会性属性将难以维持。 预算审批程序虽然和立法程序类似，但它有一个最大的特点，就是实行年度预算原则。而社会保险是一个长期计划，对于参保的个体来说，其跨度可能长达五六十年。无论是缴费标准还是保险待遇，只有通过法律加以确定，才能给参保人稳定的预期和信心。如果套用政府预算的程序，一年一审、一年一批，参保人无从预见发生保险事故之后，自己能够从社会保险基金得到多少赔付，参加社会保险的积极性会受到很大影响。如果缴费期限和标准不事先通过法律确定，参保人也无法衡量保费与风险是否均衡。因此，社会保险基金和一般的公共资金不同，年度预算在其中能起的作用非常有限。必须借助立法建章立制，给参保人足够的信心，社会保险基金才有可能稳健运行。 (二)社会保险待遇的属性决定其标准应由法律规定 社会保险基金的支出具有唯一性，即社会保险待遇。被保险人的社会保险待遇请求权或者期待权属于宪法规定的社会基本权。社会基本权是一种积极权利，是个人有向国家或者他人索取财富、安全或者其他利益的正面能力。[8]482第二次世界大战结束后，西方社会进入了后工业化的福利时代，第二代权利，主要以经济福利为主的积极权利，开始兴起。社会基本权利在各国宪法上的实现方式，主要包括宪法方针条款、宪法委托条款、宪法制度保障，以及视为人民的公法权利。[9]442-444不论通过其他哪种方式实现社会基本权利，都意味着宪法中有关社会权利的规定只能约束立法机关。日本最高法院关于生存权的一系列判决中，也明确社会保障立法权在立法机关。[10]社会基本权利法定原则的基本要求是，公民社会权的具体内容和限制应当由立法机关在遵守宪法规定的前提下明确。国家从社会经济发展的需要和资源再分配的角度，可以适当对社会保险关系予以调整，但其调整程序必须遵循法律确定的原则，其内容还应当遵守比例原则和其他基本权利乃至法治国、社会国原则的要求。[11]135 我国《宪法》第45条明确规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。该条款只能视为一种方针条款，要求立法机关制定相关法律实现宪法规定的公民社会保险权。在现实中，我国政府在社会保险管理方面享受广泛的权力和职能。国务院及其社会保险行政主管部门、省级政府社会保险主管部门，甚至统筹地区政府均享受一定范围的社会保险收支决策权。[5]35-36国务院享有的有关社会保险收支标准的制定权不是预算权的组成部分，而是其依据社会保险法律和立法法享有的立法权，相关标准的确定也不是依据预算规则，而是综合所有因素的结果。省级政府以及其他统筹级别的政府在社会保险资金收支方面的权力，则来源于国务院有关条例或者决定。政府在社会保险收支方面的广泛决定权，可以理解为我国社会保险规范还未健全，是发展中的阶段性现象。它并不代表理所当然，也不意味着一成不变。和法治先进国家一样，社会保险法定原则同样值得追求。 在理想的状况下，社会保险基金在什么条件下支出，支出标准如何，相关资金从哪里来，均应该通过立法事先确定，而不是依据每年批准的预算计划。基于这个前提，可以得出的结论是，即便不编报社会保险基金预算，即便社会保险基金预算被否决，也不影响社会保险的缴费和支出。从这个角度可以再次看出社会保障基金的异质性。这是社会保险基金不宜列入政府预算的另一个原因。 五、此预算非彼预算——社会保险基金管理的域外对比 社会保险通常可区分为两种形态：一为“福利型”社会保险。这种社会保险承载社会救助的目的，重视所得重分配功效，在各种财源中，政府税收占有相当的比例。另一种为“保险型”社会保险。该类型的保险资金主要来源于被保险人与雇主缴纳的保费，强调风险分摊原则，政府只负责行政费用或者若干赤字之弥补。[12] 在“福利型”社会保险制度中，社会保险事务基本上由政府负责，社会保险资金通过税收方式征集，社会保险待遇支付也由政府有关部门负责，这些国家包括北欧国家、一些英语国家以及部分中东欧国家，如瑞典、美国、英国。[13]在政府管理社会保险资金、经办社会保险事务的情形下，社会保险预算相对独立，其资金来源和支出事先确定，即使预算年度未使用，也不归入国库收入，而是作为独立的资金进行管理，用于事先特定的目的支出。例如，美国于1935年颁布《社会保障法案》，建立老年、遗属保险信托基金，是为了促进社会保障财政的独立性，将社会保障项目开支与财政常规控制过程隔离开来，防止当时不断膨胀的联邦预算赤字影响社会保险基金的长期收支平衡。