当前我国农业农村发展的几个重要问题*，本文主要内容关键词为：几个论文,我国农业论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2010年年底召开的中央农村工作会议，对2010年农业农村工作所取得的成就给予了高度的评价。面对异常严重的自然灾害、异常波动的农产品市场、异常复杂的外部环境，党中央、国务院科学判断、果断决策，带领全党全国人民抗灾救灾，有效应对各种风险挑战，农业农村发展承接前六年持续向好的势头，取得了极不寻常的显著成就。其突出表现主要在两个方面：一是粮食总产量达到10928亿斤。与2003年粮食总产量8614亿斤相比，提高了2314亿斤，七年间年均增产331亿斤；与2009年相比，增产312亿斤，获得了连续七年增产，并且创造了新的历史最高纪录。二是全国农民人均纯收入达到5919元。与2003年农民年均纯收入2622元相比，七年时间年均增加470元以上，2010年相较2003年翻了一番多；与2009年相比增加了766元，这是建国以来农民收入增长最多的一年。
粮食增产、农民增收这两个标志性成就，说明党的十六大、十七大以来中央采取的一系列强农惠农政策是非常有力有效的。我国农业基础得到加强，综合生产能力得到提升，抵御自然和市场风险的能力得到增强。“十一五”时期，是我国发展史上极不平凡的五年，也是农业发展形势最好、农村面貌变化最大、农民得到实惠最多的历史时期之一，是“三农”发展的又一个“黄金期”。“十一五”的五年，是“重中之重”战略思想不断丰富发展、强农惠农政策体系加快完善的五年；是统筹城乡发展迈出实质性步伐、社会主义新农村建设扎实推进的五年；是粮食生产连创历史新高、农民收入连续较快增长的五年；是基本公共服务均等化实现历史性跨越、农村民生加速改善的五年；是农村改革取得阶段性突破、农村发展活力明显增强的五年；也是农村干部群众心情舒畅、农村社会保持和谐稳定的五年。只要我们按照党的十六大的要求坚持统筹城乡经济社会发展的方针，按照党的十七大的要求坚持走有中国特色的农业现代化道路，尽快形成城乡经济社会发展一体化新格局，就一定能够使得我国农业农村逐步走向现代化。
尽管十六大以来我国农业农村工作成就显著，但农业农村存在的问题仍然非常尖锐，农业农村发展好势头的基础仍不牢固，促进农业农村发展的长效机制仍不健全，推进农业现代化、加快社会主义新农村建设任重道远。一是农田水利设施脆弱。这些年农田水利建设有所加强，但投入强度还是明显不足，建设进度依然滞后。粮食连年增产，基础设施支撑已绷得很紧，现有产能也挖得差不多了。二是城乡收入差距仍在扩大。农民收入虽连续七年较快增长，但增幅明显低于城镇居民，城乡居民收入差距扩大的势头仍未得到遏制。三是农业投入仍然不足。这些年来，政府对农业农村的投入增长较快，但总体看，依然存在渠道不多、数量不稳、口径太宽、缺乏保障等问题，特别是与农业生产直接相关、能够直接形成生产能力的投入力度不够，农村金融服务不到位的问题依然突出。四是农业科技支撑和社会化服务能力较弱。我国农业科技创新能力不强，关键领域、核心技术缺乏重大突破，农业科技成果转化利用率较低；特别是种业发展面临竞争力弱、研发能力不强的严峻挑战；农业社会化服务体系仍很薄弱，难以适应发展现代农业的需要。五是统筹城乡发展还存在不少障碍。近年来，各地统筹城乡发展积极性很高，进行了许多探索，取得了一些成效，但如何解决城乡资源要素合理配置等深层次问题，各方面认识还不统一，不少地方做法也不尽规范。六是农村公共事业发展依然滞后。城乡公共资源分配不均衡、基础设施建设不协调、基本公共服务不均等的问题还是比较突出。
下面结合当前我国经济社会发展的形势，谈谈我国农业、农村发展中所面临的几个具体问题。
一、粮食问题
