基于制度经济学视角的土地出让金研究，本文主要内容关键词为：视角论文,经济学论文,土地出让金论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自国有土地实行有偿出让制度以来，我国土地资源开发利用的公平与效率都得以改善。但是，由于制度本身的缺陷，制度运行也暴露出一些问题。本文按照制度经济学采用主流经济学方法分析制度的模式，运用制度经济学的相关原理，阐述了土地出让金制度的属性和功能，对土地出让金的制度变迁、管理体制和制度绩效做了比较翔实的实证分析，并剖析了土地出让金制度的路径依赖、委托代理和寻租问题等制度缺陷。最后，依据理论推演并结合我国实践，从规范的角度提出了土地出让金制度重构的思路。
一、土地出让金的制度属性与功能
(一)土地出让金的制度属性。
按照一般的界定，制度可以理解为要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则(如工作制度、学习制度)，也可以理解为在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系(如社会主义制度)。显然，作为规定国有土地使用权有偿出让的一系列规则，土地出让金制度属于前一个范畴，是一种行为规则，其属性可以从制度的不同视角做相应的归属。
1.土地出让金制度是一种强制性社会规则。制度分为社会规则和个人规则，根据约束强度又可将前者分为强制性社会规则和非强制性社会规则。对于非强制性的社会规则(如语法规则)，人们遵守它，既有利于自己也有利于别人，无须通过对违规者实施惩罚来强制人们遵守它。强制性社会规则的特征则在于个别主体可以通过不遵守它而受益，同时伤害其他遵守者，故必须通过对违规者实施惩罚来强制人们遵守它。
土地出让金制度是对土地使用者有偿获取使用权、土地所有者合法使用土地出让金的有关规定，如果土地使用者和所有者不按规定支付和使用款项，会损害政府、农民和农村集体组织的利益，同时使那些依法缴纳土地出让金的使用者处于竞争劣势。因此，在土地出让金的制度安排中，要有相应的惩罚措施来强制土地使用者遵守规则，故而是一种强制性社会规则。
2.土地出让金是一种指令性制度。根据制度的约束方式，可将其分为指令性制度和禁令性制度。指令性制度即精确地指示人们应当采取什么行动，禁令性制度则禁止某些难以接受的行为类型。前者靠“有形之手”和领导者计划来实现，属于强制性秩序状态；而后者则靠人们自愿和自发的行动，属于自发性秩序状态。
土地出让金制度明示了必须按照一定的规程通过缴纳土地出让金才能获取土地使用权，并指明了土地出让金的具体用途，因而属于指令性制度。
3.土地出让金是一种外在性制度(也称正式制度)。根据制度指向的群体范围边界，可以分为内在性制度(非正式)和外在性制度(正式)。内在性制度指群体内随经验而演化的规则，人们在长期交往中无意识形成，并构成历代相传的文化的一部分。它包括价值信念、伦理规范、习惯、内化规则(如心理代价)、习俗和礼貌、正式化内在规则(惯例)，侧重于道德教化和宗教功能，无法用文字描述。外在性制度则指由专门机构设计出来并靠政治行动自上而下地强加于社会的规则，是人们有意识创造的一系列政策法则，包括法律、政治规则、经济制度、公司章程、商业合约等，白纸黑字，清清楚楚。
土地出让金制度以政策法规为支撑，显然是一种外在性制度。
(二)土地出让金的功能。
制度的基本功能在于降低交易成本、服务经济活动、创建激励机制与合作条件，土地出让金制度既具有制度的一般功能，又有其特殊性。
1.降低交易成本。由于在土地使用权的分配中存在土地资产的专用性、政府有限理性和开发商投机主义倾向，在合理配置土地资源方面存在较大的交易成本。包括：搜索信息的成本、缔约成本、监督成本、防范投机行为的筛选成本和强制履约的成本等方面。土地出让金制度对开发商获取土地使用权的“价格”、对土地出让金收益的分配使用和管理都给出了明确的制度规定，相关程序有章可循，增强了操作的确定性，故而大大降低了交易成本。
2.创造经济价值。作为一项经济制度，土地出让金制度规定国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金。这种制度安排使城市国有土地使用权的分配由无偿划拨转为有偿出让，不仅体现了国家与土地使用者之间的权利关系，还显化了土地资源的价值，并通过土地资源的资本化增加了政府非税收入。土地出让金的使用可以增加土地开发投入，促进了经济增长；同时，土地开发投入的增加使土地资源具有更高的经济价值。
