邓小平关于行政管理法制化的思想，本文主要内容关键词为：法制化论文,行政管理论文,思想论文,邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代国家的行政管理最重要的特征在于它是一种法制化的管理。行政管理的各项活动、各个环节都要用法律进行调节和规范，并依法行政。行政管理法制化是新时期中国经济、政治、社会发展的客观要求，是改革开放顺利进行的重要保障，也是现代行政管理发展的大趋势。因此，党的十一届三中全会以后邓小平顺应时代发展的需要，提出了一系列关于行政管理法制化的思想。
邓小平指出：“旧中国给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。解放以后，我们也没有自觉地、系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。[1](P332)由于封建主义的历史原因和“左”的法律虚无主义的影响，我国行政管理的法制建设曾受到严重干扰，行政管理中的不正之风和违法现象相当严重。如行政管理中凭个人感情和经验从事行政活动和行政决策，法制观念淡薄；行政关系中夹杂着宗法伦理关系和等级关系，这些现象都严重影响了行政管理功能的发挥和行政效率的提高。而十一届三中全会以后，随着改革开放的发展又为行政法制建设提出了大量新问题。在这种情况下，邓小平首先论述了行政管理法制化的必要性。
第一，行政管理法制化是实现行政管理科学化、现代化的前提和保证。现代国家的行政管理由于管理内容的日益复杂和专业化，过去那种落后的领导体制和方法、管理手段已远远不能适应。但我国长期以来由于受到各种因素的影响，特别是由于法治没有得到应有的重视，社会主义法制建设不断受到人治思想的干扰和影响。同时重人治、轻法治也是我国党政不分、以党代政现象存在的思想根源，因而严重阻碍了行政管理的科学化和现代化。邓小平认为制度和法律应该是“不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”，但我国由于法律不完备，人们“往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”[1](P146)“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反在面”，如“斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。”[1](P333)因此，只有健全行政法制，改革旧有的政治体制才能有效地克服行政管理中的各种弊端：“我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。……现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[1](P348)特别是“要继续批判和反对封建主义在党内外思想政治方面的种种残余影响，并继续制定和完善各种符合于社会主义原则的制度和法律来清除这些影响。”[1](P368)只有这样，才能真正实现行政管理科学化与现代化。
第二，行政管理法制化是促进社会主义经济建设发展的迫切要求。管理经济是政府的主要职能，但不同经济体制下有不同的具体管理方式。我国过去长期实行计划经济，政府主要使用行政手段管理经济。随着改革开放的发展，我国经济体制改革开始逐步由计划经济向商品经济和市场经济过渡。市场经济是一种法制经济，它的平等性、竞争性都要求依法行政，这就迫切地要求政府改变过去的经济管理方式，更多地运用法律手段来管理经济，对经济建设中的各种关系进行法律调整。邓小平指出：“国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；它们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。”[1](P147)但由于我国长期以来经济生活一直不很活跃，经济方面的各处法规、法律很不健全，因而改革开放以后行政部门如何运用法律管理经济生活便成了一个迫在眉睫的大问题。邓小平指出：“在国内经济工作中，歪曲现行经济政策，利用经济管理工作中的漏洞而进行各种违法活动的个人、小集团甚至企业、单位，也有所增加。对于这种反社会主义的违法活动和犯罪分子，也必须严重警惕，坚决斗争。”[1](P338)在谈到经济体制改革中给予企业、职工一定的自主权问题时，邓小平认为一方面要给基层、企业、乡村中的农民和其他居民以更多的自主权，同时还要加强社会主义法制，“规定比较详细的法令，以防止对自主权的曲解和滥用”，[1](P362)保证有领导有秩序地进行社会主义建设。在国家、集体、个人三者关系上，邓小平强调要切实保障集体劳动者和个体劳动者的合理利益，同时加强工商业管理工作，防止非法活动。为此，邓小平强调：“全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器”。[1](P371)只有这样，才能明确国家、政府、企业和个人在经济活动中的法律地位，把它们之间在经济活动中形成的各种经济关系，变成一种法律上的权利义务关系，以建立起新的良好的生产和经济秩序，充分调动广大人民群众的积极性，推动我国经济建设的迅速发展。
