进城民工市民化的政府管理与服务模式——宁波市海曙区的经验及启示，本文主要内容关键词为：宁波论文,民工论文,启示论文,市民论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入新世纪后，我国农民工数量以每年新增600-800万人的速度继续扩大，根据国家统计局农调队的抽样调查结果，2004年我国离乡外出就业的农村劳动力约有1.2亿，其中进城民工约为1亿左右。① 同时，农民工的流动模式也出现了较为明显的变化：一是由季节性短期流动向常年长期流动转变；二是由个人外出向举家外出转变；三是由谋求生存向追求平等转变。这些变化都表明越来越多的农民工开始选择在城市“迁移式”定居而非在城乡之间“候鸟式”流动就业。
尽管进城民工的就业逐步趋向稳定，并显示出强烈的在城市定居的意愿，但由于现有城乡二元户籍制度的影响及来自相关利益团体的阻力②，各地城市普遍存在对进城民工的“经济性接纳、社会性排斥”现象，致使进城民工的职业转移与身份转换严重脱节。进城民工在子女上学、生活居住、社会事务参与等非经济性领域往往难以享受与城市居民同等的权利和服务，合法权益得不到保障，成为影响社会和谐的一个突出问题。而另一方面，进城民工市民化进程的滞后，又反过来加剧了城市的人口流动性，人为地增加了城市人口管理的难度，直接影响社会稳定。可以说，进城民工市民化既是农村劳动者对平等权利的要求，也是政府建立长效人口管理机制的一个必要条件。但现实中，由于进城民工市民化涉及地区间政策体系和经济发展水平的差异、部门间的协调机制和协作方式、不同利益群体间的公共资源配置等多方面的问题，其进程必然面临多重困难。这就需要政府部门在进一步提升社会管理和公共服务能力的基础上改变思路，对现有的管理与服务体系进行制度创新，并逐层逐步地推进。基于上述问题意识，本文以宁波市海曙区为例，通过分析海曙区外来人口的管理与服务模式，来探讨进城民工市民化的可行途径。③
一、文献综述：进城民工市民化的理论观点
在有关研究理论中，市民(citizenship)被认为包含了“权利”(rights)和“身份认同”(identity)两个组成要素，其中权利是citizenship的地位(statusofcitizenship)，是citizenship的法律层面(legaldimension)，而身份认同是citizenship的感受(feelingofcitizenship)，是citizenship的心理层面(psychologicaldimension)，是法律地位之外的另一种归属政治共同体的方式。④ 陈映芳在讨论农民工市民化问题时，认为市民化就是指目前中国社会中拥有居住地城市户籍的居民所享有的身份及相关权利。文军同样认为，“农民市民化不仅仅是其职业身份的转变和居住空间的转移，其实质在于其思想意识、生产与生活方式的本质的转变，是农民社会文化属性与角色内涵的转型过程(市民化)和各种社会关系的重构过程(结构化)”。
关于进城民工市民化的理论观点主要有：
1.市民化倾向的外来人口特征
任远利用2000年人口普查数据中的流动人口数据和2003年上海市第七次流动人口抽样调查数据，对外来人口进入城市后居留行为的特点和动态模式进行了研究，发现外来人口在城市中居留时间越长，继续长期居留的概率也越高。这种外来人口进入城市体系以后的逐步沉淀以及居留时间越长推动着继续长期居留的滚动效果，是外来人口进入城市后在城市居住与生活的基本模式。外来人口在城市的居留是渐进的，而且其在城市居留的不同时期对城市公共服务和社会经济管理的需求也是相应变化的。而朱海燕利用1997年北京市外来人口普查数据的20％抽样数据，通过CHAID分析和Logistic回归分析，对北京市外来人口在京滞留时间的影响因素进行了探讨，发现有固定住所形式、在京有亲属关系、或“举家迁移”的外来人口容易在京长期滞留，另外，外来人口中受教育程度高的人群比受教育低的人群更倾向于长期滞留。这些研究为分层次、渐进式的外来人口市民化进程提供了良好的实证依据。
