食品安全管制中的政府责任及策略，本文主要内容关键词为：食品安全论文,管制论文,策略论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
食品安全管制是政府依照法律授权，通过制定规章制度、设定许可审批、制定食品安全标准等路径，对食品原材料及食品的生产、加工、流通、销售等环节的企业和个体的行为进行控制。政府进行食品安全管制的主要目的是为消费者提供安全、放心的食品，保护消费者利益，维护公共健康和安全。
一、食品安全管制：公共事务与政府责任
政府推行食品安全管制的主要原因是食品安全具有公共性和社会性，而市场在维护社会公共利益上作用甚微，因此必须要求政府进行食品安全干预，否则就可能带来严重的社会问题。管制是政府干预社会经济事务的制度安排之一。食品安全管制是政府进行社会性管制的重要内容之一。具体而言：
(一)食品安全信息不对称要求政府对其进行管制
食品安全信息不对称主要指食品供给者和消费者之间的信息不对称。消费者对食品信息的了解远少于食品的生产者。一般来讲，消费者对于食品信息的了解主要是通过产品标签。即便如此，对于具有标签信息的食品是否安全，消费者也无从判断。例如，转基因食品。即便在标签上标明某类商品是转基因食品，对于此类食品是否安全，消费者也不能确知。因此，有的消费者会采取风险行为，先购买食品进行消费，然后再进行判断。然而这种行为带来的后果是未知的，特别是消费者的身体健康是否受到影响是未知的。
在信息不对称的情况下，消费者是弱者，政府必须通过管制来保护消费者的利益。保护消费者的健康和安全是政府的重要社会职责之一。一方面政府有责任积极进行食品安全知识的宣传和普及，提高消费者对安全食品的认知能力；另一方面，政府有责任对食品供给链中各类企业进行监督和管理，促使这些企业能够为消费者提供安全食品。
(二)食品安全负外部性要求政府对其进行管制
食品安全外部性主要指不安全食品不仅会影响消费者的健康，损害个体利益，而且还会损害公共利益，这是食品不安全带来的负外部性。一方面，因为食用不安全食品造成个人身体健康受到影响，甚至因为可能带来的疾病传播而波及到没有食用这类食品的他人的身体健康，这是负外部性的表现之一；同时，这种危害带来的社会恐慌及不安定，是负外部性的第二种表现。负外部性的第三种表现是某一企业生产了不安全食品而造成的恶劣影响还会牵连到同行业或产业的其他企业，造成消费者对这一类食品企业的不信任。因食品不安全而带来的负外部性，市场无法解决，只能依靠政府。
最近几年，中国食品安全问题日益引起政府和消费者的关注。特别是一些因食品不安全而引发的重大事件，它们不仅损害了消费者的身心健康，而且给社会带来了恐慌，给政府威信带来了负面影响。2004年，中国发生了2305起食物中毒事件。其中，因生物性、农药化学物、有毒动植物原因造成的中毒事件各884、498、420起，不明原因的为503起①。这说明我国的食品安全管制还存在一些漏洞。因此，政府有责任对食品安全进行管制，为消费者提供安全的食品。
二、食品安全管制：外部推动力
(一)国际社会对食品安全的重视推动我国政府加强食品安全管制
食品安全问题是世界上所有国家都存在的问题，而且食品安全问题是跨国界的，因此，从国际大环境看，食品安全问题日益被关注，主要体现在国际组织和许多发达国家针对食品安全而制定的各项法规、制度越来越完善。
1.国际组织关注食品安全标准建设。世界卫生组织、联合国粮农组织等是关注食品安全问题的国际组织的代表。他们于1961年成立了协调政府间食品标准的食品法典组织，从事建立国际协调一致的食品标准体系的工作，以保护消费者的健康，促进公平的食品贸易。食品法典组织现有165个成员国，覆盖了全球98％的人口。WTO规则中也有与食品法典相关的协议，主要是《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS)和《技术性贸易壁垒协定》(TBT)。食品法典标准是促进国际贸易和解决争端的依据，WTO的SPS和TBT规定，解决争端必须以食品法典的标准或风险分析的结论为基础。
作为国际组织成员，中国必须推进食品安全管制进程，只有这样，才能在国际贸易中处于不败之地，同时也为世界食品安全贡献一份力量。