3.提供激励机制。土地出让金制度对于地方政府、开发商和农民都产生明显的激励效应。通过允许将土地出让金作为地方政府收入，激励了地方政府参与土地交易并足额收取出让金的积极性；通过降低寻租空间，激励开发商把更多的精力放在通过投资项目获取收益上，即变“寻租”为“寻利”；通过以出让前的土地产值为依据确定补偿标准，激励农民有效利用耕地。
4.约束随机行为。制度的关键功能是通过抑制社会活动中可能出现的随机行为和机会主义行为来增进秩序。土地出让金制度的约束力主要针对地方政府：土地出让金入账管理的规定约束了地方政府在土地划拨上的随意性。
二、土地出让金的实证分析
(一)土地出让金的制度变迁。
我国土地出让金制度的形成与完善是一种强制性的制度变迁。其前提是1987年深圳开展的土地出让制度试点，相应的制度安排也始于1987年。
为了使土地使用权有偿出让法制化，从1987年11月开始，全国很多城市在开展土地出让制度改革试点的同时，先后制定和颁布了地方性的土地使用权出让有关条例或规定。
1988年，全国性的法律开始颁布实施。《宪法》修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”；同年12月，《土地管理法》修改议案也规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这些规定使土地使用权可以依法出让、转让、出租和抵押。
1990年，国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租等问题作了更明确的规定，并要求比较成熟的城市先行开展城镇国有土地使用权的出让和转让试点。
1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》对土地出让的方式作出了明确规定：土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。并要求，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。这些法律法规的修改或制定使我国土地出让的法律法规体系得以健全，使土地出让制度有了法律保障。此后，国有土地的出让基本上在这个法律框架下进行。但由于该法没有对拍卖、招标方式做严格要求，实际操作中基本上是采用协议出让方式。
鉴于协议出让方式下寻租、暗箱操作和土地收益流失问题频频出现，2001年4月30日国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》强调：商业性房地产开发用地和其他土地供应计划发布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政管理部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标拍卖必须公开进行，要严格限制协议用地范围，确实不能采取招标拍卖方式的，方可采用协议方式，采用协议方式供地的，必须做到在地价评估基础上，集体审核确定协议价格，协议结果向社会公开。
2002年5月，国土资源部又制定了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，要求全国范围内经营性土地的出让全部实行招标、拍卖、挂牌制度，其他土地的供应计划公布以后，同一宗土地有两个或两个以上意向用地者的，也要采用招标、拍卖、挂牌的方式出让土地。
2003年6月，国土资源部发布《协议出让国有土地使用权规定》，对协议出让的范围、程序和价格等全过程都做了严格而又具体的规定，指出以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％。
2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次强调“禁止非法压低地价招商”，要求省级政府要依照基准地价制定并公布协议出让土地最低价标准；协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。