民以食为天，中国是一个有着13.3亿人口的大国。粮食问题不仅关系到人民群众的幸福安康，也关系到整个社会的和谐稳定，甚至关系到国家政权的稳固。2004年以来，我国粮食连续七年增产，粮食总产量达到了10928亿斤，占全球粮食总产量的四分之一左右。这就是说，我们利用不到全球10％的耕地生产了全球四分之一的粮食，这确实是非常大的成就。但不容忽视的是，我国粮食无论从总量，还是结构上看，都还存在很多问题。
首先，对粮食需求不断增加
根据有关部门的测算，2010年国内粮食的总需求大约在10600亿斤左右，从总量上看是自给且略有结余。但是从品种上看，问题就很严重。我国粮食品种结构一个突出的问题就是各种大宗农产品之间不均衡。从目前的情况来看，稻谷的总产量是基本平衡的，但随着人民生活水平的提高，粳稻消费量越来越大，结构性短缺问题也日益凸显；玉米不仅是粮食，而且是饲料的主要来源，近年来随着工业技术的发展和国际能源结构的不断变化，玉米又变成一种能源，所以玉米的需求是一个非常不确定的因素，如果把玉米的多样化需求开发出来，玉米的需求量就会增加；小麦大部分年份都能够做到稳产，自给有足。因此，从这三大谷物品种来看，目前我们能够做到基本平衡。但是，我国的粮食统计和国际上有所不同，我国统计粮食作物是五大谷种，包括稻谷、玉米、小麦、薯类和大豆。2010年的10928亿斤粮食，既包括稻谷、玉米、小麦三大谷物，还包括红薯、白薯、土豆等等五斤折一斤折算过来的粮食，还有其他谷类。
从目前情况来看，大豆的供求缺口在迅速地扩大。我国是大豆的故乡，在很长一段时期里都是大豆的第一生产国，也是第一出口国。但现在我国变为世界第一大豆进口国。2009年，我国大豆产量为1450万吨，进口大豆4255万吨。这就是说，我国大豆的需求量四分之三是依靠国际市场来满足的，进口的大豆占全球大豆贸易量的一半以上。大豆有两大用途：一是榨油，大豆尽管不是油料作物，但总体来讲，含脂量比较高，大约18％-20％，所以进口4000万吨大豆，可以榨出700万吨—800万吨油；剩下的就是豆饼，豆饼是饲料工业中最重要的植物蛋白添加剂，用来发展饲料工业。
除了大豆之外，还有植物油。现在我国人民生活水平不断提高，2009年人均消费植物油37斤，总需求达到2500万吨左右，而我国自己的产能接近1000万吨，缺口为1500万吨—1600万吨。进口的大豆可以提供800万吨左右植物油，还差800万吨只能通过进口来解决。由此可见，我国大豆的自给率不到25％，植物油的自给率不到40％。而2010年，我国大豆的进口量5480万吨。进口的大豆越多，与大豆相关的国内各类产品的市场价格就越难控制。这几年植物油、畜产品的价格波动频繁，与我国的大豆自给率下降直接相关。大豆涨价，植物油和豆饼一定涨价；豆饼涨价，饲料就一定涨价；饲料涨价，肉、禽、蛋就一定涨价。目前全球大豆的产量大概是2.5亿吨左右，能用于贸易出口的大豆只有8000万吨多一点。大豆的进口来源地比较集中，我国进口的大豆大约有一半来自美国；另一半来自巴西、阿根廷，都是远隔重洋，如果出口国气候变化导致收成不好或者运输价格急剧上涨，那么国内的豆价就会暴涨，和大豆相关的产品都会急剧地涨价。如果政治、经济、军事格局发生变化，这种影响很容易显现。
能不能通过引导农民调整生产结构，增加大豆和植物油的生产，来弥补国内市场的缺口呢？这种想法是无可非议的，但问题是土地是有限的。2009年我国耕地面积是18.26亿亩，播种面积23.5亿亩，其中，粮食播种面积不低于16亿亩。现在采取的各种各样措施，就是围绕着用经济杠杆引导农民能种上16亿亩的粮食，否则就打不出1万亿斤粮食，就满足不了需求。从2003年粮食播种面积的最低水平14.91亿亩恢复到16亿亩，用了六年时间。除了16亿亩粮食播种面积，还剩下7.5亿亩播种面积，蔬菜、油料、棉花、糖料大约分别占用了2.7亿亩、2亿亩、8000万亩、4000万亩。