政策分析角度——义务教育绩效工资的博弈分析，本文主要内容关键词为：义务教育论文,绩效论文,角度论文,工资论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、义务教育教师绩效工资必要性分析
“发展教育，教师是根本。而教师的教育活动也是一种劳动者的活动，市场经济条件下，教师是否愿意从事教育事业，即教育劳动力是否供给，付出多大的精力教学，取决于从事教育事业和付出教育劳动所能得到的报酬，也取决于其过去人力投资的现在收益。”因此，合理的薪酬不仅可以满足教师低层次的需求，同时还可以满足其高层次的需求，从而产生不同的激励效果，激励教师工作绩效的不断提高。然而在过去相当长的时间里，由于各种原因，我国中小学教师工资待遇低，缺乏有效的教师工资激励机制与增长机制，教师工资管理体制缺乏科学性且出现大面积拖欠工资现象，所有这些严重影响了中小学教师价值量的体现，成为阻碍基础教育发展的一个重要因素。基于此，保证义务教育教师工资体系的改革被提上了日程。2008年12月，国务院总理温家宝主持召开的国务院常务会议审议并原则通过了《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资，确保义务教育学校教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平，同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴。其实，在2006年9月1日实施的新《义务教育法》第三十一条已经指出：“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。”
作为新政策的实施，义务教育实施绩效工资的好处是显而易见的。首先，将教师的收入同其本人的工作绩效直接挂钩，会鼓励教师创造更多的教学效益，同时又不会增加学校的固定成本；其次，严格、长期的绩效工资体系是一种有效的激励方法，会让教师自觉地改进工作能力和方法，提高组织绩效；另外，此法使绩效好的教师得到了奖励，会起到吸引或保留绩效好的教师向优秀者倾斜，提升学校竞争优势的作用。绩效工资不但是对教师工作能力的一种肯定，更显示了教师在学校或社会中相对价值和地位的提升，赢得了更多的尊重，更是其个人职业生涯成功的一种标志，能激发其工作的满足感和成就感，并以更高的热情投入工作。因此，现阶段实施义务教育绩效工资是非常有必要的。
二、义务教育绩效工资政策利益主体的博弈分析
（一）政府与教师相关利益主体的博弈——未知冲突
当“政策发布以后即在社会上产生一种张力(tension)”。这种张力使公共政策成为一把双刃剑，对不同利益主体会产生不同的反馈作用。绩效工资制度实施以后，直接受政策影响的群体——教师在欣喜受益的同时，国家各级政府和教师之间会感受到一种张力或压力以及由此带来的冲突，这种冲突是政策执行过程中不和谐未知因素引发的不和谐情境。对政府来说，新政策在没通过实践检验前往往是理想化的政策。政府实施绩效工资，目的是贯彻落实义务教育法，深化事业单位收入分配制度改革，吸引和鼓励各类优秀人才长期从教、终身从教，促进教育事业发展。然而政策保障机制和评估机制的不完善使教师的利益没有得到改善或者改善很小，直接导致的是教师群体对政策实行的信度降低。因此，各级政府需要切实有效地支持绩效工资制度的运行。对教师来说，绩效工资的实行无疑是欢欣鼓舞的政策，但是利益的“赤裸”获得可能带来的是教师不顾一切的追求利益，以至破坏教师间的合作环境，易引起不公平竞争，引发教师道德危机，如舞弊等。而对于学生来说，学生虽然是间接的利益主体，但这种利益冲突的直接受害者往往却是学生。因此，虽然绩效工资制度对我国教育事业虽然并不陌生，但在义务教育中的顺利实行还需要不断的探索与完善。
（二）未知冲突——实施义务教育绩效工资实践中可能出现的问题
1.绩效工资所需的资金能否落实并且真正到位
《指导意见》指出：“义务教育学校实施绩效工资所需经费，纳入财政预算，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。”然而我国的教育经费投入严重不足，已经影响到我国教育事业的正常发展。早在1993年，中共中央、国务院制定的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”但迄今为止，“4%”的政策目标尚未实现。据了解，2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例的3.32%，比2006年的3%增加了0.32个百分点，为近年来最高。不仅如此，地方政府财政部门在控制环节也挤压教育经费的比例，使得经费压缩影响政策的实施，同时也影响着政策的信度和效度。
2.“绩效”考核认定是否能做到公正而合理