从协议出让到“招拍挂”并保留部分的协议出让，以及对协议出让方式管理的日益严格，制度变迁的动力在于“招拍挂”方式能最大程度地体现公开、公平、公正的市场法则，能充分体现价值规律和竞争规律，从而显化国有土地资产应有的市场价值。这一系列制度变迁过程都体现了资源稀缺性导致的竞争、认知和选择这一动力机制，同时又体现了渐进式的制度变迁更适合我国国情。
(二)土地出让金的管理体制。
土地出让金的管理涉及到财政和土地行政管理两个职能部门。财政部门是土地出让金的收入与分配主管机关，土地行政管理部门是土地出让金的代征机关。财政部门主要负责制定征收管理的政策、收入的财政专户管理和征收管理的监督，土地行政管理部门具体负责组织征收。
在收支管理方面，土地出让金经历了中央与地方财政分享、全部属于地方、区分新增和原有建设用地对土地出让收入实行不同管理三个阶段。按现行法律法规和政策规定，土地出让金实行“收支两条线”管理制度。具体做法是：收入管理方面，土地出让金为地方专项收入，列入政府基金预算；支出管理方面，首先缴纳新增建设用地土地有偿使用费(中央地方共享收入：中央30％、地方70％，均专项用于耕地开发)和支付用于农业土地开发的专项支出(其中省集中部分不得超过30％)，其余部分专项用于城市基础设施建设和土地开发，还可以用于破产企业职工安置、补贴被征地农民或通过作价出资(入股)转增企业国家资本金和土地收购储备等。
现行分配格局的理由是：一方面，土地开发投入都是由地方政府承担，土地出让金专项用途就是土地开发和城市建设。另一方面，各地土地出让金征收数额、标准、征收率极不平衡，以前适用的中央集中部分土地出让金政策实际上没有得到真正的执行。
在行政管理体制方面，由于土地行政管理部门是土地出让金的代征机关，因此，土地出让金的管理体制依从于土地管理体制。我国土地管理体制于2004年初经历了从“块块管理”到“垂直管理”的改革，以避免“块块管理”体制下土地管理部门因人事权受制于同级政府而成为地方政府的附庸，使其更好地贯彻中央政府的土地政策。
(三)土地出让金的绩效评价。
依据布罗姆利的制度变迁模型，制度变迁对制度安排进行选择的经济行为可以产生如下绩效：提高经济效率、改变收入分配、重新配置经济机会、重新分配经济优势。因此，从理论上看，土地出让金制度绩效的评价就应从公平和效率两个方面来衡量；从实践上看，我国土地出让金制度的绩效表现在以下几个方面：
1.调整了利益相关者之间的收益分配，增加了地方财政收入。以“招拍挂”方式出让土地使用权，调控了国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益，给政府带来了更多的土地出让收益。土地出让制度的实施，克服了过去长期实行的土地使用行政划拨制度下土地无偿使用制度弊端，将以前无偿划拨获得的土地变成必须通过缴纳土地出让金才能获得土地使用权，实现了土地资源向土地资产的转化。作为地方政府非税收入的重要组成部分，土地出让金收入在一些地方已成为典型的“第二财政”。根据国务院发展研究中心的调查，土地出让金占地方财政预算外收入至少60％以上，实际上有的地方超过80％。
2.激发了土地市场的活力。“招拍挂”方式的推广进一步活化了土地要素，使市场配置土地资源的基础性作用得到有效的发挥，提高了经济效率。自1999年国土资源部要求大力推进国有土地使用权招标拍卖开始，土地使用权的转让引入了市场竞争，其后的一系列政策要求和交易规则的建立与完善为“招拍挂”交易奠定了坚实的制度基础，使“招拍挂”交易范围不断扩大，交易宗地数增长迅速。从1999年到2004年，以“招拍挂”方式出让土地的省市由23个增加到31个，招标拍卖出让土地由15325宗增加到50006宗，增长了3倍多；出让面积由1082公顷增加到52097公顷，增长了47倍。以“招拍挂”方式出让的土地占全部出让土地的比例由1999年的2.38％提高到2004年的29.15％，成为经营性国有土地供应的主渠道(雨之，2005)。而其中，挂牌出让所占的比例又超出了“招拍挂”出让面积的2/3。2001～2004年，“招拍挂”出让面积占总出让面积的比例大大低于价款所占的比例。特别是2003年和2004年，出让面积比不到30％，价款比却超过了50％。
3.促进了地方经济增长。土地出让金收入的一部分被地方政府用于进行城市基础设施建设，或者将土地出让金转变成地方政府进行新的开发区建设投资资金来源。因此，一方面，
