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一、公有产权的内涵及其实现形式
产权经济学认为：产权制度的构造一般来说主要有三种形式：
1.私有产权
完备的私有产权应该包括关于资源利用的所有权利。私有产权的重要特征是排它性。谁拥有产权，谁就可以排斥他人以同样的权利利用资源。在私有产权制度中，对所有权利的行使完全由私人作出决策。当然，私有产权并不意味着所有与资源有关的权利都掌握在一个人手中，它可以由两个或多个人拥有，只要每个人拥有互不重合的不同权利。例如，在土地租佃合约中，地主拥有土地的收益权、转让权，而佃农拥有土地使用权、收益权。
2.集体产权
一种产权如果是集体的，那么关于如何行使对资源的各种权利的决策就必须由一个集体作出。由集体的决策机构以民主程序对权利的行使作出规则和约束。
3.社团产权
社团产权的特点是某个人对一种资源行使权利时，并不排斥他人对该资源行使同样的权利，或者说这种产权是共同享有的。社团产权与私有产权相比，其重要特点在于社团产权在个人之间是完全不可分的，即完全重合的。因此，即使每个人都可使用某一资源来为自己服务，但每个人都没有权声明，这一资源是属于他的财产。或者说，每个人都拥有全部产权，但这个资源或财产实际上并不属于每个人。社团产权的本质特征在于产权属于各个成员的社团，而不属于该社团的各个成员。这一点在本质上具有与我国全民所有制下的公有产权相同的内容，因此，可以引伸来分析公有产权。
由以上所述规定，公有产权在运作中具有不可分性和外部性。所谓不可分性是指公众中的每一成员都没有权声明这一资源属于他；所谓外部性是指每一成员在对公共财产行使权利时，会影响别的成员的利益，即成员之间的权利有重合。我们可以归纳一下公共产权与私人产权的重要区别：（1）公有产权中， 每个成员对全部财产拥有完全重合的权利，而私有产权中，个人权利是不重合的。（2 ）公有产权存在外部不经济，任何成员的个人决定都将影响全体成员的利益。（3 ）公有产权是不可转让的。显然全民所有制是一种资源属于全国人民的公共产权制度。由于公共产权明显地具有不可分性、使用权的非排它性、外部性及剩余索取权的不可转让性，在资源稀缺的条件下，全体人民追求自身效用最大化，则必然导致对公共财产的过度使用，造成所谓“公地的悲剧”。因此，公有产权的实现天然地遇到了两大障碍：一是全民成员追求自身效用最大化与财产共同占有的矛盾，这意味着公共产权的排它性程度很低，必然产生普遍的搭便车问题；二是全体成员集体行使权利进行共同决策的交易费用之高以至于无法实施。因此，如果公共产权不变，那么，它的实现可能性只能是通过某种委托——代理机制来进行。实际上，产权的运作在任何一种产权制度下，都有可能通过代理制来进行。只是公共产权的代理有其特殊性：首先是不可缺性。公共产权的运行内在地要求通过代理制运行，否则高昂的交易费用将使之无法运行。其次是国家代理的必然性。由全民共同拥有的财产必然要求国家作为其代理组织。因为只要社会上存在着一个可能代表全民利益的实体，这个实体就不可能不是国家。因此，全民所有的公共产权必然地采用国有制，即国家代理全民行使公共产权。因此，现实中的公有产权的实现形式必然是国家代理制，即国有制。
二、国家代理制的问题
国家代理制的特征是：（1 ）国家代理并非以一个自愿性契约为基础，而是以国家政权为其后盾。国家不需要得到每个成员的授权委托，而是以颁布法令等方式获取代理权。因此是一种以行政权为基础的强制性代理关系。（2）与典型的委托——代理关系不同， 国家作为代理人不仅拥有公共财产的控制权，而且拥有剩余索取权。初始委托人形同虚设。（3）政府代理是国家代理的逻辑选择。 因为国家主权者是一个抽象的概念，由国家权力执行机构的政府来行使公共产权具有必然性。公共财产的剩余索取权与控制权是按行政科层制来配置的。（4 ）剩余索取权的不可转让性。因为一旦剩余索取权可转让，国家就失去了对公共产权的代理权，国家制也就形同虚设，名存实亡了。