2.进城民工市民化的阻碍因素及解决途径
陈丰认为，当前进城民工难以市民化的原因在于进城民工面临着户籍制度以及与之密切关联的就业制度、教育制度等一系列制度的整体排斥。因此，在进城民工市民化过程中，有效地增加制度供给，并为这一转变提供良好的制度环境，是促使民工群体融入城市的必要前提。赵立新则认为社会资本缺失是进城民工市民化进程受阻，进而引发许多社会问题的主要原因。因此，要促进进城民工市民化进程，就必须增加农民工的社会资本存量。陈广桂主要从抑制房价虚高，降低农民市民化成本的角度，提出可从以下方面促进进城民工市民化：降低住房的成本；出台《房屋租金管制法》，加大城市“安居房”的建设力度；对市民化的农民进行住房专项补贴；建立城市房价干预机制。黄祖辉、毛迎春则提出通过以下方面促进进城民工市民化：提高农民素质；完善城镇劳动力要素市场，建立一个统一、开放、竞争、有序的劳动力市场体系；建立覆盖城市所有居民的社会保障体系；多渠道、多途径解决进城民工子女的就学问题。邱国盛通过对近代上海外来人口管理中同乡组织的研究，认为同乡组织在近代城市管理中的重要意义就在于它们在外来人口中发挥着自我管理、自我服务的作用，从而不仅是沟通政府与外来人口的桥梁，同时也成为两者间矛盾的缓冲地带。同乡组织的存在与发展，既是近代上海社会管理的有效手段，又是近代上海社会平稳运行的非官方基础。同乡组织在近代上海外来人口管理中发挥着难以替代的重要作用。改革开放以后二十多年的实践表明，当前外来人口管理中所存在的冲突协调、利益维护等系列问题是单靠政府力量所难以完全解决的，因此，在对外来人口管理的过程中如何协调政府与民间组织的关系，充分发挥“第三部门”的作用，可以为推动当前外来人口管理工作提供有益的借鉴。
二、宁波市海曙区外来人口的管理与服务模式分析
海曙区系宁波市人民政府所在地，是全市政治、经济文化中心，管辖8个街道办事处和74个社区。全区户籍人口约有30.1万人，外来人口约有14万人，⑤ 占总人口的三分之一左右。大规模的外来人口一方面弥补了海曙区户籍劳动力人口的不足，缓解了海曙区过快的老龄化问题，促进了海曙区的经济发展。另一方面，由于外来人口多从事第三产业，⑥ 具有高流动性、非正规性的特点，相对增加了外来人口管理与服务的难度。在此背景之下，近年来，海曙区政府及相关部门通过制度创新，积极应对外来人口管理和服务的新问题、新要求，促进外来人口的管理工作由政府主导型管理向社会化管理、由单纯管理向管理与服务并举的模式转变，外来人口的服务由区别化服务向市民化服务模式转变，在外来人口管理和服务上形成了新的格局。
海曙区目前对外来人口的管理工作以公安局的暂住管理和人口计生局的计划生育管理为重点，其主要转变和创新之处可以整理为以下三点：
1.强化外来人口的管理组织体系、打造各方参与、综合治理、多线联动的管理模式