2.发达国家加强食品安全管制力度。近年来，各个国家加强经济秩序和食品安全的意识不断提高，各国政府纷纷建立食品安全控制体系，建立食品认证、追溯、召回制度，加强政府对食品安全的监管力度。美国、加拿大、韩国、新加坡、欧盟等国家和地区组织都制定和颁布了诸多针对食品安全管制的新的法律，建立了适应国际组织要求以及本国情况的食品安全管制体系。例如，2006年1月1日，新的《欧盟食品及饲料安全管理法规》实施。再如美国的食品安全管制体系也非常健全。美国主要的食品安全管理机构就有15个，各自承担着不同的职责。主要的有人类与健康服务部门(DHHS)、食品药品管理局(FDA)、美国农业部(USDA)、食品安全与监测服务部(FSIS)、动植物健康监测服务部(APHIS)、环境保护机构(EPA)等。同时，还有疾病控制预防中心(CDC)、农业研究服务部(ARS)等众多部门承担研究、教育、预防、监测、制定标准、应对突发事件等责任。美国还有完备的食品安全授权法令，主要包括联邦食品、药品和化妆品管理法(FFDCA)、联邦肉类检查法(FACA)、禽类产品检查法(PPIA)、蛋类产品检查法(EPIA)、食品质量保护法(FQPA)和公众健康服务法(PHSA)等。
发达国家细致和完备的食品安全管制体系对食品安全管制落后和不完善的国家是一种巨大的压力，当这种压力转化为动力时，必将推动发展中国家不断建立和完善食品安全管制体系。
(二)食品国际贸易推动中国加强食品安全管制
1.食品供给链条延伸的要求。2005年9月1日，国际标准化组织正式发布了ISO 22000标准。ISO 22000标准是一项食品安全管理体系标准，目的是统一当前国际上众多的食品安全标准，并成为进一步提高行业内食品安全标准的工具。标准将食品安全管理延伸至食品的包装材料、包装机械和清洁除菌服务等环节。ISO 22000标准的颁布意味着在国际贸易中，因食品供给链延伸而带来的食品管制责任被明确化、明朗化。
就国际范围来讲，食品供给链的延伸意味着食品供给不仅仅局限在一国范围内，而是延伸至本国以外。当供给链条延伸至国界以外的时候，从“农田到餐桌”的食品安全控制变得复杂起来。特别是一些发达国家必然将食品安全控制和管制的要求也扩大到国界以外。发达国家对于进口产品的关注也不仅限于产品本身，而是会延伸至对进口产品的生产地条件、原材料等方面。
在国际贸易中，中国如果不采取措施顺应国际食品安全管制的新的需要和发展方向，那么中国的食品出口将受到严重的阻滞。越来越多的国家将食品安全标准作为调控国际贸易的重要规则，甚至将食品安全作为非关税贸易壁垒之一。中国必须推进食品安全管制，以适应食品供给链条延伸带来的国际贸易环境的变化，顺应国际贸易条件改变的要求，否则中国食品产品的出口将受到严重的影响。
2.排除国际贸易障碍的要求。在食品国际贸易中，食品安全成为发达国家越来越关注的问题。许多发达国家通过立法对食品(产品)生产的环境、品质、卫生等方面的条件和技术标准进行了规定。这在保护发达国家国内食品生产安全和消费者利益的同时，也对出口产品的国家提出了更高的要求和条件，对出口企业更是一种挑战。
中国的食品出口也曾因受到食品安全限制而受到影响。例如，2001年1月25日，欧盟委员会决定停止从中国进口动物源性食品。2002年日本的植物检疫实施细则使中国出口日本的瓜果蔬菜和猪肉等产品受阻。在中国，由于绿色壁垒而造成的年对外贸易损失相当于年出口总额的20％。
(三)消费者的要求
从消费者角度看，安全的食品不仅可以维护和提高身体健康，而且还可以减少因食用不安全食品而带来的身心伤害和损失，如疾病、痛苦、因生病而减少的收入、社会地位的丧失等。随着社会经济的发展，人们的生活消费水平不断提高，特别是在一些经济发展比较快的地区，一部分消费者对安全食品的认知能力不断提高，对安全食品具有一定的需求，且具有一定的购买能力，他们对于食品安全问题很关注，希望政府能够加强管理，保障食品安全。
三、推进食品安全管制的制约因素
大多数学者、政府管理者认为，实施食品安全管制对整个社会来讲累计净收益是正的。但是，政府在推进食品安全管制时，除了要考虑预期的社会利益，还要考虑现实的企业和消费者等个体的条件、他们的承受能力，以及政府本身的管理能力和水平。由于受到产业结构二元化、收入分配不平等、技术条件等多种因素制约，政府推进食品安全管制的阻力还是比较大的。
(一)小企业作为产业主体的二元产业结构阻碍政府推进食品安全管制