第三，行政管理法制化是建设社会主义民主政治的迫切要求。社会主义民主与法制是社会主义上层建筑中不可分割的两个方面，社会主义民主是社会主义法制的前提和基础，社会主义法制是社会主义民主的体现和保障，两者之间具有最为紧密的联系和制约关系。因此，邓小平反复强调：“政治体制改革包括民主和法制。我们的民主同法制是相关联的”。[2](P244)“我们要在大幅度提高社会生产力的同时，改革和完善社会主义的经济制度和政治制度，发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。”[2](P208)这表明邓小平已经认识到社会主义经济和政治体制改革和完善，应与发展完备的社会主义法制同时进行，而法制建设就成为政治体制改革的一个重要组成部分。行政管理的法制建设与社会主义民主政治的关系尤为密切，只有政府及其工作人员守法才能真正谈得上法律面前人人平等，人民民主权利才能从根本上得到保障。邓小平指出：“如果党的领导干部自己不严格要求自己，不遵守党纪国法，违反党的原则，闹派性，搞特殊化，走后门，铺张浪费，损公利私，不与群众同甘苦，不实行吃苦在先、享受在后，不服从组织决定，不接受群众监督，甚至对批评自己的人实行打击报复，怎么能指望他们改造社会风气呢！”[1](P178)因此，“一切企业事业单位，一切经济活动和行政司法工作，都必须实行信誉高于一切，严格禁止坑害勒索群众。”[2](P145)另外，邓小平还特别强调了要制定维护社会稳定、保障公民基本权利方面的行政管理立法。邓小平认为法律“是建立安定团结政治局面的必要保障”，[1](P189)“法制完备起来，司法工作完善起来，可以在很大程度上保障整个社会有秩序地前进”。[1](P255)为此在改革开放的过程中，我们一方面要发扬和保证人民民主，依法保障宪法规定的公民的各项民主自由权利，同时要维护国家安定团结的大局。邓小平指出：必须“充分发扬人民民主，保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政府和各项企业事业的权力，享有各项公民权利，健全革命法制，正确处理人民内部矛盾，打击一切敌对力量和犯罪活动，调动人民群众的积极性，巩固和发展安定团结、生动活泼的政治局面。”[1](P322)这就为我国公安和司法机关的行政管理工作提供了十分重要的指导思想，对他们保障人民权利，维护安定团结，制止非法活动，依法履行职责，具有极为重要的意义。
邓小平不仅看到了行政管理法制化的迫切性，而且还提出了一系列实现行政管理法制化的具体措施：
第一，需要健全行政法制。早在1975年邓小平在进行各方面整顿的时候，就明确提出“编制就是法律”的重要思想，[1](P20)认为各部门各单位都要确定编制，并要切实遵守编制。党的十一届三中全会以后，邓小平针对行政管理制度中存在的种种弊端，提出了健全行政法制的任务。1980年他在《党和国家领导制度的改革》一文中指出“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺乏严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定”，是“官僚主义的另一病根”。[1](P328)因此，邓小平提出要建立行政法规以解决互相推委、过分集权和官僚主义等问题，提高行政工作效率。特别是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期以及离休、退休要按照不同的情况作出适当、明确的规定，对各级干部的职权范围和政治、生活待遇也要制定各种条例。邓小平还把健全人事立法同反对官僚主义、废除干部领导职务终身制、贯彻干部“四化”方针以及坚持按劳分配等方面联系起来，其目的在于实现干部人事管理的制度化和法制化。
第二，必须依法行政。邓小平强调：“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。……我们要在全国坚决实行这样一些原则：有法必依，违法必究，执法必严，在法律面前人人平等”。[1](P254)邓小平强调法律一经颁布就必须切实遵守和执行，任何人不得以任何借口加以阻挠和妨碍：“无论是不是党员，都要遵守国家的法律，对于共产党员来说，党的纪律包括这一条。”[2](P112)如1979年他在《高级干部要带头发扬党的优良传统》一文中，在谈到国务院颁布的《关于高级干部生活待遇的若干规定》问题时指出：“这个规定一经中央和国务院下达，就要当作法律一样，坚决执行，通也要执行，不通也要执行。[1](P219)邓小平认为不管谁违反了行政管理法规和行政法，都要由有关机关依法查处，追究法律责任：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外”，尤其是党政机关对一切违反法制的现象更应该坚决反对和纠正：“我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。”[1](P332)不管是小单位、小人物或是大单位、大人物都要执法严明，依法处理，做到不枉不纵。如果各行政机关对各种法令和制度擅自不执行，各行其是，有法不依，等于无法。为此，必须增强党政干部和公职人员的守法精神：“在党政机关、军队、企业、学校和全体人民中，都必须加强纪律教育和法制教育”，[1](P360)以促进公众法律信仰的生成，培育社会主义法律意识。