(1)建设政府职能部门间的横向工作平台和协作关系，设立流动人口管理办公室，实行公安、计生合署办公，实现“一个窗口，一次性办事”的目标，不仅方便了外来人口，也增进了管理效率。(2)在纵向上整合各类社会资源，依靠社会各阶层力量来实现对外来人口的动态管理。公安局在暂住管理上，其一是加强外来人口的管理队伍建设，在每个社区各设一个外来人口登记站，并配置暂住人口专职协管员1名⑦，同时从社区普通居民中选择一部分人员组成外来人口信息员，达到每一幢楼、每一企业至少有1名信息员(共约7000名)，通过协管员和信息员及时了解外来人口的信息和动向；其二是严密出租房屋的管理，以房管人，重点落实“谁出租、谁负责，谁用工，谁负责”的措施，房东和企业主提供安全保证书，并加强与房屋中介公司的协作，同时发挥外来人口中的党员作用，形成外来人口的自治管理。人口计生局的外来人口计划生育管理模式与公安局基本相似，其一是建立计生工作骨干队伍、计生工作群众队伍、计生协管员队伍三级计生工作管理队伍；其二是构建计划生育协会网络，推进外来人口计划生育的自我管理和自我服务，同时辅助了解人口信息。海曙区要求50人以上企业成立计生协会，此外还成立了各种行业性协会、社区协会、出租房主协会、同乡协会等多种类型的计生协会，目前海曙区计划生育协会已达2000多家。
2.对外来人口的管理采取分级、分层、分类的方式
(1)海曙区公安局在暂住人口管理上，推行主动型登记发证的ABCD分级管理制度。所谓ABCD分级管理制度，就是将外来人口按身份获取的不同情况分为A、B、C、D四类，A类为有身份证的外来人口，B类为有其他有效证件的外来人口，C类为有担保人的外来人口，D类为无任何身份证明和担保人的外来人口。公安局重点加强对C、D类外来人口的信息管理，实行高危管控，对D类外来人口，还采集照片、指纹等，进行动态跟踪管理。(2)人口计生局在计划生育管理上，其一，针对不同的人群采取不同的管理办法，对外来人口公寓楼的流动人群实行集居式管理服务的方式，对有区域特色的流动人口聚居地采取以外来人员管外来人员的方式，对散居的流动人群实行房东管房客的方式；其二，根据流动人口的孕、环情检查结果进行分类管理，确定管理重点对象；其三，根据流动人口育龄妇女的居住时间长短，分为连续居住一年以上、居住半年左右、短期居住或新进外来人口三类人群，进行分类管理。
3.加强外来人口管理的信息化建设，完善人口信息采集，并打造资源共享的电子平台
(1)完善流动人口信息采集机制，利用社区、协会网络、劳动房屋中介、协管员、信息员、房东等庞大密集的社会组织和群众力量，采集外来人员的相关信息。比如计生局在掌握流动育龄人口之后，会上门要求填写《育龄妇女基本信息》，并及时完整地输入电脑、建立档案。(2)建立人口信息电子数据库，海曙区人口计生局自主开发了《海曙区人口信息服务引导平台》，已向流动人口数据库中导入了近4.5万条人口信息，每条信息包括了流动人口的姓名、性别、身份证号码、暂住证号码、居住地址、工作单位、户籍地址、婚姻状况以及婚育证明号码等多种信息。(3)人口计生局与公安局整合部门优势，共享外来人口信息资源。其运行模式是先由海曙区公安分局利用暂住人口办证系统向人口计生部门提供上月流动人口变动信息，区人口计生局负责将信息导入至流动人口数据库后，由基层计生工作者对辖区内新进流动人口进行随访，并将其计生信息补录到流动人口信息管理系统中，如发现未办《暂住证》或已离开辖区的流动人口，则向社区警务室反馈信息，最后由区人口计生局定期向全区通报流动人口信息。
海曙区的外来人口公共服务体系主要包括两个方面，一是就业服务体系，二是生活居住服务体系。其服务方式根据服务内容呈现出多样化。
(1)与宁波市民完全同等的一体化市民服务。①劳动就业领域：基本上采取了与宁波市民同等的服务，取消了对外来民工的就业限制，为外来民工提供免费的职业介绍服务，并对技能培训按工种进行全额补贴或部分补贴，⑧ 且不限制培训次数，同时建立了多样化的进城民工权益保护渠道，保证了相对良好的务工环境；②卫生防疫领域：凡是居住3个月以上的外来人口子女都建“计划免疫接种卡”，卫生防疫的费用与免疫服务与市民同等对待，如果外来人口子女一周岁以内没有接种过疫苗的，按要求都给予补上，该免费的项目仍然免费。