《指导意见》指出：“教育部门要制定绩效考核办法，加强对学校内部考核的指导。学校要完善内部考核制度，根据教师、管理、工勤技能等岗位的不同特点，实行分类考核。根据考核结果，在分配中坚持多劳多得，优绩优酬，重点向一线教师、骨干教师和做出突出成绩的其他工作人员倾斜。”但是由于绩效考核方法不完善和工资外部操作的不公平性，积累较多人力资本的教师在不公平感与比较利益的影响下，通过品牌效应和人际关系争取自己更大的利益，容易造成绩效工资的“马太效应”，由此可能造成绩效考核的不公正。
3.绩效工资制度能否实施到位并持久保持中央精神而不变
教育部2009年2月5日发出通知，要求各地深入推进义务教育学校教师绩效考核工作，不得把升学率作为考核指标。但是“升学率”在政策实施中真的杜绝成为考核的内容么？显然还得等待实践的验证。假如地方的实施和教育部的精神有差距，那么，这个工资改革方案会成为应试教育的助推器，素质教育就更无立足之地了。这种“绩效”评价，产生两大“效果”，一是少数好学校，占据了大部分的优质教育资源，优秀的教师，逐渐向“好学校”靠拢，而“好学生”向好学校汇集；二是贫困地区的学校、教育质量较低的学校，办学十分困难，教师工资普遍极低，成为教师工资问题矛盾最集中的群体，严重影响着义务教育的健康发展。
4.绩效工资与旧工资制度的衔接是否顺畅
绩效工资是由结构工资改革而来，对于反映在结构工资制度上的弊端依然没有解决。一是名誉效应，以前按照技术职称评定岗位等级的老师，由于其权威性使其绩效工资与工作业绩挂钩不足，这样不论工作量大小，照样拿高工资，形成了工资的刚性；二是校务管理系列，也是按照职务等级评定岗位等级，同样作为老师，因其所处的部门、单位不同，其工作量显然是不同的，但一律按照级别套绩效工资，造成实际工作中许多新的不平衡。
三、完善义务教育绩效工资政策的尝试性对策
（一）绩效工资制度实施的前提——保证政府资金到位、地方责任明晰与教师工资保障的教育财政机制的完善
绩效工资的成功执行是中央政府、地方政府和学校共同作用的结果。《指导意见》指出，“义务教育学校实施绩效工资所需经费，纳入财政预算按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则”，而且“县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费”。首先保证中央政府的经费要到位，其次地方要明晰其担任的角色及责任所在，经过调整下发最终由学校来具体操作。这样才能确保教师的工资收入，提高教师的经济待遇，切实保障教师工资的发放。因此，保证政府资金到位、地方责任明晰与教师工资保障的教育财政机制的完善是成功实施政策的前提。
（二）完善绩效工资制度的平台——客观为主、主观（道德）为辅的绩效考核指标体系和考核办法
《指导意见》指出将绩效考核结果作为绩效工资分配的主要依据，要求将师德作为绩效考核内容的首位，不得把升学率作为教师绩效考核指标。因此，绩效考核应以客观业绩计量为基础，辅之与主观计量（师德的判断）相结合，同时以差异管理作为激励管理的补充形式，并体现以人为本。主观计量主要是以教师的师德、专业技能、专业理想为考核目标。客观业绩计量具体来讲是将客观评价分为工作分析与工作评价两个方面。其中工作分析是将教师的工作表现和考核标准相比较，评价教师业绩的优劣。工作评价是通过工作评价系统确认各种工作的相对价值差异，并确定相应的工资差异，是确定绩效工资增长幅度、控制工资预算和实现教育薪酬战略的重要环节。
（三）绩效工资制度实施成功的重要保证——考核内容、考核指标、工资分配与考核操作的公开透明
绩效工资计划要想取得成功，必须让教师清楚他们需要做什么才能增加业绩工资；他们的业绩能给自己带来多大的回报。开放式的交流可以帮助教师建立合理的期望，增强他们对绩效工资政策的信任感。《指导意见》指出，“学校要完善内部考核制度”，“学校制定绩效工资分配办法要充分发扬民主，广泛征求教职工的意见。分配办法由学校领导班子集体研究后，报学校主管部门批准，并在本校公开”。这里的公开与广大教师最为贴近，各校不仅仅要在“研究中”敞开大门，广泛听取意见，公开最终由“学校领导班子集体研究”后的分配办法、考核内容、考核指标与考核操作，还要积极协调，让最终公布于众的分配办法能够切实提升教师的职业荣誉感与幸福感。
（四）绩效工资制度实施成功的关键——转变义务教育教师薪酬体系观念和建立有效的层级问责薪酬分配监督体系
长期以来，包括教师在内的技术人员都采用工资与职称挂钩的薪金制度，权称之为职称工资。此番实施绩效工资，是完全推翻职称工资重建薪金体系，必然会带来高职称教师观念的冲突。因为绩效工资存在不确定性，部分高职称教师未必能提高收入；而因不规范操作等因素造成教师间的收入横向、纵向对比反差过大，也将使一些教师心理失衡，非常不利于工作。因此，有必要在实际操作中转变部分教师的观念，建立行之有效的层级问责薪酬分配监督体系，在监督政策操作的同时也监督部分教师的操作规范性。同时，让政策相关人知晓政府各层级的实施意见与实施办法，相关责任人只有既“向上”负责又“向下”负责并主要“向下”负责，才能克服下级对上级负责制中可能出现的诸如信息隐瞒等弊病。
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