在这样的生产格局下，增加大豆和植物油的种植面积，就得减少其它作物的种植面积。所以调整生产结构是个好主意，但问题是国内哪些品种是可以调整的？减不下去，反而要增加供应量，所以现在可以说土地应用结构的调整余地很小。而真要想自己解决这么多大豆和油料，按照现在的生产水平，大豆产量每亩不足250斤，生产5000万吨大豆，就需要4亿亩土地；菜籽油每亩产出85斤，增加800多万吨的植物油，就需要2亿亩土地，两者合起来就是6亿亩。照此推算，我国实际上需要30亿亩播种面积，才能做到大豆、植物油的自给自足。从这个意义上说，从农业的综合产能来讲，农产品自给率只有80％还不到。这就是我们的现状，农业必须进一步发展，才能满足经济建设和人民生活水平不断提高的要求，不能完全依靠国际市场。
其次，粮食生产区域性特征日益显现
2009年我国粮食产量为10616亿斤，13个粮食主产省生产8000亿斤粮食；11个粮食自求平衡省生产2000亿斤；7个粮食主销区(即需要调入的省市)才生产了600亿斤粮食。所以目前粮食总产量越来越依赖于主产区。我国的水资源四分之三分布在长江以南，明清以来的粮食主产区也在长江以南。但历史上的“南粮北运”发展为现在的“北粮南运”的格局，过去可以调出粮食的南方省份现在必须调入粮食。粮食是一个高耗水的产业，没有水就不能生产粮食。在华北平原的粮食主产区，生产1公斤小麦需要500公斤的水(当然有部分水蒸发或渗入地下)。相对于小麦，玉米和水稻耗水更高。这样高耗水的产业重心北移，不符合北方地区的水资源分布格局，这对我们是一个非常严峻的挑战。
总之，无论对国内还是对国外来说，粮食问题不仅是经济问题和社会问题，而且是政治问题，我们必须下定决心，依靠自己的力量来基本解决吃饭问题。所以，一定要按照中央的要求，把“三农”工作放在重中之重的位置，把发展粮食生产、解决好粮食供应问题作为建设中国特色现代化首要解决的问题，要确保我国粮食安全和主要农产品的供给。必须切实增加投入，全面加强农田水利建设，提高农业防灾抗灾和高产稳产的水平。必须加快农业科技进步，增强科技成果转化、技术推广和农民培训的能力，使农业增长转到依靠科技进步和劳动者素质提高的轨道上来。必须完善现代农业的产业体系，大力发展农业的社会化服务和农产品加工、流通业，提高农业标准化和农产品质量安全水平。必须完善农产品的市场体系和价格形成机制，进一步加大对农业的支持保护力度，加快健全对粮食主产区的利益补偿机制，充分调动地方政府抓粮和农民生产粮食的积极性。
二、土地制度问题
土地制度是一个国家的基本财产制度。对农业来说，土地制度既涉及到经营制度，又涉及到农村的社会组织制度。在我国，讨论农村土地制度问题，不能脱离具体国情，不能脱离发展阶段。2008年10月8日，中共十七届三中全会制定了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对农村土地制度改革提出了六大任务，仍然是当前农村土地制度改革应该遵循的。
第一，现有土地承包关系保持稳定并长久不变
加快推进土地承包经营权的确权、登记、颁证工作；尽快明确农村土地承包关系长久不变的政策含义和实施办法，进一步巩固和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；修改相应法律法规和政策，应当把所有的法律从现在30年不变在条件具备的时候改成长久不变，落实现有土地承包关系保持稳定并长久不变的要求，这是长治久安的一件大事。
第二，加快建立对土地流转的管理和服务体系
农村土地规模太分散，确实效率不高。在农民自愿的基础上通过土地经营权流转，扩大和提高土地使用效率，对农民来说是一件好事。目前各地土地流转积极性较高，创造了土地流转中心、土地银行、储田所等形式。无论采取何种形式，都必须坚持这样一些原则，既能让土地在农民自愿的基础上流转，又能消除当前各种各样的制度障碍，还要为未来的农村经济社会的长治久安奠定基础。