[14]12时至今日，美国的两大养老保险信托，联邦老年、遗属保险信托基金和联邦残疾保险信托基金，其收支一直独立于政府预算，无需提交国会审批，无论其赤字或盈余，均与联邦政府预算无关。[15]在大多数国家，尽管政府在社会保险中起主导性作用，但社会保险并不因此成为政府预算的一部分，政府预算也仅记录政府向社会保险基金的拨款(23)。 在“保险型”社会保险模式下，社会保险资金通过社会保险费的方式征集，由雇主和雇员供款。这些国家一般设置专门的非政府组织经办社会保险事务，或者由私人保险公司经办。如法国、德国的社会保险由独立的公益法人组织管理。这些机构享有自治权，每一个社会保险机构都拥有自己独立财产和预算体系。预算计划由医疗保险机构、工伤保险机构和养老金保险机构的社会保险业代表大会或者由联邦劳动代表处的管理参议会制定，并由此获得法律上的约束力。[16]社会保险财政与国家财政相区分。尽管国家通过税收补助社会保险基金的情况存在，但政府补贴进入社会保险基金之后，即归属于社会保险基金，该基金具有独立的预算。独立的预算保证了保险金收入与财政收入相分离，保证了保险收支责任的统一，并保护社会保险资金不受国家财政的干涉。[15]新加坡的社会保障公积金，不论其收支、投资运营，均不纳入政府预算，政府对其不负担费用，社会保障公积金完全在政府预算之外运行。 我国现行社会保险基金实际上是一个基金集合体，不同的群体、不同的保险类别分别组成各自独立的社会保险基金，每一基金只能依法提供法定范围和标准的保险待遇，不得用于其他保险支出，基金之间也不得互济。社会保险基金不仅总支出水平是法定的，每一基金的支付范围也是如此。社会保险待遇的给付条件、给付标准、给付时间等要素，基本上由社会保险法律明确规定；即使需要调整，也必须事先按照法定的程序，由相关主体决定，不是通过政府预算行为确定的。所以，即便政府作为社会保险人，社会保险基金预算只是基金内部的管理行为，与权力机关对政府的控制和管理无关，不是现代意义上政府预算的组成部分。正因为如此，许多国家尽管以课税征集社会保险资金、并由政府直接管理社会保险资金，也未将社会保险的收支纳入政府预算。 作为社会保险基金收入重要来源的政府补贴，则需要通过政府预算确定。我国政府不仅创立社会保险制度、直接经办社会保险事务，还赋予社会保险相应的社会、经济功能，与此相适应，政府也承担社会保险的部分财政责任。但是，法律并未规定政府补贴的具体数额、范围以及补贴的具体项目，只是规定“在社会保险基金出现支付不足时，给付补贴”。政府补贴社会保险基金的资金，如果从政府公共预算中开支，则是政府公共预算支出的组成部分，需要通过公共预算程序确定；如果从政府性基金中开支，则归政府性基金预算规范；如果从国有资本经营预算中开支，则由国有资本经营预算规范。而且，我国社会保险基金依据参保者的身份和保险风险的类别分割为若干独立基金，政府补贴总额在不同基金中的分配，意味着政府对不同主体的补贴程度，这也应当由权力机关决定。但是，政府补贴进入社会保险基金之后，就成为社会保险基金的一部分，只需遵守社会保险基金的预算规则。 美国的社会保险制度相对特别，它不是由投保人直接向保险人缴费，并借此建立社会保险基金，而是由政府通过收税筹集社会保险资金，继而设立社会保险信托，由社会保险局负责管理和运营。政府向社会保险信托所拨的款项，除了常规性的社会保障税，还包括相关税收减免的补偿、社会保险改革补助、保险结余购买国债的利息，等等(24)。社会保障税类似于我国的社会保险缴费，其他项目则相当于政府对社会保险的补贴，是为了弥补社会保险承担政府职责的成本，或者作为政府占用社会保险资金的代价。尽管采用社会保障税的形式，美国经验仍可以支持本文立场(25)。站在政府预算的角度看，当社会保障税进入国库时，当然是政府财政收入的一部分。尽管其专用于社会保险信托基金，但必须履行政府财政拨款程序，通过政府公共预算进行核算。站在社会保险信托基金的角度看，信托财产独立于信托人的财产，政府对信托的拨款完成后，资金就不再是归属于财政。也正是因为这个原因，社会保险信托基金的预算独立于政府预算。 当然，作为一个公用机构，社会保险基金也必须有预算，需要履行内部的审批程序，而且应该积极向社会披露信息。正如现任财政部长楼继伟所言，社会保险缴费虽然不是财政资金，但是公共资金，同样需要接受政府监管，向社会公众公示其信息。[4]只不过，从性质和功能上看，这种预算跟国有企业财务计划无异，是社会保险基金内部的一种管理手段，理论上无需报送政府审批，更无需纳入政府预算报送权力机关审批。