(2)基于外来人口类别化基础上的市民化服务。①社会保障领域：对外来人口采取类别化服务，对持有暂住证和建立稳定劳动关系的进城民工，原则上享受市民化服务，例如宁波市2006年为外来人员开设了“住院医疗保险”，其保险费用完全是由企业来支付，而没有稳定劳动关系的外来灵活就业人员基本上被排除在社会保障服务之外；②教育领域：外来人口子女的就学以公办学校吸纳为主，民工子弟学校为辅，⑨ 基本实现和保障了进城民工子女接受义务教育的权利。不过，海曙区在对外来人口子女的教育服务上设置了一定的门槛，规定入读公立学校的外来人口子女必须是父母双方都在宁波海曙区工作，并在海曙区居住一年以上，而且暂住证、工作单位证明、出生证等证件也要齐全。也就是说海曙区的外来人口教育的市民化服务只是针对特定的外来人群，没有真正体现教育的公平性。
(3)考虑外来人口实际情况的人性化服务。①社区服务：社区通过对外来人口的人性化服务，积极促进外来人口融入宁波社会、与宁波市民和谐相处。其主要方式包括对外来人员中的党员进行建档，和他们进行情感、思想的交流，促使他们去帮助、沟通其他外来人员；结合社区孤寡老人的情况，安排老年人和外来人口中居住三年以上且表现良好的住户开展自愿报名的牵手活动，在增进外来人口和本地人口的交流之外，促进对老年人的照顾；组织外来人口参与社区服务，例如利用外来人口中从事保安行业较多的特征，组织外来人口组成保卫队在社区进行义务巡逻；②计划生育服务：各级计划生育部门运用发放宣传资料、举办专题讲座、组织文艺演出等形式，为外来育龄人员开展计划生育宣传教育，帮助外来育龄人员掌握必要的计划生育政策法规知识，同时开展以技术服务为重点的优质服务，除了为外来已婚育龄人员提供国家规定的基本项目的计划生育技术服务外，还广泛开展避孕节育、优生优育、生殖健康保健等科普知识的咨询讲解。
(4)相异于宁波市民的区别化服务。主要体现在社会保障、社会福利和政治参与等方面，比如在制度上规定了外来人员只能减半缴纳失业保险金、减半享受失业保险，外来人员不能享受低保等。
海曙区外来人口管理与服务所面临的主要问题是：①外来人口真实人数不明。尽管海曙区各部门强化了对外来人口的信息化建设，但由于各部门的人口统计口径不同，再加上外来人口居住和工作单位不稳定、流动性高，工作地与居住地不一致，部分外来人口居无定所(居住在店面、车棚等)种种原因，导致外来人口的准确人数和真实信息难以把握。⑩ 统计数据的失真，给外来人口的管理和服务带来了极大的不便；②不同地区之间、不同民族之间存在政策性差异。虽然宁波市实行了属地化管理的外来人口管理模式，但在户籍制度还未被取消之前，对外来人口的各种法规、政策的实施仍需户籍所在地配合或执行。由于各地的地方性政策存在较大差异，不可避免会给管理增加难度。此外，宁波人口中汉族占绝大多数，政府相关工作人员对少数民族的政策性把握能力也十分欠缺；③外来人口与当地居民之间存在制度性摩擦。除了外来人口和当地居民在生活习惯上有差异外，由于两者的政治表达能力有明显强弱之分，且政府财政支出体制与户籍人口相对应，这必然造成公共资源在分配上出现倾斜，外来人口与当地居民这两个不同利益的群体之间不可避免地会产生矛盾。