中国的食品产业是二元结构的。既有规模很大、拥有现代技术、甚至与国际公司联合并定位于面向国际市场的大企业，也有规模小、技术相对落后的中小企业。在中国，各类小企业数量总计近290万家，占全国注册法人总数的95.9％。而且总数还在以每年20％左右的速度递增。尽管缺乏现有食品小企业数量的具体数据，但是按照现有的企业市场结构，可以推断食品小企业占企业的绝大多数。也就是说，在中国的食品产业中，小企业占市场的主导。在这样的产业结构中，政府推进食品安全管制面临以下三个冲突：小企业资本实力弱与实施食品安全控制支付成本高之间的冲突；小企业技术条件差与实施食品安全控制技术要求高之间的冲突；小企业数量多与政府监督管理能力不够及管理成本高之间的冲突。
这些冲突造成的局面是：从企业角度，一方面许多小企业逃避落实政府要求的食品安全政策，另一方面许多小企业即便想实施食品安全控制，也有心无力。从政府角度，这种产业结构导致政府对企业食品安全的监管难度很大，成本很高，政府想要全面实施食品安全管制难度较大。
就美国实施食品HACCP控制体系的经验来讲，在实施食品安全管制的进程中，大企业被放在政府管制的首要位置，而对中小企业的管制往往放在大企业之后，在服从管制和完成政府管制所要求进行的改造时间表上，政府给予中小企业比大企业更多的时间。在中国，现在推行食品安全管制的企业往往也是大企业，他们生产的食品安全性比较高，而小企业则游离在政府管制之外，这些食品企业虽小，但带来的食品安全隐患或问题却是很大的。
(二)低收入群体对食品安全的关注少
1.“黑市”存在的必然性。在中国，还有相当一部分低收入人口，甚至还有一部分人口处在贫困状态。而低收入消费者往往对食品数量而不是质量感兴趣。特别是在以零售价格水平销售产品的小企业占主导的市场中，消费者无力负担高价格、有质量保证的食品，而只趋向于购买质低价廉的食品。
在正常的食品市场中，这样的产品比较少，因此市场交易行为就趋向于在“黑市”完成，从而造成了“黑市”的存在。“黑市”中的食品质量差、没有安全保障，但是食品价格便宜，这对于低收入者来讲，无疑具有巨大的吸引力。因此，在现实生活中，造假、贩假、生产不符合食品安全要求的黑窝点依然存在，而且屡禁不止，这说明黑市食品存在市场需求。
要彻底改变这种状况，必须从根本上改变收入分配不平等的局面，降低低收入人口数量，并要促使低收入人口改变消费观念和消费行为，从正常的途径和合法的市场上购买食品，消除“黑市”存在的基础。
2.安全食品价格高与低收入群体购买力不相适应。食品安全管制的目的是让所有的食品企业能够提供安全的食品，而这种管制的结果是企业产品价格上涨，这对于低收入群体没有诱惑力。因此，政府在实施食品安全管制上，要正确对待高质量高价格与低收入低价格需求之间的矛盾。否则，因收入分配不平等对产品市场会带来格利斯汉姆法则所讲的影响，即低质、低成本产品将高质、高成本产品驱逐出市场。这将对实施食品安全控制的企业造成严重的不利影响。因为市场本身不能够给企业实施昂贵的、安全的食品生产控制体系提供正向激励，少数消费者对较高价格、较安全食品的需求不足以促进大多数食品加工企业实施食品安全控制体系，而不良的市场行为将导致实施食品安全控制的企业也放弃正确的选择。因此，发展中国家在推进食品安全管制时，必须要权衡解决部分人口的温饱问题与推进食品安全管制之间的关系。
(三)经济条件约束
前面已经提到了企业资本力量弱的情况，那么企业推行食品安全控制体系，服从政府管制需要的成本究竟有多大呢，以下一些资料可以提供一些参考。
1.食品企业要服从政府管制必须付出高额成本。从实施食品安全管制的企业成本角度看，食品企业应用质量控制体系需要付出高额资金成本，主要包括购置设备费、培训员工费、增加管理费等多方面，以及要维护食品安全控制体系的正常运行，企业每年还必须付出高额的维护成本。
美国的FSIS和IFSE② 两个机构曾对包括大企业和小企业在内的2682个实施了HACCP体系的企业进行了成本评估③。Unnevehr等学者(1998)对这两个机构的评估结果进行了对比分析，通过分析发现④：实施HACCP体系需要投入高额初始启动成本。FSIS估计的每个企业的初始投入成本平均为56000美元。而IFSE估计的每个企业的初始成本则平均为69000美元。因此，很多小企业无法承担如此高的支出，只能退出市场。为了维持HACCP体系的正常运转，企业每年还要花费大量的成本。FSIS估计的平均每个企业每年支付的HACCP维持成本为61100美元；而IFSE估计的每个企业每年支付的HACCP维持成本为384300美元。除了以上两部分必要成本，食品企业还需要面对潜在的运营修正成本。如果企业在应用HACCP的过程中，遇到了不符合食品安全要求的情况，就必须对企业正在运行的HACCP体系进行修正，这种运营修正成本也是企业必须事前考虑到的。FSIS估计平均每个牛屠宰企业每年的运营修正成本为6800美元，猪屠宰企业的则为7100美元，禽屠宰企业的则为110400美元。