在土地流转过程中，要避免大规模的土地兼并。通过强制性手段让农民离开土地，就是土地兼并。农民离开土地，必须是充分自愿的。所谓农民自愿离开土地，必要的条件是城镇化的发展能够给农民更好的就业和收入机会；充分的条件是农民有更高的生活追求，更愿意过城里人的生活。
在实行土地流转时，要注意这样几个问题：一是要考虑土地流转到什么程度，才不至于引起社会不均，不至于为未来的改革发展带来障碍；二是要考虑到土地和农村的社会结构之间的关系，不能因土地流转而造成农民与土地经营者之间的依附关系，也不能因土地流转而造成乡村原来的管理秩序的变化，导致土地经营者成为乡村社会的精英，控制乡村社会的资源和话语权；三是要慎重对待工商资本进入农村的问题。从世界范围来看，很多国家鼓励工商资本进入农业农村，但并不是鼓励工商大资本进入农业农村，直接和农民争土地的经营权；而是鼓励工商资本到农村去从事产前、产中、产后的社会化服务，从事农产品的加工、营销或者农民没有能力开发的大规模的资源。如果工商资本进入农村，把农民从土地上挤出去，那出现的就不是经济问题了。
第三，改革征地制度
2003年十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了征地制度改革的基本方向，即缩小征地范围，提高补偿标准，规范征地程序，落实安置政策。十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中又明确提出：要严格区分公益性用地和经营性用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则给农村集体组织和农民合理补偿。不仅如此，十七届三中全会还提出了一个非常大的改革突破口，即提出在城市建设规划区范围以外，如果符合土地利用总体规划，经主管部门批准，占用农民集体土地的经营性项目，仍然保留集体土地所有制的性质，让农民以多种方式参与土地的开发和经营，利益归农民。这也就意味着越来越多的经营性土地将退出政府的征地范围，经依法批准符合规划，开发商和农民自己商谈，政府依法收税。如此一来，农民就能够得到更多的利益。若为农民利益着想，这事应该大胆推进。
第四，完善农村宅基地制度
农村宅基地问题是一个非常棘手的问题。十七届三中全会的《决定》中，首先明确宅基地是用益物权；其次强调依法管理宅基地。从理论上讲，宅基地是一户一宅，应该严格管理。对目前农村一户多宅、建新不拆旧、超标准建设、占用基本农田建设等问题，应当进行清理。
按照现有的法律，宅基地只有本集体经济组织成员才可以申请，只有在本集体经济成员范围之内才可以流转。同时根据《担保法》的规定，宅基地不允许作担保物抵押。开展宅基地使用权流转，要考虑一系列复杂的因素。如宅基地具有用益物权，农村人口流动后，集体是否拥有处理和流转宅基地的权利？农民是凭借集体的成员权获得宅基地使用权的，成员权可以交换、抵押吗？如果农民把宅基地抵押或卖给别人了，他还是这个组织的成员吗？原来不是这个组织的成员，现在买了农民的房子，是不是可以成为当地集体经济组织的成员？正是因为存在这些复杂的问题，现在的法律才规定宅基地不能在本集体之外流转，也不能用于抵押。
第五，城乡建设用地增减挂钩
2004年国务院28号文件最早提出这个问题，文件要求必须严格按照规划利用土地，制定乡村的土地利用规划和村庄集镇的土地建设规划，实行增减挂钩。之所以提出这个问题，是要通过村庄规划、集镇规划来逐步实现村庄布局的调整。这是一个制定农村乡镇以下的土地利用总体规划的指导思想，是一个战略问题，不是一个拿过来就可以用的政策。该政策制定后，国土部门开展试验，总结出四大原则：一是必须经过批准，原来由国土部批准，现在由省政府批准；二是整理出的土地，首先复垦为耕地，其次要保证集体建设用地，如果还有结余，要纳入年度建设用地指标，且只能在县域内周转；三是如果指标转移到县城，县级市区使用的增值收益，必须全部返还农村；四是作为城镇建设用地指标，必须符合土地利用规划，并纳入当年的土地建设规划。