海曙区的外来人口管理与服务模式比其他地区来说更具有前瞻性、创新性和人性化，但也存在不少缺陷。其一，尽管海曙区的外来人口管理工作开始向社会化管理、管理和服务并举的模式转变，但其组织体系及分级、分类的管理方式依旧脱不了计划式管理和防范式管理的本色，外来人口只是被动的被管理对象和被对立对象，缺乏自觉地参加到统一的社会管理秩序中来的激励，此外，这种庞大、严密的管理体系虽然部分依托了群众力量，但体系维持的主干还是政府的财政支持，这必然会增加政府的财政负担，还无法保证其是否达到社会最优水准，最终将导致公共资源、公共产品的供给无效率。其二，目前海曙区对外来人口的公共服务偏重外在的生产性服务和生活性服务，而缺乏心理层面的如价值观、社会政治权利等身份转化的引导服务。外来人口不仅缺乏参与社会事务管理、表达政治权利的机会，在内心上也较难融入到城市居民中，这将成为海曙区外来人口服务的一大重要课题。
三、海曙区的经验启示及政策建议
由本文第二部分的分析可知，外来人口的准确人数和真实信息难以把握是海曙区外来人口管理与服务中最大的问题。这虽与我国的人口信息统计体系的发展相对滞后相关，但更主要的还是因为外来人口的高流动性增加了人口信息搜集的难度。因此，要解决上述问题，政府除了要完善人口信息采集制度外，一方面需要通过对外来人口的劳动权益保护及改善外来人口的住房条件(如用集中居住模式解决外来人口住房需求)、子女受教育条件等手段来提高外来人口的就业和居住的稳定性，另一方面则需要改革城乡二元户籍制度和暂住证制度，剥离户籍上附带的各种义务和权利，改被动型的暂住登记制度为主动型的城乡统一的一体化人口登记制度，实行属地化管理和服务，使登记者切切实实享受到一体化人口登记制度的好处。而这些制度改革创新的最终趋势必然是外来人口的市民化。
随着城市外来人口的增加，越来越多的城市居民认识到外来人口对城市经济增长的贡献和对社会进步的积极作用。虽然城市犯罪人口的绝大多数为外来人口，致使部分城市居民视外来人口为洪水猛兽，但据海曙区公安局的统计，这些犯罪的外来人口中有80％之多没有登记办证，这直接说明犯罪者多为流窜人员，而非在城市有稳定劳动关系和固定住所的常住外来人口。有了这个事实认识，那么我们就可以科学的设计外来人口管理与服务的流程，在政策思路上引入时间纬度，根据外来人口的工作时间长短、不同表现、不同信用水平、不同教育技能水平及不同贡献，逐步逐层的推进外来人口的市民化进程。
此外，在推进外来人口市民化的过程中，政府应该重点对外来人口的就业政策与迁移政策进行协调，保证公共资源在城市居民和外来人口之间的平等配置；同时还需强化外来人口的能力建设，全面提高外来人口的职业技能和政治博弈能力；并且提升外来人口的各项保障水平，真正落实与城市居民同等的市民权；最后还要推进外来人口的自我组织、自我管理和自我建设，推动与城市居民的相互融合。
注释：
①国务院研究室课题组：《中国农民工调研报告》，中国言实出版社，2006年，第69-70页。
②蔡昉、都阳、王美艳：《劳动力流动的政治经济学》，上海三联书店上海人民出版社，2003年，第67页、第154-157页。
③本文根据现有政策文件和文理需要对城市外来人口和进城民工这两个名词区别使用，但实际含义并无太大差异，不影响本文的分析。
④陈映芳：《“农民工”：制度安排与身份认同》，《社会学研究》，2005年第3期。
⑤户籍人口数据来自《海曙统计年鉴2006年版》，外来人口数据根据海曙区公安局暂住人口数据估算。
⑥海曙区统计局：《海曙统计年鉴2006年版》。
⑦海曙区74个社区共配置协管员74人，一个协管员平均管1667人，今后计划管800人。
⑧紧缺工种600元以下全额补贴，其他工种300元以下全额补贴。
⑨海曙区教育局资料：《海曙区流动人口子女就学情况调查报告》。
⑩《宁波市海曙区2000年第五次全国人口普查资料》，宁波市海曙区人口普查办公室编，2002年。
摘自《新东方》(海口)，2007.5.15～18