以上实施HACCP体系的成本数据显示，要建立健全完善的食品安全控制体系是需要经济基础和实力的。而资本短缺往往是小企业发展中的瓶颈。因此，Rehber(1998)认为在发展中国家实施食品安全控制是不可能的[1]。虽然，这种认识过于绝对，但是在发展中国家能够实施食品安全控制的企业毕竟是少数。如果政府要大力推进食品安全管制，那么政府必须考虑采用怎样的激励措施才能促进食品企业愿意拿出资金实施食品安全控制体系。
2.小企业实施食品安全控制的成本高于大企业。Nganje、Mannocco和McKeith(1999)研究了美国部分州的肉类产业因实施食品安全控制而受到的影响。研究发现，肉类产业中的大部分企业是小企业，它们进行多种肉类产品的生产和加工，提供多样的产品，因此加工过程比较复杂和多样化；而小部分的大企业生产的产品与小企业相比，反而品种比较单一，因此加工程序也比较单一。结果是，与大企业相比，小企业面对更多的应用HACCP体系的要求，承担的应用HACCP的成本也比大企业高。Nganji等(1995)认为，实施HACCP的肉产品屠宰和加工的企业中，小企业付出的HACCP成本比大企业付出的HACCP成本高29％～62％。[2]
在小企业与大企业并存，且小企业占市场主体大多数的情况下，中国政府不仅必须考虑因为管制对象承载体的数量多而带来的管制难题，还面临着承载体缺乏实施食品安全控制所必需的资本难题，这些困难决定政府推进食品安全管制的进程是渐进的。
3.政府财政支持的力量有限。一方面，在发达国家，政府对实施食品安全控制体系的企业一般都给予一定的财政支持，特别是对于小企业实施食品安全控制体系更是给予必要的财政支持。而在中国，目前的改革和发展正处于关键时期，许多方面都需要政府投入财力。另一方面，政府推进食品安全管制必须支付监督和管理成本，主要包括人员工资、部门预算开支增加等。在政府财力有限的情况下，如何协调推进食品安全管制支出与其他政府公共事业开支之间的关系，是政府必须要考虑的。
(四)适应食品安全控制体系要求的技术条件落后
1.企业技术落后，难以满足食品安全控制体系的要求。政府实施食品安全控制的落脚点应该是食品企业，也就是说，食品企业是实施食品安全控制体系的主体。那么，对企业来讲，很好地掌握食品安全控制技术是十分必要的。对于一些大型的食品企业，做到这一点可能问题不太大，但是对于一些中小企业，掌握食品安全控制体系中所要求的技术的难度就比较大。例如，HACCP控制体系要求企业在机械设备、厂房、卫生、安全检测等方面都要满足体系要求，特别是在安全检测方面，如要求病原体等检测技术的高标准，许多中小型企业根本没有，也无法达到这样的技术要求。
2.政府科技部门在食品安全卫生标准和检测技术的研究上也需加强。政府科技部门在食品安全卫生标准确定、食品加工技术、食品检测技术等方面，都必须加大投入力度，并进一步促进科学技术向生产力的转化。
四、食品安全管制的国际发展趋势及中国的应对策略
(一)食品安全管制的国际发展趋势
加强食品安全是全人类共同的责任，因此，实施食品安全管制，建立食品安全控制体系成为越来越多国家和地区组织的共识。特别是在食品生产企业建立和实行HACCP管理体系日益变成市场准入的情况下，没有实行和建立食品安全控制体系的国家和企业都面临着严峻的挑战。随着经济发展和国际贸易格局的变化，发达国家还将在食品安全管制上有新的动向，其主要趋势[3] [4] 是：
1.食品安全管制机构越发强调公共健康和消费者福利。这是发达国家推进食品安全管制的主要出发点。
2.发达国家将采纳更加严格、更加广泛的食品安全标准。
3.采纳和应用HACCP体系以保证食品安全。未来的国际贸易争端中，HACCP体系的应用与否将可能成为进出口产品竞争的关键点。目前欧盟已经将HACCP体系应用于整个食品供给链，美国目前还仅将其应用于一些具体的部门，如肉产品的加工和屠宰、水产品等。
4.采用混合管制系统。例如将HACCP体系与最终产品的执行标准联合起来使用。
5.增加对产品认证的依赖，特别重视对食品的可追溯能力的建立。