第三，实现党政关系法制化。早在抗日战争时期，邓小平在《党与抗日民主政权》一文中就指出：那种认为“政府一切法令都是共产党的法令”的想法“实在是最大的蠢笨”。因此，他坚决反对“在政权中工作的党员自高自大，盛气凌人，自以为是，看不起非党员，自己可以不守法，不遵守政权的纪律和秩序”的行为。[3](P11)1956年邓小平在党的八大上所作的《关于修改党的章程的报告》中也指出：“党章草案要求每一个党员严格地遵守党章和国家的法律，遵守社会主义道德，一切党员，不管他们的功劳和职位如何，都没有例外。”[3](P243)在这里，邓小平实上已经认识到共产党、党员活动必须符合政府法律、法令的规定，从而找到了一条正确处理党与法之间关系的道路，回答了党大还是法大的问题。后来的“文化大革命”的惨痛教训也表明：宪法和法律的权威关系到政治的安定和国家的命运；而执政党的守法问题则是具有特别重要的意义。因此在新的历史时期，作为执政的中国共产党要实现和改善自己对国家的领导，更是需要解决党与国家政权的关系问题以及党与宪法和法律的关系问题。邓小平认为党必须在宪法和法律范围内活动，为此必须改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与司法机关等部门之间的关系，做到各司其职。邓小平指出：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。……我们现在的重点是端正党风，但从全局来说，是加强法制。我们国家缺少执法和守法的传统，从党的十一届三中全会以后，我们就开始抓法制，没有法制不行。”[2](P163)为此，就要正确认识和解决好人治与法治的关系。“要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[2](P177)从党政、党法不分到党政、党法分开，这意味着党在领导和管理国家方式上发生重大转变。另外，邓小平还指出如果党的某个组织或党员的活动超越于宪法和法律之外，那么这种活动不仅破坏了党的章程，而且也违背了全体人民的根本利益，是国家的宪法和法律所不容许的：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。各级纪律检查委员会和组织部门的任务不只是处理案件，更重要的是维护党规党法，切实地把我们党风搞好。”[1](P147)共产党及领导干部应当带头遵守法律，在守法中起模范作用。
第四，依法进行行政监督。邓小平认为：“对干部和共产党员来说，廉正建设要作为大事来抓。还是要靠法制，搞法制靠得住些”，[2](P379)这就需要依法进行行政监督以杜绝腐败现象。早在1956年邓小平在党的八大所作的《关于修改党的章程的报告》中就着重提出必须加强党和国家的监察工作，对于违法乱纪和其他严重地损害群众利益的分子应及时给予应得的处分：“党的监察委员会应当不限于受理案件，而且要积极地检查党员遵守党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的状况。”[3](P254)在新的历史时期，邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中再次强调为了清除行政管理中各种弊端，就要建立一套强有力的监督机制来保证法律制度的实施，及时查处违法违纪案件：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部，凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔、并使他们受到法律、纪律处分”。[1](P332)邓小平认为依法进行行政监督需要动员各方面的力量，为此他希望各民主党派和工商联“在巩固和发展安定团结的局面，促进社会主义现代化建设，发扬民主，加强法制”等方面作出新的更大的贡献；[1](P204)特别是“需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”[1](P187)只有这样，才能切实推进廉正建设。
总之，邓小平关于行政管理法制化的思想具有丰富的内容，不仅论述了实现行政管理法制化的重要性，而且提出了实现行政管理法制化的方针、政策；不仅提出了建立健全行政法律制的任务，而且强调了行政法律制度的切实遵守和执行。这对我们在新世纪里继续加强行政立法的同时，切实保障各项行政法律、法规的贯彻实施，具有重大的现实指导意义。