三、对现行改革思路的评价
目前国有企业改革的流行思路是通过公司化改造，建立现代企业制度，国家作为委托人拥有剩余索取权，并以投资额为限承担有限责任，从而在公有产权的框架下使国有企业成为自主经营、自负盈亏的独立法人。然而这种思路并不能有效解决国有制中的种种问题。
首先是没有实现提高国有企业经营效率的目标。近年的改革实践表明：国有企业的效率非但没有提高反而有所下降，国有企业的亏损面、亏损额都有不同程度的增加。如果说在传统体制下，国有企业的效率低下主要是由于统收统支的财务管理、平均主义的公配制度窒息了企业的利益动机和职工的积极性，严格的计划管理限制了企业的经营自主权，那么应该说十多年来的改革已经在相当程度上清除了这方面的障碍。国有企业所享有的经营自主权、收入分享比例等，在国有产权所能具有的范围内已相当大。虽然旨在通过建立现代企业制度来建立有效的内在约束机制，然而从已有的实践来看，已经建立的公司制企业并没有因此而形成强有力的委托人对代理人的约束与监督机制。
其次是依然不能实现政企分开。国有制必然是政府代理或者说政府将财产委托给企业经理。而政府的目标是多重的，如经济增长、物价稳定、充分就业、政治安定等，企业的目标则是单一的——利润最大化。这样政府作为委托人与代理人的目标函数是不一致的，这样政府为了宏观的经济社会稳定必然向企业施加其社会偏好，让企业来承担起政府的某些责任，使企业的行为背离其利润最大化方向，即政企不分现象产生。因此，在国有制中，政企不分成为其内生决定的现象。在公有产权的委托——代理中如果政府履行委托人的职能，则行政干预不可避免，从而企业就难于成为独立的法人实体。
再次，由于剩余索取权的不可转让，国有企业就难于成为真正自负盈亏的独立法人。由于剩余索取权不可转让，国家就不可能运用“退出权”来保护国有产权。国家与企业之间原有的交易契约实际上变成一种特殊的保险契约，软预算约束成为内生现象。国家对企业的威吓（如断奶、破产）就是不可信的，企业就会利用国家无法退出这一特点，大搞机会主义行为。企业仍然是负盈不负亏。企业经理也很少会有委托人中止代理契约而失去位子的担心。而一旦允许剩余索取权转让，却又会使国有产权名存实亡。
第四，由于代理层次过多，代理成本过于高昂。委托——代理存在的合理性在于代理收益大于代理成本。在国有企业建立现代企业制度中普遍的思路是建立多级代理关系，即在国家与企业之间引入国资局、国有资产经营公司、控股公司等中间代理人。其目的在于减少政府对企业的行政干预。然而随着代理层次的增加，信息的非对称性越大，监督的动机越弱，代理成本就越高。
由于这种思路并不能使国有企业走出困境，因此我们有必要对这种思路加以检讨。事实上，这种思路把市场经济中国有企业存在的意义仅仅归结为单一的货币价值目标，并以利润最大化作为衡量其效率水平进而衡量其存在必要性的尺度。这实际上已经忽视了国有企业在市场经济中的意义，因为在这种情况下指望从国有企业中获得的完全可以从其他经济成分中获得；其次，这种思路认为在市场经济中，社会经济发展目标是完全货币化的，一切社会经济问题都可以通过市场机制解决。然而事实并非如此，考察市场经济的本质，市场经济的运行是依靠市场机制的自动调节实现市场均衡且均衡最优。然而，市场机制并不总是能有效的运行，在自然垄断行业、具有外部性的行业及提供公共物品的行业，市场就会失灵。在市场失灵的领域，单靠市场机制就不可能有效地运行，即依靠私人企业的竞争不能实现资源配置最优。为了克服市场失灵，必须在市场经济中塑造一个超自身利润目标的行为主体。从国际经验来看，这个主体只能是国有企业。因此，国有企业存在的必要性和其他经济成分不可替代的重要性，并不在于其效率，而在于其承担的特殊职能，即国有企业是生产和提供那些一般企业不愿提供或无力生产，却又是社会所需要的产品或服务，克服由外部性所引起的市场失灵，实现政府调控经济的宏观目标。综观世界各国的国有企业，概莫能外。因此，指望国有企业与其他成分的企业一样的高效率是一种过分的奢望。