由于社会保险基金的收入和支出都需要遵守法律规定，也包括遵守政府依照法律授权而制定的法规、规章和规范性文件，可以想象，社会保险基金预算的自决空间并不大，可能主要停留在内部管理费用、对外投资收益以及资金开支的优先顺位等方面。即便如此，社会保险基金预算的价值仍然不能被否认，因为它彰显了社会保险基金独立的法律主体地位。 在实务中，我们可以设计这样一种操作模式，即，政府仍然要求社会保险基金向其报送预算，政府也将社会保险基金预算作为政府预算的附件提交权力机关审议。不过，这种设计不是为了满足权力机关对社会保险基金的控制和决定权，而只是为了论证政府预算中涉及对社会保险基金补贴的合理性。毕竟，当社会保险基金申请政府补贴，社会保险基金应该说明理由。当政府决定补贴社会保险基金而报请权力机关审批时，政府也需要说明理由。基于这种需求，如果社会保险基金能够向政府提供其预算，政府在报送公共预算时能够将社会保险基金预算作为附件，则可以给决策者提供充分有效的信息，帮助其做出正确合理的决定，以判断政府是否有必要对社会保险基金提供补贴。简要来说，社会保险基金预算介入政府预算体系之后，并不是作为复式的政府预算的组成部分，而只是作为支撑政府预算合理性的论证材料。权力机关可以审议社会保险基金预算，但不能行使批准或否决权，也不能对预算方案进行修正。 全口径预算管理的目的，在于统一管理政府性资金，尊重权力机关的财政决定权，满足财政民主原则和法治原则的要求。我国虽然形式上取消了预算外资金，建立了包括政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的复式预算体系，全口径预算的框架概然形成，但是，由于缺乏对政府性资金的完整定义，现行全口径预算的“口径”仍然存在可辨之处。本文所讨论的社会保险基金就是其中一例。 我国从1995年开始提出建立社会保障预算，并在一些地方按不同模式进行试点。但是，由于社会保险与社会福利、社会救济、社会优抚的资金来源、管理方式有很大的区别，很难将这4种不同的社会保障方式纳入统一的预算。因此，从2010年开始，社会保障预算被社会保险基金预算所替代。本文认为，这不是权宜之计，而是代表着一种方向。试图将原本归于公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算的社会保障资金，统一归于社会保障预算的做法，会导致社会保障预算内部的冲突，也会破坏其他预算的完整性。 不过，相比政府财政资金，社会保险基金具有异质性，政府对其不应享有所有权，也不宜直接行使管理和控制权。引入社会保险人的概念之后，政府职能区别于保险人职能，社会保险资金区别于国库资金，因此，社会保险基金不能纳入预算管理。事实上，我国目前也没有全国统一的社会保险基金，各种基金分散于不同的统筹地方，养老、医疗、生育、工伤等基金之间也不能调剂余缺。当政府编报社会保险基金预算时，最多只能统计各项基金的收支收据，无法实质性整合资金。 社会保险基金具有收支法定的特点，无论是收入还是支出，都需要事先制定法律，给参保人一个合理的预期。作为社会保险人，经办机构虽然拥有一定的管理权，但对缴费标准、支出对象和范围并无决定权。这些方面涉及公民的社会保险权，对应于国家举办社会保险的宪法义务，因此，必须树立社会保险法定的原则。有鉴于此，即便将社会保险基金预算纳入广义的政府预算范畴，它也不可能像其他预算形式一样，通过一年一审的方式由权力机关行使批准权。 基于以上理由，社会保险应该返璞归真，回归其“保险”的本质。社会保险基金应该拥有独立的法律地位，区别于财政资金，独立于政府预算。当然，由于政府有义务对社会保险基金提供补贴，为了论证补贴资金支出的合理性，政府可以要求社会保险基金向其报告预算，政府也可以将社会保险预算作为附件提供给权力机关审议。这种报告只是一种信息申报，这种审议也不同于审批。如此，既照顾了社会保险基金的独特性，避免了议会审批与社会保险法定的冲突，又可满足政府和议会对社会保险基金的知情权。 ①相关文献可参见：郑维桢，由明春：《建立具有中国特色的社会保障体系——财政部社会保障司司长杜俭访谈录》，《财务与会计》1994年第9期，第17-19页；朱柏铭：《建立我国社会保障预算的构想》，《财政研究》1998年第2期，第45-48页；林治芬，高文敏：《社会保障预算管理》，中国财政经济出版社2006年版，第190页；杨燕绥，阎中兴等：《政府与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第194页；邱添：《社会保障预算管理理论与实践思辨：国际经验与中国政策选择》，西南财经大学2012年博士论文。 ②相关研究可参见：郑功成：《论社会保险财政问题及其政策取向》，《中国社会保险》1994年第4期，第4-8页；张景勇，杨健敏：《研究新情况，解决新问题——社保局长放言录》，《中国社会保险》1997年第5期，第6-8页；俞金红：《浅析“入世”背景下我国养老基金个人账户的运营》，《江苏统计》2002年第2期，第16-18页；杨一帆，张新明：《对社会保险基金性质的再认识》，《社会保险》2004年第9期，第17页；程晓燕：《私权视角下的社会保险基金监管》，《当代法学》2008年第3期，第85-91页。 ③相关研究可参见：杨燕绥，闫俊：《依社会保险法做好社保基金预算》，《中国社会保障》2011年第3期，第24-25页；孙志筠：《为建立社会保险基金预算制度开好头起好步》，《中国财政》2010年第5期，第23-25页；财政部财政科学研究所课题组：《完善社会保险预算的法律思考》，《地方财政研究》2011年第4期，第15-20页；辛晓宁：《新形势下全面提高社会保险基金预算管理水平的思考》，《现代财经信息》2014年第10期，第251-252页。 ④参见《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)。 ⑤参见《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(国发[2007]26号)。 ⑥参见《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发[2010]2号)。 ⑦2014年8月31日修订的《预算法》第5条确认，预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，复式预算的结构正式定型。 ⑧参见财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》(财预[2010]88号)。 ⑨参见林治芬，高文敏：《社会保障预算管理》，中国财政经济出版社2006年版，第190页；杨燕绥，阎中兴等：《政府与社会保障——关于政府社会保障责任的思考》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第193页。 ⑩湖北枝江市的试点方案是“一揽子”社会保障预算。枝江市政府将一般公共预算安排的社会保障经费、预算单位创收收入和各种社会保障基金(包括社会保险基金)作为收入来源，与之对应的是社会保障经费支出以及各项社会保障基金(包括社会保险基金)支出。河北省从2003年开始以省为级别编制“板块式”社会保障预算，将社会保障预算与政府公共预算平行并列，而社会保障预算则由几个平行的子预算组成，包括：(1)社会保险基金收支预算，由城镇职工基本养老保险、职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险五个社会保险基金组成；(2)社会保障专项资金收支预算，主要包括国有企业下岗职工基本生活保障资金、再就业资金、城市低保资金等；(3)政府公共预算中安排的社会保障收支预算。参见林治芬，高文敏：《社会保障预算管理》，中国财政经济出版社2006年版，第79-82页。 (11)政府性基金虽然具有专款专用的特点，资金的使用有特定的方向或用途，权力机关的预算决定权受到了一定限制，但是，只要不违背专款专用原则，权力机关还是有很大的裁量空间，决定同意还是不同意政府的开支。 (12)参见2014年8月31日《预算法》修正案通过当天财政部长楼继伟在新闻发布会上的发言。http://www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zzzb30/node_9655.htm，2014年10月1日访问。 (13)参见《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)。 (14)参见《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]第38号)。 (15)参见最高人民法院《关于在审理和执行民事、经济纠纷案件时不得查封、冻结和扣划社会保险基金的通知》(法[2000]19号)。 (16)我国台湾地区学者在论述政府补助“全民健康保险”的理由时指出：首先从国家对个人之生存照顾义务出发；其次，“全民健康保险”的保险费是依据薪资高低或者职业类别计算的，可能在制度设计上对保险对象的财产处分自由造成一定的影响。国家通过保费补助制度在一定程度上缓和该制度对保险对象自由的侵害。再次，从实现政府政策目的的角度看：由国家承担部分保费，作为吸引人民加入保险制度或者作为其强制纳保的回报，并显示其较商业保险有利，以换取人民对社会保险的支持。参见陆敏清：《全民健康保险保费补助制度之探讨》，载《月旦法学》2005年第1期，第63-76页。 (17)《社会保险法》第71条规定，国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。这种“全国社会保障基金”不同于本文讨论的社会保险基金，它是国务院设立的社会保险储备基金，资金主要来源于财政拨款，而非保险缴费。 (18)具体参见审计署《2012年第34号公告：全国社会保障资金审计结果》。 (19)中欧社会保障合作项目欧方专家Grayson Clarke在其报告中提及，缴费者与政府社保管理机构之间存在默示合同，社会保险待遇和缴费标准都事先由法律或法规加以明确，通常不会发生改变。虽然社会保险基金收支情况也需要编预算，甚至需要报相关机构批准，但是，除非保险待遇或缴费率有所变化，这个过程只是为了便于公众知情，与通常的政府预算审批有很大不同。在英国和其它英美法系国家，这叫做“无需投票的拨款”。参见Policy Brief on Budget Management for Social Insurance Funds，刊于中国社会保障学会网站，http://www.zgsbxh.org/contents/46/2188.html，2014年10月1日访问。 (20)例如，《工伤保险条例》第30条规定，职工住院期间的伙食补贴，工伤职工到统筹地区以外就医所需的交通、食宿费用等标准由统筹地区政府规定。再如，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》(国发1999[44]号)第三部分规定，城镇职工基本医疗统筹基金支出的范围，由统筹地区政府根据以收定支、收支平衡的原则确定。 (21)《武汉市城镇基本医疗保险办法》(武汉市人民政府2005年第164号令)第28条规定，统筹基金的自负标准和最高支付限额的具体数额以及统筹基金和个人负责数额的调整，由市劳动与社会保障行政部门会同市财政部门提出意见，报人民政府批准后，向社会公示。 (22)具体可参见财政部《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案报告》，http://www.gov.cn/20131h/content_2357871.htm，2014年5月20日访问。 (23)参见Grayson Clarke,Policy Brief on Budget Management for Social Insurance Funds，刊于中国社会保障学会网站：http://www.zgsbxh.org/contents/46/2188.html，2014年10月1日访问。 (24)参见美国社会保障局对2015财政年度申请联邦政府对社会保险信托基金拨款的说明，http://www.ssa.gov/budget/fy15files/2015ptf.pdf，2014年10月4日访问。 (25)前任财政部长谢旭人曾撰文提出，我国将适时研究开征社会保障税。参见谢旭人：《加快财税体制改革促进又好又快发展》，《求是》2010年第22期，第31-33页。从规范和强化社会保险收入的角度看，社会保险税也许比社会保险缴费更有优势。但是，如果不采纳类似于美国的信托制度，政府将承担社会保险人的全部职责，也包括与此相关的一切风险，导致社会保险预算与财政预算混同，不利于保证社会保险资金的独立和安全。标签：社会保险基金论文; 预算管理论文; 社会保险经办机构论文; 政府性基金收入论文; 异质性论文; 一般预算收入论文; 社会保险法论文; 预算执行论文; 资金预算论文; 政府支出论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 社会保险补贴论文; 社会保障支出论文; 预算法论文; 政府预算论文; 全面预算论文; 预算法实施条例论文;