土地出让金推动了城市基础设施建设和固定资产投资，促进了经济增长；另一方面，通过调节土地的利用，改进了产业结构，改善了土地使用中的公平和效率。对于增加地方财力和发挥市场在配置土地资源中的基础性作用都产生了显著的效果。实践证明，土地出让金的分配已成为调整市场经济关系的经济杠杆，发挥了宏观调控的作用。
三、土地出让金的制度缺陷
尽管现行的土地出让金管理制度较之过去更符合效率准则，其一般性、确定性和开放性也相对加强，普适性程度较高，显得更加公平。但是，中国的土地市场毕竟仍然存在着信息不对称、交易费用高、市场不完全的情况。而且，理论和实践都证明了，“好的制度”并不恒等于“有用的制度”。由于政策制定者、执行者以及政策适用群体之间的博弈，原本有用的制度会在新形势下显示出越来越多的缺陷。土地出让制度莫不如此。
(一)土地出让金征地补偿不足的路径依赖。
按照历史的界定，土地出让金是政府出让土地使用权所取得的土地纯收益，即土地出让总收入扣除政府为取得土地所支付的征地、拆迁费用以及征地前期开发费用等的余额。显然，总称为土地出让成本的征地、拆迁费用和开发费用的合理性与准确性是决定土地出让金收益的主要因素。而在这三项费用中，惟有征地费用存在如何合理界定的问题。因为拆迁费用有明确的市场价格作为依据，开发费用通常有账目可查。而征地费用的补偿制度存在着严重的路径依赖。
征地补偿包括耕地补偿和安置补助。耕地补偿标准1982年规定为年均产量的3～6倍，1998年提高到6～10倍，后一直沿用此标准。2004年8月修改《土地管理法》时，虽然指出了按规定支付土地补偿费和安置补助费尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。但是，此项规定操作弹性大，对原有生活水平的界定难以把握。
除了《土地管理法》规定提高补偿标准，2004年的《决定》在法律规定原有安置方式的基础上增加了以下安置方式：农民以经依法批准的建设用地土地使用权入股；将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；异地移民安置等。另规定，按照土地补偿费主要用于被征地农户的原则，土地补偿费应在农村集体经济组织内部合理分配。这些规定相对于此前的征地补偿安置规定无疑具有一定的进步意义。
但是，它所发挥的积极作用仍很有限。制度根源是，征地费用的补偿标准参照的仍然仅仅是历史的数据，避开了土地的预期增值而未能按照市场规则反映土地的机会成本，农民择业成本和新职业风险金等不可预见因素更不在考虑之列。根据对长江三角洲地区的测算，征地补偿费大约为土地出让价格的1/10，而出让价格仅相当于土地市场价格的1/5。
造成这种路径依赖的深层次原因是利益因素，是国家、地方政府和被征地农民三者之间博弈的结果。在土地出让制度中，地方政府是既得利益集团，又处于强势地位，对现存路径有着强烈的要求，对新制度的供给带来巨大阻力。而在中央政府的权衡中，国家建设普遍实行征地费用包干，国家投资的大型项目往往还需要地方提供配套资金，在自身无力保障的情况下，只好任由地方政府的行为。
征地补偿标准不足的“路径依赖”迎合的是地方政府和开发商的利益。以至于一些学者认为，土地征用制度的最大问题就是政府用强制性的行政权力侵犯农民产权。
(二)土地出让金的委托代理问题。
土地出让金的委托代理问题主要源于现行土地管理的所有权与管理权两权分离以及激励与约束机制的缺位。
对于国有土地，国家代表全民享有所有者权利。但在实际管理中，行使所有者和管理者双重职权的是地方政府。对于集体土地，国家基于公共利益原则以非所有者身份也将集体土地管理权委托给地方政府。地方政府行使土地管理权的职能部门是国土资源部门。显然，这里存在着三个层次的委托代理关系：
第一层次，全民或集体委托国家制定相关的政策机制，全民或集体是委托人，国家是代理人。
第二层次，国家委托地方政府实施管理。国家是委托人，地方政府是代理人。
第三层次，地方政府委托同级国土管理部门管理。地方政府是委托人，国土管理部门是代理人。
在这种多层委托代理关系中，都存在着明显的信息不对称。在集体土地所有者与地方政府之间，县级以上地方国土管理部门清楚国家关于农民集体土地所有权保护、耕地保护以及土地征用的相关法律法规，农民集体土地所有者却不完全清楚，甚至根本不了解；作为国家的行政代表，在中央政府与地方政府之间，地方政府深知国土管理政策的意图，而中央政府对地方政府的执法情况难以全部获知——信息成本太高所致。