目前所谓“抓大放小”的作法实际上也并未走出这种思维。抓大放小的基本出发点是希望通过大型国有企业来提供稳定的财政收入，而这种想法是不切实际的。即使现有的国有企业都以利润最大化为目标，用国有企业上缴的利润来实现国有经济的主导作用，其意义有多大也是值得怀疑的。国有企业与非国有企业对财政收入贡献的差别仅仅在于国有企业给国家上缴一部分利润，而作为税收无论国有还是非国有都要同样地纳税。而国有企业上缴的利润有多少呢？国有企业如果要实现自我发展的话，那么固定资产折旧及税后利润的一部分应作为企业发展基金留存，那么上缴给资产所有者（国家）的利润仅仅是税后利润的一部分，这个比例在国外经营较为优秀的公司也不过4%左右。 我们姑且认为我国的国有企业可以达到这个先进水平，那么我国现有的经营性固定资产全部以利润最大化原则经营，每年国家从国有资产中获得的上缴利润也不过800亿元。而且这个数字相当高估的，因为从1985年以来， 财政每年从上缴利润中的获得额从未超过800亿元。即使达到800亿元，也仅占每年财收入的10%多一点，也根本无从谈国有经济的主导作用，而且这笔收入从其它渠道不难获得，如加强税收征管等。因此国有经济的主导作用不应该体现在国家控制的国有资产数量乃至大企业的数量，而应该体现在国家对市场失灵领域的调控是否到位，是否有能力维持市场的有效运转。从这个意义上说，不应该把企业的大小作为国有经济是否应该进入还是退出的标志，而应该看这个领域中市场是否能够有效地运行，是否需要国有经济的介入以弥补市场失灵的缺陷。
由于未能正确认识国有企业的特殊性质和职能，把国有企业与一般企业等同起来，试图在国有制的框架内，通过对国有企业的经营管理体制、产权关系进行改革，克服其效率缺陷，来解决市场经济的微观基础，是我国现行国有企业改革思路的一个误区，也是十多年来国有企业改革举步维艰、进展缓慢的主要原因。目前国有企业亏损日益严重和国有资产流失加剧，迫使我们从市场经济的基本要求出发，重新认识国有企业改革，搞清楚国有企业与市场中一般企业之不同，只有这样，才能使国企改革走上正轨。
四、进一步改革的思路
明确了国有企业与一般企业的性质、职能的不同，国企改革的思路调整就应该重新认识国有企业在市场经济中的地位、作用，在市场经济中重新定位国有企业，使国有企业成为弥补市场失灵、消除外部性的行为主体。国有企业的这一特殊性质决定了国有企业的行业分布和领域，因为国有企业的特殊产权制度安排决定了它特有的优势和缺陷。国有企业的特殊职能弥补了它的效率不足，从而赋予了它特殊的生命力和生存、发展空间。而我国国有企业却绝大多数集中于竞争性行业，不仅造成国有企业的特殊职能无从实现，而且强化了国有企业的固有缺陷，导致整个经济活动低效率，使市场经济体制难于建立起来。
因此，国有企业的根本出路在于明确国有企业不是一般企业，从而根据国企的特殊性质和职能，对其行业分布和经营领域进行战略调整。调整的思路是国有企业应该收缩战线，从竞争性行业退出，并将收回的资金转移到国有企业发挥期特殊作用的行业，即提供公共物品的行业、自然垄断的行业。具体的作法包括：1.提供公共物品的行业，如铁路、公路等，是国有企业的重要领域，由于私人资本一般不愿进入（因为这类行业的投资回收较慢），这类行业可以采取国有独资公司，当然如果其他资本欲进入，也不应该排斥外资、私人资本的进入。2.垄断性行业，由于具有特许垄断权，获利较高，可以采取国有独资经营。3.对于竞争性行业，无论企业大小，国家都没有必要保持控股地位，而应该通过产权市场、证券市场逐步转让股权而退出，即使不完全退出，也绝不应该保持控股地位。转让获得的资金应投入到前两类行业中。
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