第六，逐步建立城乡统一的建设用地市场
《决定》要求，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。要注意，这里所讲的是农村集体经营性建设用地，而不是农村集体建设用地。农村集体建设用地包括宅基地、乡镇企业用地、公益性用地三类，其中乡镇企业用地是属于经营性建设用地。如果乡镇企业不复存在，土地处于闲置状态，这个指标可以进入城乡建设用地市场交换，享有和国有土地同等的权利。但很多地方在转发这份《决定》文件时，擅自省去了“经营性”三个字，就是想在转让乡镇企业用地之外，再转让宅基地。这个做法必须予以纠正。
三、城镇化与新农村建设问题
城镇化是大势所趋。应该说城镇化也是解决“三农”问题的一个重要途径，但是不能脱离中国的国情，不能脱离现在的发展阶段。2000年，党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出要积极稳妥推进城镇化。城镇化不是简单地放开户籍，而是要解决包括住房、就业、社会保障等方面一系列的问题，是农业人员稳定地进入到城镇生产生活。目前，有的地方为了增加城镇建设用地，要求农民以放弃土地承包经营权和宅基地使用权为条件获得城镇社会保障和住房。产生什么样的后果，现在确实难以估量。农民进入城镇后，如果不能稳定地就业，就可能成为城市贫民。但在农村的生产生活根基被抽掉以后，又回不了农村。为扩大建设规模和追求短期的经济增长速度而剥夺农民的土地承包经营权和宅基地使用权，可能会带来严重的社会问题。为转入城市的农民提供社会保障等方面的基本公共服务，是政府的应有责任，是农民的应有权利，不应该作为交换的条件。目前实行土地承包经营权换社保、宅基地换住房的地方，往往是在城乡接合部。在这些地方，通过正常的征地完全可以有条不紊地解决这些问题。城镇化是一个过程，也要有个过渡，我们必须做系统的设计。
从目前的情况来看，推进城镇化最为迫切的任务，就是要解决好农民工问题，推动符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。各地要切实落实中央的要求，加强对农民工的权益保护和公共服务，切实解决好农民工的劳动合同、工资支付、社会保障、子女上学、文化生活等问题。尽快将有稳定职业并在城镇居住一定年限的农民工纳入当地城镇居民的社会保障体系，有条件的地区可纳入当地城镇住房保障范围。积极创造条件，引导农民工就地就近转移。
通过提高城镇化水平，可以缓解农村人地关系紧张的局面，有利于推进农业的建代化建设，确实可以为解决“三农”问题提供更好的外部环境。到我国达到人口高峰的2030年前后，总人口将达到15亿左右，届时即便城镇化率达到了70％，生活在农村的人口仍将达4.5亿。从国际经验来看，城镇化水平也并不是越高越好。众所周知，在美国，农业劳动力只占2％，但居住在乡村的人口占20％-25％；日本农民占5％，居住在乡村的人口占25％。巴西、阿根廷、墨西哥其城镇化率都在80％以上，但社会问题、城市问题很多，成为经济社会发展的重大制约。
不管怎样，即使我国进入现代化国家行列，仍将有大量人口在农村进行生产生活。保障这部分人共享全面建设小康社会和现代化的成果，是构建和谐社会的重要任务，是我们这个有着十几亿人口的国家的必然选择。
本文系根据作者2010年12月24日在南京农业大学的一次报告会上的演讲录音整理，并经作者审定。
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