从利益关系上看，国家实行土地征用的目标是发展社会公共事业、保证社会和经济的可持续发展等；地方政府进行土地征用的目标则是发展本地经济和满足政府官员政绩、升迁、荣誉和隐性收入等自身利益。
此外，制度的确定性不强，使地方政府有更多的机会违背国家的初衷。其一，我国宪法第十条和1998年修订的《土地管理法》第一条第四款都规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是，没有相关法律对“公共利益”作出界定，因而对公共利益的把握给地方政府职能部门留下了空间。其二，作为核算土地成本依据的《国有土地使用权出让金清算单》和《土地出让协议》的相关规定比较模糊，财政部门很难据此正确审核，造成拨付土地成本的较大盲目性。其三，《土地管理法》规定，征收耕地以外的其他土地，土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但是，省级政府制定的标准能否代表人民的利益？委托代理问题再次显现。
同时，缺乏有效的激励和约束机制。因为按照现行的国土行政管理体制，地方国土管理部门的人事控制权在地方政府，中央政府无法对地方国土管理部门的执法行为形成有效的监督和约束。这样，随着土地使用权交易市场化程度的提高，土地资产价值逐渐显化并迅速提高，土地资产经营为地方政府提供了巨额的建设资金来源，在现有的政绩考评机制下，地方政府的经济人动机自然驱使地方官员们采用机会主义行为违规操作：违规减免和使用土地出让金，盲目大量出让耕地。
(三)土地出让金的寻租问题。
按照规定，各市、县不得违法压低地价供地。以协议方式出让和出租国有土地使用权，出让金和租金不得低于按照国家规定所确定的最低价；在以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权时，竞价低于标底或底价的，国有土地使用权不得出让；以国有土地使用权作价出资或入股的，其作价不得低于按照协议出让方式所确定的最低价。对土地出让金严格执行“收支两条线”管理制度。
但是，土地使用权协议出让以及对地方政府违规减免或低价收取土地出让金的处罚不力，给地方政府带来了较大的寻租空间。因为协议出让方式是由出让方和受让方协商确定土地使用权的转让价格，非市场化运作，只有少数拥有信息的开发商与出让方(地方政府)在“暗箱”中协商，缺乏应有的公开性和竞争性。通过协议出让的土地价格一般比土地的平均成交价格低13.6％(苗天青，2004)，这种价差就是开发商的寻租空间。这种潜在租金的存在必然会使追求利润最大化的开发商产生“寻租”动机，贿赂有关官员。显然，这种直接非生产性的寻利活动，产生的结果是社会资源的浪费。
按照公共选择理论，政府官员也是追求自身效用最大化的经济人。是否设租主要取决于其自身的成本收益比。收益在于开发商送上门的好处费，成本在于为使协议出租看起来合理的遮掩成本，以及一旦这种违纪行为被查处所必须接受的惩罚。在这里，政府官员对于得与失的衡量显然不局限于金钱，比如，对违纪处罚，除了没收相关财产，还有对影响政治前途的心理定价。再就是，被查处的可能性大小。不同的官员对于同样的情形判断结果存在着差异。
如果用E代表官员的预期净收益，Z代表开发商给与的好处，C代表被查处后所受到惩罚的代价，λ代表被查处的可能性。显然，λ≤1。另外，以Y衡量制度的严密性，制度越严密，给Y的赋值越大。则有E=Z-λC
而λ取决于行贿数额大小和制度是否完善，即λ是Z和Y的函数，λ=(Z，Y)。显然，Z和Y与λ正相关。
所以，E=Z-(Z，Y)×C
只要E＞0，官员就可能选择违规受贿。而这种情形在Y和C都较小的情况下比较容易出现。
而我国土地出让金制度不够严密，惩罚范围不广、力度不强，为政府官员设租和开发商寻租提供了合谋空间。同时也说明了减少寻租现象的关键在于制度严密和惩罚得力。
四、土地出让金的制度重构
从上文分析可以看出，地方政府是土地出让金实践所显示矛盾的主要方面，矛盾的症结和各类缺陷的根源在于委托代理问题。而土地使用权与所有权的可分离、可交易的特性决定了城市土地市场只能通过委托代理形式来发展。按照委托代理理论，解决问题的关键是委托人寻求合适的方式促使代理人在实现自己效用最大化的同时实现委托人的预期效用最大化，也就是委托代理关系中的激励与约束问题。制度创新的目标应该是增强制度安排与环境的相容性，节约产权成本和内部管理成本。因此，治本之策是建立合理的制度安排，实现有效的激励、约束及其相容。
(一)完善分配制度。
