关于改革党内监督体制的新思考，本文主要内容关键词为：党内监督论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志曾经强调指出：“我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，能不能成功地解决党内监督问题，尤其是对高中级干部的监督问题，是加强党的建设需要解决的一个重要问题。”在党的十五大报告中又提出了反腐败“监督是关键”的正确论断。这些论断，无疑是十分正确的。现在的主要问题是，如何具体落实？建立具有刚性的党内监督制约机制。
当前，分析党内监督的现状，其监督形式、制度并不少，例如有党员对党组织和党员干部的监督，有各级代表大会对同级党委的监督、有机关党组织对机关党员和领导干部的监督、双重组织生活制度和民主评议领导干部的监督，还有纪检机关对党员干部的监督等。党内监督形式和监督制度不可谓不多，各级纪检机关的工作也不可谓不努力，然而，这些并未形成刚性的党内监督体制，导致贪官的级别越来越高，人数越来越多，金额越来越大。这就需要从深层次的权力制约机制入手，探索党内监督体制改革的新思路。
一、要以邓小平理论作指导，改革党内监督体制。
1980年9月，邓小平同志发表了《党和国家领导制度的改革》的讲话，这是党和国家政治体制改革的纲领性文件。邓小平在讲话中总结了党和国际共运的历史经验教训，从改革党和国家领导制度的高度，对各种权力之间的相互关系作了系统分析之后，提出了“权力不宜过分集中”的精辟论断。这个论断蕴含着丰富的历史经验和深邃的理论内容，应当成为我们探讨党内监督体制改革的重要理论依据。
所谓“权力过分集中”，就是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往变成了个人领导。”（注：《邓小平文选》第2卷，第328-329页，第331页。）邓小平同志这段论述深刻的揭示了“权力过分集中”的含义和实质，对党的一元化领导也提出了新的看法。
“权力过分集中”具体表现在三个方面：一是在横向关系上，行政、经济、文化和群众团体的权力过分集中于党委领导机关；二是在纵向关系上，基层和下级的权力过分集中于上级领导机关；三是在个人与组织的关系上，领导机关的权力过分集中于主要领导者即一把手里，从而形成了“领导者个人高度集权”的权力结构。在“权力过分集中”的表现形式中，领导者个人高度集权问题尤为严重，其实质就是个人与组织不分，个人集中了组织之权，个人凌驾于组织之上，致使党的集体领导变成个人领导。
到80年代末，邓小平同志又再次强调“权力过分集中”的问题，同时也采取过一些重大举措，试图从权力制约机制上解决问题，例如提出加快政治体制改革，实行党政分开，政企分开。党的十三大还作出了在党的建设上不搞政治运动，而靠改革和制度建设的正确决定，同时确定健全党的集体领导制度和民主集中制要从中央做起。然而由于国际国内形势发生了未曾预料到的重大变化，而导致实行党政分开、政企分开的步骤放缓，使党内长期存在“权力过分集中”现象和领导者个人高度集权的问题至今未能得到有效解决。
“权力过分集中”所带来的严重弊端是：“必然造成官僚主义，必然犯各种错误”（注：《邓小平文选》第2卷，第328-329页，第331页。）；“不少地方和单位都有家长式人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”（注：《邓小平文选》第2卷，第328-329页，第331页。）正是由于这一弊端，使得家长式人物绵绵不绝。有些人大权在握，专横跋扈，违法乱纪，贪污受贿，最终滑入腐败的泥坑。腐败分子的堕落固然有其个人品质问题，但是更为重要的原因是：过分集中的权力结构，为腐败和滥用权力提供了“自由空间”，诱发有权者以权谋私的冲动。特别严重的是，由于权力过分集中，已被群众发现或举报，但往往得不到及时的惩处和纠正，直到违法行为不可收拾，对国家和人民造成了巨大损失，才能受到追究和制止。因此，我们应依据邓小平同志有关论述，通过完善党内权力制约机制，改革党内监督体制，从根本上解决党内权力过分集中，尤其是个人权力高度集中的问题。
二、明确划分党内“三权”，建立党内分权制约监督机制。
在我们党内，不管承认不承认，但客观上存在着各种权力，其中决策权、执行权和监督权是最为主要的，即所谓党内“三权”。多年以来，各级党委常委会一经产生，在绝大部分时间内，实际上代行党代表大会和全委会的全部权力，既行使党内决策权，又行使执行权，加上对纪委的领导，实际上又行使党内监督权。常委会集“三权”于一身，是“三权合一”。权力如此高度集中，就容易导致权力结构失衡，进而使党内监督显得弱化、虚化。对此，我们应遵循邓小平关于“权力不宜过分集中”的思想，明确划分党内的决策权、执行权和监督权，并使之相互制约，以构建党内分权制约机制。
