当前地方政府管理中的条块关系，本文主要内容关键词为：条块论文,地方政府论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系。所谓“条块”，是对我国行政管理实践的一种形象说法，反映了特定政府组织之间的关系。“条条”指的是从中央到地方各级政府业务内容性质相同的职能部门，条条管理是专业管理和集权的体现。“块块”指的是由不同职能部门组合而成的各个层级政府，块块管理是综合性管理，较多体现了分权。条块结构在各个层面和各个领域影响和制约着整个政府的行政管理效能。
一、当前地方政府条块关系简要情况
随着社会主义市场经济的逐步完善，原有的政府条块管理格局被不断冲破，在动力和阻力、经济生活的组织者和被改革者的双重角色中，“条条”和“块块”以及它们之间的关系正经历着历史性的调整。
我国的“条”与“块”是一个矛盾的统一体，条块关系有多种表现形式和类型。就地方政府而言，主要有三种关系，即：中央、省属部门、上下职能部门（条线）与本级政府（块块）之间的关系，上下级政府职能部门之间的关系，上下级政府之间的关系。因而也有三种主要类型：省与地级市的条块关系，地级市与县市的条块关系，县市与乡镇的条块关系。
我国地方政府的条块关系是在不断调整、不断克服矛盾中发展的。改革开放初期，针对计划经济体制下中央高度集权的弊病，主要是权力下放，地方政府行政管理和国有企业生产经营权力得到加强。进入90年代以后，为了提高宏观调控力度，维护中央权威，又逐步加大了统的动作，各条条收权、进行垂直管理现象明显增多，对地方政府的调控管理及区域经济社会发展产生重大影响。具体地看，垂直统一管理主要有三类：第一类，上下业务性很强，需要全国、全省统一安排管理的领域，以及根据政企分开原则，对完全属于企业自主经营性质的部门单位，收归由上级条条垂直管理，如铁路、商检、地质、邮政、电信、保险业等。第二类，具有双重性质既有企业自主经营性质，又保留了政府调控管理职能的部门单位，收归上级条条垂直管理，如烟草、金融系统等。第三类，原实行“以块为主、条块结合”的部门单位，现收归上级条条垂直管理，如近几年权力上收的国税、工商、技术监督等部门。这类部门权力上收后对地方政府行政管理及经济社会发展影响最大。
加强条条管理特别是执法监督部门的垂直管理，有利于保持政令的统一、畅通和行政过程的高效快捷；有利于相对独立地发展工作，规范执法管理，严格查处违法案件，防止和纠正地方保护主义，营造公正、公平竞争的发展环境；还有利于加强部门业务建设。如市国税局垂直管理后，加强依法收税工作，全市去年提前一个多月完成国税任务；加大执法和税收征管改革力度，有效克服虚开增值税现象；同时在规范执法的前提下用足用活各种优惠政策，主动服务地方经济建设，去年共为我市企业兑现减、免、退税达65860万元，有力支持了企业发展。
近年来我市列入垂直管理部门有关情况表
列入垂直上级主管部门 列入垂直 上收权限
管理部门 管理时间
中国人民银行干部管理、人员
市人行 上海分行 98年10编制、机构、设
中国人民银行 月至12月 置、行政经费、全
杭州中心支行部党员组织关系
人员编制、机构
市国税局 省国税局 97年8月
设置、干部管理、
行政经费
干部管理、机构
市工商局 省工商局 99年4月
设置、人员编制
市技术省质量技术99年9月
干部管理、人员
监督局监督局编制、机构设置
列入垂直备注
上海分行监管金
市人行 融业务,杭州中心
支行由上海分行
授权负责金融服
务、货币银行、
国库、外汇、保卫等
事务
市工商局
我省与其它省不
同,经费仍列入地
方财政管理,估计
今后随市场建管
分家,经费将有可
能由条条下拔
市技术 经费暂由省先下
监督局 拔到地方财政,归
市局里使用
二、加强垂直管理过程中暴露出来的问题
我国行政管理既离不开“条条”，也离不开“块块”。当前，地方条块结构中，一个主要特征是垂直管理普遍强化了，不但被列入了条条管理的政府部门数量迅速增加，而且未列入条条管理的不少政府部门在上级主管部门的授意或部门利益驱动下，加大了条条内自上而下“统”的力度。因而在实际的行政管理过程中，条块之间及上下级之间权限如何划分，以达到各取所长，各补其短，一个地方政府的职能部门如何处理服务于地方经济建设和服从上级职能部门关系等问题依旧难以完全理顺，还出现了以下一些新问题：