6.政府管制的透明度越来越大。这是WTO的要求，也是政府让社会公众参与到食品安全管制中，提高管制效率，增强公众对食品安全管理信心的举措。
7.安全管制责任和实施安全管制的负担将部分被出口到本国以外的其他国家。这主要指食品产品的进口国(主要指管制措施和管制体系健全的发达国家)要求产品出口国拥有达到进口国要求的食品安全管制机构，具备食品安全管制能力，这是作为出口国产品进入进口国市场的条件。出口国为此而付出的价格(也就是承担的成本费用)就是进口国的食品管制责任及负担的转移。
(二)中国采取的应对策略
1.宏观上，政府应循序渐进、有条不紊地推进食品安全管制。推进食品安全管制是政府义不容辞的责任。但良好的食品安全管制体制不是一蹴而就的，必须循序渐进。在技术条件、经济力量有限的情况下，政府要因地制宜地制定和发展食品安全管制策略，处理好食品质量安全与数量安全之间的关系、处理好高收入群体和低收入群体在食品需求差异性上的关系、处理好财政扶持与企业自愿建设之间的关系。
2.继续发展和完善食品安全管制的法律和法规体系。完善的法律、法规是进行食品安全管制的重要手段。作为发展中国家，中国不仅要制定符合自身情况的法律和法规，而且还要借鉴发达国家的经验，与国际组织制定的规则及国际惯例接轨，从而制定一个科学合理、具有可操作性的食品安全管制的法律和法规体系。
当前，国务院法制办正在抓紧组织修订《食品卫生法》和《工业产品生产许可证管理条例》，加快《农产品质量安全法(送审稿)》的审查，商务部在研究修订《生猪屠宰管理条例》，其他相关部门也在加紧清理、修订涉及食品安全方面的部门规章。据悉，《食品安全法》的草稿已经完成，有望在2006年出台实施。以上这些法律、法规、规定、条例等的出台，充分表明中国政府是非常重视食品安全问题的，也表明中国政府加强食品安全管制、建立健全食品安全控制体系的信心和决心。
3.提高和加强食品企业和消费者对食品安全的认知。维持公众对食品安全的信息取决于交流和教育。在发展中国家，部分食品企业的生产和经营安全食品的观念淡薄，因此，加强食品企业对生产和经营安全食品重要意义的认识，增强他们的社会责任感，是十分必要的。同时，发展中国家的许多消费者缺乏对安全食品的认知，以至于消费者对政府采取的食品安全管制并不完全了解。为了能够更好地贯彻食品安全战略，中国必须同时加强对生产者和消费者的食品安全教育。
4.扩大政府在食品安全领域中的投入。政府要想发挥其在食品安全管制上的重要角色，必须增加其在食品安全政策、法律、法规、食品安全技术等研究上的投入。
5.政府应促进食品企业和行业提高自我管制的能力和水平[5]。政府要鼓励企业主动选择符合食品安全要求的技术、设备，建立符合企业自身特点的科学的食品安全控制体系。同时，政府要鼓励行业协会、专业技术协会等非政府组织发挥他们的作用和力量，形成行业自我管制、自我约束的良好机制。这既能减轻政府的负担，也能够形成良好的行业规范，促进企业和行业良性发展。
注释：
①资料来源于《2005年中国卫生统计摘要》。统计中不包括北京、山西、内蒙、吉林、黑龙江、河南、广西、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏的数据。
②FSIS指" Food Safety Inspection Service of USDA" 。IFSE指" the Institute for Food Science and Engineering at Texas A&M University" 。
③其中，牛屠宰企业1388个(小企业1349个，大企业39个)，猪屠宰企业930个(小企业903个，大企业27个)，禽屠宰企业364个(小企业221个，大企业143个)。在调查企业中，小企业占绝对优势，总计2473个，而大企业只有209个。
④此部分的数据主要根据Unnevehr,Laurian J.,Miguel I.Gómez,and Philip Garcia( 1998) .The Incidence of Producer Welfare Losses from Food Safety Regulation in the Meat Industry.Review of Agricultural Economics.Volume 20,Number 1,Pages 186～201的附录资料整理而来。
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