为此，建立党内监督体制应当确立两个原则：(1)党的最高决策权和最高监督权属于中央委员会，而日常最高监督权属于中央纪律检查委员会；党的最高执行权属于全国代表大会，闭会期间属于中央委员会。(2)党的地方各级决策权属于地方各级党代表大会，闭会期间属于地方各级党的委员会；党的地方各级执行权属于地方各级党的委员会；党的地方各级监督权属于党的地方各级代表大会，闭会期间属于党的地方各级纪律检查委员会。需要说明的是，划分党内权力，在中央和地方应有所不同，在一个较长的时间内，中央要强调集权，中央委员会同时拥有最高决策权、执行权和监督权，地方党委只有执行权和部份决策权，而党代会才有主要的决策权，而应把监督权交给纪委。
三、强化党代会这个授权主体对客体权力的监督。
党代会这个授权主体，是一种处于统治和支配地位的力量，它对客体（被授权者）监督力度如何，直接影响到党内监督体系的结构和效能。按照现行党章规定，党的全国代表大会选举产生中央委员会，党的地方各级代表大会选举产生党的地方各级委员会。各级党的委员会选举产生它的常委会和书记、副书记。根据党章的这些规定，强化授权主体对客体行使权力的监督，主要就是如何强化党代表大会对全委会的监督，全委会对常委会和书记、副书记的监督。
强化党代表大会对全委会的监督，一是恢复代表大会常任制；二是实行弹劾制。现在中央和地方各级党代表大会是五年召开一次，代表大会闭幕后，代表们各奔东西，职责也告完结，无法对代表大会选出的委员会实施日常监督。对此问题，邓小平同志在八大修改党章的报告中就曾有过论述：“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。”八大实行了代表大会常任制，但不久就取消了，直到前两年又开始进行试点。我们应总结试点经验，尽快恢复和健全代表大会常任制。
要实行弹劾制。弹劾制原意是君主时代担任监察职务的官员检举官吏的罪状，近代以来发展成为某些国家的议会抨击政府官员，揭发其罪状，罢免其职务。如美国前总统尼克松就是因为“水门事件”遭到国会弹劾而被迫下台的。弹劾制度应当值得我们借鉴，不应随意冠上“姓资”的帽子，资本主义国家可以采用，社会主义国家也可以采用，因此，应适时引入党内，使各级党代表大会享有充分的弹劾权。邓小平同志曾经说过：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度”（注：《邓小平文选》第2卷，第328-329页，第331页。）。在这几项制度中，现在除了弹劾制度以外，都不同程度的实行了，唯独弹劾制度迟迟没建立起来，这对加强党代表大会的监督权来说，不能说不是一个缺失。
还要强化全委会对常委的监督。目前往往是依照这样的“惯例”行事；一把手直接管干部；召开全委之前，先是开书记碰头会。且全委会又不实行严格的表决制度，更没有无记名投票制度，决定问题不开口反对便是同意。使得全委的权力集中于几个书记，特别是集中于第一书记手中，因此，全委会难以对常委会和书记实行有效的监督。应在总结经验的基础上，制定中央和地方党委会工作条例，进一步明确和规范全委及其常委会的职责范围、决策程序、议事规则、表决规则。在全委会选举常委和书记、副书记时，要充分发扬民主，把实际选举权，更多的交给全委会；建立全委会对常委、书记和副书记的定期评议、投诉和罢免等制度，把其“去留升”的决定权更多地交给全委会。
四、强化纪检委的监督权，使监督权与执行权相匹配。
权力必须以权力来制约，这已成为人们的共识。但仅限于此是不够的，权力还必须以相应的权力来制约，这是强化党内权力制约机制的一项基本要求。否则，如果只用一个弱小的权力去监督一个强大的权力，即使监督机构再大，监督人员再多，工作再努力，也是难以奏效的，同样会导致权力失控和权力腐败。
今后一个时期内，在中央一级成立一个与中央委员会平行的监察机关似乎还不大可能，但是，在地方各级党组织内，有必要而且有条件建立与同级党委平行的党内监督机构。所谓与同级党委平行的党内监督机构，就是要明确地方各级党委与同级纪委不是领导与被领导的关系，而是监督与被监督的关系，两者同对同级党代表大会负责并报告工作，分别接受上级党委和纪委的领导。
五、强化党内监督，还必须完善党内民主集中制。
实行民主集中制并不是轻而易举的，这在国际共运和我们党历史上有着十分惨痛的教训，如斯大林犯错误，造成肃反扩大化，杀害了许多无辜的同志；毛泽东晚年的错误，导致文化大革命十年浩劫。如果党内民主集中制健全的话，这些错误本来是可以避免的，至少也不会犯那么大，造成的后果那么严重。这就表明，民主集中制不能只是一个抽象的原则，而应把它具体化、程序化、规则化，像体育比赛一样，要有一个“规则”，明确什么是“犯规”？犯规后应给予什么样的处罚？使民主集中制成为不能任意篡改、具有最高权威的党规党法。
要实行民主集中制，首先要执行好“少数服从多数的原则”。各级党代会、全委会、常委会都不能以任何“特殊性”、“例外性”加以修正，拒绝执行这一原则。其次要执行好“保护少数的原则”。在党的会议上，发表不同意见，甚至反对意见，这是正常的、必要的，必须加以保护，更不能乱扣帽子，乱打棍子。这样的“学费”实在交得太多了。
总而言之，党内监督体制与权力制约机制的改革，涉及党内诸多方面权力和利益的调整，涉及党章和其它一些重要党规“党法”的修改或制定，无疑这是一项系统而复杂的重大改革。为此，我们应当采取既积极又稳妥的方针，把握党内监督体制的改革和改革力度，并使之与整个社会政治体制改革统筹规划，配套进行。