1、地方政府履行自身职责和协调管理难度加大， 统一管理效能受到明显制约。
地方政府是地方国家行政管理中心，担负着促进地方经济发展和维护一方政治和社会稳定的重任。随着社会主义市场经济发展，新事物、新领域的不断出现，地方政府的行政权力不但没有削弱，而且要继续扩张，政府应承担更多的职能，如统筹规划、协调监督、利益整合、社会稳定等。地方各级政府要履行自身职责，不但要在管理手段和服务方式上不断创新，同时也更需要条条部门的支持配合。从调查情况看，不少市、县领导和乡镇基层干部对当前条块关系矛盾反映强烈，对把“有权、有钱”部门列入条条垂直管理，搞权力上收做法感到不满。如县乡政府是我国行政体系的基础，它直接面对广大农村，既是上级各“条条”自上而下发挥作用的最集中处，更需要发挥“块块”整体功能。随着条条管理强化后，存在块块肢解、条块分割的隐患。不少中央、省政府职能部门权力很大，仍行使着立项目、定指标、分钱物的职权，这些条条部门在行使这些职权时又主要是从“条条”角度考虑，按“条条”来分配计划、指标和钱物，干预属于市县地方政府的事务。特别是乡镇政府作为最基层的“块块”，担负着区域内政治、经济和社会各方面工作的具体管理工作，但分布在乡镇的“几大员”，却大都接受“条条”领导，基层政府看得见却管不着，使基层政府的综合管理和协调能力受到严重削弱。
具体说有四个方面：一是条条部门中心意识和为地方服务观念淡化。地方经济发展与条条部门特别是执法部门的关系密切，在政府总体职能未作大的转变前提下进行垂直管理，只是把原属地方政府的管理权限、职能转移到上级条条，由块块管理变为条条管理，甚至条条自上而下的“单线联系”。不同条条在坚持国家整体利益的同时，又有着各自特定的利益，受这种部门自身利益驱使，垂直管理后条条难免会部门权力化，权力利益化，利益政策化，为保证自身目标实现而损害地方利益，影响地方经济健康发展。如有的条条部门对地方政府部署的全局性工作应付了事，出现地方政府领导亲自打电话，条条负责人仍搪塞推托，条条部门左右地方决策的现象。
二是条条部门执法过程中自立政策，自定收费标准，出现条与块、条与条之间各自为政、管理打架现象。如对个体饮食业管理，常常会出现这种情况：卫生部门吊销了卫生许可证，经营者照样有执照经营；工商部门办理了营业执照，税务部门一无所知；物价部门查处违法经营，提请工商部门吊销执照，却不被理睬；工商、税务部门提请银行冻结和划拨违法者的存款，银行却置若罔闻。条块、条条部门之间执法中的矛盾，既损害了执法机关的执法权威与效率，也严重影响了地方政府的形象。
三是条条抓权，管理职能交叉重复，助长了乱罚款、乱收费、乱摊派之风，不利于清费减负工作。有的条条部门特权严重，恃权傲物，不顾法律法规，一切听命于条条，把条条下来的指示、规定当令箭，对地方事务乱插手。对各种权力能明收的就明收，不能明收的就暗收，使地方的事不好办。不同部门对同一案子执法尺度和处罚程度轻重不一，令基层和群众无所适从。有的社会领域无人管理，出现“执法空白地带”。有的社会领域，条块各个执法部门争着管、抢着管，出现多头管理、重复执法现象，成了“执法密集地带”。有一个部门，由于“条”、“块”重复布置，一年开了5次领导班子民主生活会。
四是由于条条部门大多是“吃香”部门，含金量高，权力大，干部经济待遇远优于地方政府部门，条条部门与地方块块部门干部收入差距拉大，不利于调动干部积极性，难以形成合力，也对地方政府维护社会稳定增加了压力。
2、条条垂直管理部门权力监督机制不够完善， 对干部的教育、使用、管理带来不利影响。
垂直管理后，条条部门权力得到加强，照理对条条部门的权力监督也应同步强化。但是从这几年我国发生的大要案看，不少严重违法违纪案件都发生在权力很大的条条部门，如海关、国税、金融系统等，这说明对垂直管理部门的监督滞后于新形势新情况的需要。