完善土地出让金的收益分配制度就是要处理好农民与地方政府的关系和中央政府与地方政府的关系，因此，应从制定科学的土地补偿标准和规范政府间财政分配关系入手。由于后者属于财政学分析范畴，故本文在此不展开。而协调政府与农民之间分配关系的关键在于制定科学的土地补偿制度。其一，应以土地市场价格为依据确定征地补偿标准。土地补偿标准反映的应该是农地在其他可替代用途中的预期收益，而不能局限于其原用途。因此，要以土地的持续性收益的贴现值作为补偿金。这样，同时考虑了土地承包期的剩余年限对农民预期收益的影响，理论上更加完备。其二，制定分类补偿制度。对公益性征用，以农用土地基准地价为标准测算；对经营性征地，采用完全补偿原则，按市场价格购买，显化土地的价格，并补偿土地的社会保障功能。其三，要积极探索农用土地价值的评估方法，全面反映农地的综合价值。
(二)规范使用制度。
建立土地出让金使用管理制度，防止挤占挪用资金。按照2006年8月《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》的要求，制定实施办法，确保国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。其一，严格使用程序。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。其二，建立国有土地收益基金，对其支出实行预算管理。对土地基金所有支出编制预算，按预算支付各项土地费用和专项支出，确保征地成本、费用的及时支付。其三，对土地基金实行留成收益管理。要求各级政府不得将当期出让土地使用权获得的土地纯收益全部用于当期支出。要将不低于当期土地收益40％的部分作为土地留成收益，留作以后年度地方政府安排使用。并限制当期收益中用于城市基础设施建设的比例。其四，对土地基金实行专账管理。即在“土地基金”中设立三个专账：一是成本费用支出专账，用以核算土地征收、征用和土地开发过程中发生的各项成本费用支出；二是专项支出专账，用于核算土地收益中各项专项支出；三是土地留成收益专账，用于核算当年从土地出让收益中划出留成收益和上年留成收益的滚存结余。
(三)创新管理体制。
现行的“省以下垂直管理”体制对于强化省以下国土管理部门对下级的控制权具有显著的效果。但是，这样的体制能否从根本上解决土地资源有效利用的问题，还有待进一步考察。事实上，在这种不完全的垂直管理体制下，省级保留着块块管理模式，省级国土管理部门的行为受制于省级政府的意图。显然，省级政府与全民的利益目标相一致是这一体制有效的前提。然而，省级政府又在维护谁的利益？危害极大的一些土地要案对这一命题提出了有力的反证。所以，“省以下垂直管理”改革并没有触及到土地市场委托代理关系的要害——“公共委托代理”中的多级委托代理关系以及委托人虚化的问题。而且，在省级政府的经济人动机缺乏约束和监督的情况下，集权可能会加重政治寻租的代价。
创新管理体制的目的在于解决委托代理问题，保障土地所有者利益。按照理论推演，解决委托代理问题的思路有：让代理人与委托人目标函数尽可能一致；减少不确定性；尽可能使信息更充分；减少委托代理级数。那么，创新管理体制的着力点应该在于：减少委托代理级数；强化监督机制。
在农村集体土地不能直接上市的制度环境里，农村集体与国家之间的委托代理关系必然存在。因此，减少委托代理级数的出路就在于减少中央政府与地方国土资源管理部门之间的委托环节，由中央政府对土地出让总量进行直接控制。但是即便是中央政府，仍然充当着代理人的角色。所以，强化监督机制是保障农民集体利益的根本。原因在于，尽管在企业组织中，可以通过设计激励机制和建立监督机制两种途径缩小代理人与委托人目标函数差距以解决代理人问题，但是，企业委托代理理论并不完全适用于解释公共委托代理关系，“激励有效”最基本的前提是存在一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力激励和约束代理人，以防止自身利益流失。而对全民委托政府组织实施的公共管理，没有任何人能够说自己个人是在行使委托权的委托人。这就决定了政府组织系统内解决代理人问题的办法主要是依靠建立监督机制，而不是激励机制。
(课题组长：黄然
课题组成员：周名桨 田淑英 邵勋 李燕 王汉姐
执笔人：田淑英 王汉姐)
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