具体说有三个方面：一是垂直管理部门由原来的业务管理权扩大到管人、管钱、管物，担子重了，压力大了，但缺乏相应的管理经验和全面有效的监督考核制度。存在重业务指导轻干部队伍思想教育、重执法轻协调、只对上负责不对地方经济负责等倾向。
二是对条条自我约束、权力监控弱化。一方面，条条部门由上一级业务主管部门领导，但机构设置在地方，其服务对象也在地方，承担对干部的监督权的上级条条平时对下面条条部门干部党风廉政建设情况就很难监督，即使下来，往往也是“走马观花”。何况由于条条管理的特殊性，其内部监督又往往被共同的利益关系所冲淡，出现上级对下级“捂着”、下级对上级“捧着”的现象。系统内自下而上的监督与过去相比更加弱化，给权力腐败留下了空隙。另一方面，由于条条部门不列入地方政府序列，联系和监督渠道也不畅通，地方政府及监督部门对本行政区域内的条条部门看得见，但很难实施有效监督约束。有的条条部门以垂直管理为由，拒绝地方政府组织的考评，逃避地方人大、政府、舆论和社会监督。在这种情况下，条条部门一出问题就是大问题。
三是垂直管理部门干部的横向交流难度加大。垂直管理部门干部“进出口”由上级条条把关后，对加强系统内干部队伍业务建设，提高执法管理水平是有利的。但是，由于条块组织人事管理差别，干部的进出和扩大交流面变得困难。一方面，条条内优秀年轻干部的横向交流、锻炼机会相对少了。有的部门自我封锁，十几年不进干部，容易出现队伍老化、近亲繁殖等问题。另一方面，垂直管理部门接纳地方组织人事部门安置军转干部及其它人员的积极性下降，增加了地方政府缓解就业矛盾的压力。
3、党组织管理体制存在无序现象， 不利于地方党的自身建设工作的开展。
垂直管理对条条部门党组织建设和党员队伍管理提出了新的课题。具体有二个方面：一是不同的垂直管理部门对基层党组织建设和管理形式不同，没有统一规范。有的仍按属地管理原则，由地方党的机关工委领导，有的则与对党组成员以上领导干部的任免权一起收归条条管理，完全与地方脱钩。这几年列为垂直管理的部门单位较多，这些部门党建工作怎么抓？党组织管理权限哪些该收？哪些不收？怎么收？处于一个无序状态，一定程度上给地方党组织建设带来了不稳定。也有的条条部门既有属地管理内容，而党内职务又由上级主管部门任免，容易出现“两不管”、“两难管”现象。这与党的制度和规定是不一致的，不利于加强对党组织和党员队伍的教育、管理、监督。
二是在垂直管理部门党组的设立和管理上存在无序。按《党章》第四十七条规定，党组的成员由批准成立党组的党的委员会指定，党组必须服从批准成立的党的委员会领导。这一规定表明，党组织成员由派出党委任免，垂直管理的上下级部门党组之间无隶属关系，条条上级党组不能自行要求和下文被垂直管理部门成立党组。这方面，有的做法与现行《党章》规定不一致，出现条条上级党组不征求地方党委组织部门意见，自行下文要求下级部门成立党组现象。我市早在98年党的十五大召开前，就向上级报送过这方面的信息。
三、理顺条块关系的几点思考
我国是一个地域大国和人口大国，如何理顺条块关系，划分各级政府的管理权限，是推进跨世纪改革开放和现代化建设中迫切需要解决的一个重大问题。要克服过去条块关系调整中常出现“一放就乱、一统就死”的两难境地，必须从健全法规制度，转变政府职能，强化监督机制等方面多管齐下，辩证施治，逐步摸索出一套符合各地实情的行政管理体制。
1、通过立法形式来明确条块之间的地位、性质， 推动政府行政管理向依法行政和法治化发展。
条块关系的调整不能一蹴而就，它伴随着我国改革开放的每一过程，如何科学合理地划分条块管理权限，也是一个不断探索、不断深化、不断完善的过程。市场经济的逐渐成熟与科学技术的发展，必然要求条块权力行使符合一定的原则和规范体系，做到依法行政、规范管理。我国除党章、宪法以及地方各级政府组织法对中央、国务院和地方党委、国家行政机关的关系、职权作了一些原则规定外，对条块关系还没有比较明确和具体的法律化、制度化的划分。国务院各部委、省级政府及部门与地方政府及部门的职权关系以及权力运行方式都没有具体明确的规定。这种情况给基层政府管理工作带来许多难题。所以用法律形式对条块关系予以确立和规范，解决条块矛盾冲突，是依法行政的重要条件。为此，一是要以立法形式详细确立和规定条与条之间、条与块之间、块与块之间各职能部门的法律地位、相互关系及各自应承担的职权、职责，使各方都能明确责职，避免互相扯皮和互相推诿，提高政府管理权威和效能。二是以法律形式明确规定条块运行方式、范围以及法律程序特别是注重政府职能运行过程中的程序化，克服主观任意性。三是以法律形式规定对各条块职能运行的监督，详尽规定各不同监督主体对政府各部门职能实施的监督主体资格、监督权利、监督方式，使不同政府机关和部门之间的分工和制衡关系制度化、法律化。四是严格执法，杜绝处理条块关系问题上的人治现象。
2、通过深化机构改革来理顺条块之间的权能， 实现政府职能配置优化。
条块关系是集权与分权矛盾的表现，实质上也是政府部门职能及利益关系的外在表现。条块关系中暴露出来的诸多问题，实际上是与政府职能转变滞后有很大联系。垂直管理，把原有职能的行使主体由地方政府简单划转归条条部门，并未涉及职能转变和优化问题。当前我国自上而下新一轮行政机构改革是在改革进入以大规模社会结构分化和结构转型时期，利益分化和整合之间的不平衡而引发的社会矛盾和冲突日益突出这么一个大背景下展开的，是以转变政府职能为核心，不但是对政府的作用空间、涉及领域以及权力行使方式的重大变革，也是对政府政治、经济、社会和文化管理等职能的重大调整。政府职能转变具有十分丰富和复杂的内涵。如变微观直接经营管理为宏观间接调控为主，变纵向管理为主为横向协调为主，变指挥命令单一行政管理手段为主为把行政、经济、法律手段相结合，坚持调节协调服务为主。一句话，要完成由“无限政府”向“有限政府”的转变。
地方政府机构改革，在涉及条块矛盾时，要牢牢把握政府权（权力）能（职能）平衡这一中心，着眼于政府履行职能实际需要出发，处理好条块集权与分权关系。不能把一个地方市场竞争秩序不规范归咎于块块割据、地方功能膨胀，以反地方保护主义为由盲目收权，使地方政府经济功能失衡；不能以“中央要有权威”为幌子，变相搞成各部委条条的权威；不能认为改革就是放权，收权就是倒退，把扩大地方自主权等同于扩大地方政府权力而滥用权力，使权力主体错位。象加强市场监管、打击假冒伪劣等市场经济中产生的问题，最终还是要靠政府条块各部门综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段来加以解决。不能简单认为假冒伪劣、搞不正当竞争现象都源于地方政府保护主义。实际上，其背后更多的是经济原因，是体制转轨过程中一种无序竞争的阶段性产物。如果有的地方发生损害市场经济自由竞争法则，那就不是将几个机构垂直管理就能解决得了，只能从政治体制和政府职能的深层次中找出原因和解决的办法。为此，特别要做好职能转移、分解、衔接与配套等工作，形成条块之间合理的职能体系，通过审批制度改革，该下放的职能（如直接干预企业经济活动的职能），要坚决下放；该转向的职能（如属于社会组织的职能）要坚决转向；该合并的职能（如同一种职能由多个机构履行）的要归并。使新的机构体制内部，各有专责，职有专司，界限分明，互相衔接，彼此配套。使条块之间结构合理、功能互惠、健康发展，尽力避免职能交叉、职能失调和“管理真空”等现象的发生。
3、通过强化属地管理来规范条块之间党建工作关系， 加强对政府部门行为的监督。
垂直管理部门的党建工作可坚持条块结合、以块为主管理方式。党组织建设和党员队伍管理由地方党委有关部门负责，以切实加强和改进垂直管理部门党的各项建设。改变目前地方党委政府对垂直管理部门日常工作难以监督局面。加强地方人大评议、新闻监督及社会监督，对条条部门民主评议监督情况如实反馈给条条主管部门。对综合表现不佳，支持配合地方工作不力，基层和群众反映集中，负面影响较大的垂直管理部门，地方政府有权要求对其领导班子进行调整。同时加强制度建设，完善行政执法责任制，推进政务公开，服务承诺，简化办事程序，严格办事时限，防止越权行政和失职行为，消除不正之风，推动行政管理制度化、规范化、科学化。