开创中国人口理论与实践的新局面--党的十一届三中全会与中国人口控制政策的制定_城市经济论文

开创中国人口理论与实践的新局面--党的十一届三中全会与中国人口控制政策的制定_城市经济论文

开创我国人口理论与实践的新局面——党的十一届三中全会与我国人口控制政策的制定,本文主要内容关键词为:我国人口论文,新局面论文,理论论文,政策论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

无论把中国公开实行以计划生育为主要内容的人口控制政策的上限界定在1962年,还是1970年,显而易见的是,把人口控制政策推崇至基本国策高度,制定人口发展战略和长远目标并立法加以制度保证,则是在党的十一届三中全会以后,这是不争的事实。十一届三中全会的召开与实事求是思想路线的重新确立,把中国引向了法制化轨道,也带来了人口理论与实践的春天,进一步开创了人口控制工作的崭新局面。

一、人口理论与认识上的矫正和突破

人口政策和目标是复杂的社会系统问题,正确有力的宏观理论指导是其得以贯彻的关键。在决策体制存在弊端,实事求是思想路线被束之高阁时,决策者对该问题认识的深度和重视的程度变得举足轻重,政治经济因素的干扰显得异乎寻常强烈,对是非曲直的辨别力和抗干扰能力也降到了最低点。党的十一届三中全会以前,我国在人口问题上产生波折、偏差的原因即在于此。

首先是受某些理论与实践的误导。马尔萨斯人口论宣称,人口增长与物质资料生产是几何级数与算术级数的关系,生活资料永远落后并无法赶上人口增长,因此,人类要摆脱贫困与失业的恶运,只有减少人口。西方人口学者据此认定马氏人口论为人口控制论。马克思主义人口论尖锐地批判了该人口论的推导违反科学,从而被西方学者主观地冠以人口增殖论,混淆和蒙蔽了视听。不幸的是,当时被视为社会主义阵营“老大哥”的前苏联,某些权威人口学家在缺乏深入理论探讨的情况下,抱着强调与所谓资产阶级理论对立的思维定势,也轻率地断言马克思主义人口论是人口增殖论,甚至把不断增长人口视为社会主义社会的人口规律和客观要求,并在该观点指导下,公开采取鼓励人口增殖的政策。由于前苏联地广人稀,在一段时期内,人口增长并未成为社会经济发展的矛盾焦点。然而上述理论与实践却被盲目照搬,以致误导了新中国的人口政策,极大地影响了我们对基本国情和马克思主义人口论的全面认识和理解,把遵循马克思主义而提出的人口控制论与马尔萨斯人口论划上等号,盲目地加以批判,导致50、60年代人口增长失控,并为此付出了沉重的代价。

其次是为政治经济形势所左右。1953年,我国进行了第一次人口普查,总人口超过了6亿,这引起了党和政府及有识专家的重视, 产生了倡导节制生育的意向,党和国家领导人也就此发表了有关讲话。然而,蒸蒸日上的新中国仅用3年时间就初步实现了国民经济的恢复, 基本解决了旧政府遗留的城市就业问题,顺利地完成了第一个五年计划等事实,汇成了大好的经济和政治形势。胜利的喜悦使一些人头脑发热,错误地分析了实践经验,把人的主观意志夸大到了无以复加的地步。加之“浮夸风”的推波助澜,抹煞了人口适量增长与增长过快的界限,对中国经济所处的阶段也作了不切实际的评估,造成了大量需求劳动力的假象。其直接结果是在人口控制问题上,从解放初的控制人口的倾向性政策,转向公开鼓励人口增殖。1959~1961年三年困难时期,经济压力突出了人口压力,党和政府于1962年提出要计划生育,但由于鼓励生育的社会政策未做相应调整,使该时期的计划生育工作未能奏效,并受到继之而来的“文化大革命”的严重干扰,导致人口自然增长处于无政府状态,出生率屡创新高,持续近十年之久。在1978年以前,我国人口控制工作主要着眼于对人口数量的抑制,未把有关人口的各项指标纳入国民经济计划,忽视了人口质量的提高和结构调整,某些社会政策仍向多子女户倾斜,存在矛盾性政策。

党的十一届三中全会重新确立了马克思主义实事求是的思想路线。思想的解放,使人口理论在结合中国实际的基础上,得以向更广泛和纵深的领域发展,丰硕的研究成果不仅为计划生育工作提供了理论武器,而且也丰富了马克思主义人口理论。

第一,还马克思主义人口科学以本来面目。事实表明,人口控制或增殖不是马尔萨斯人口论和马克思主义人口论的本质区别。马克思依据人类发展规律,在总结前人成果的基础上,提出了两种生产的理论,即人类社会是由物质资料生产及人口生产构成的。由于物质资料外延型扩大再生产会受环境、生态、资源等因素约束,因此人口再生产也不应是无限的和无休止的。马克思主义承认人口既是消费力也是生产力,但劳动力只有与一定的生产资料相结合才能成为生产力。由于人口生产与物质资料生产相互促进、相互制约,因此在调节物质生产的同时,调节人口生产是顺理成章的。马克思主义两种生产的理论为制定正确的人口控制政策奠定了理论基础。

第二,尊重社会生产规律和人口生产规律。使人类自身生产与物质资料生产相适应,是社会生产发展的客观要求。人口再生产类型的转变是不以人的意志为转移的客观规律。人类在与自然进行的生存斗争中,从依靠数量优势到凭借素质优势,从单纯向大自然肆意索取到认识了与自然界相生共容的关系,都反映了客观世界发展的规律。尽管人口政策代表统治阶级意志,但不能用主观代替客观,用意志掩盖规律,而只能尊重客观规律。目前发展中国家的人口压力不在于人口增长,而在于人口增长速度过快,所以人口控制政策不能等同于简单而极端地减少人口政策,否则就是把人类与经济、自然绝对对立起来的机械论。

第三,肆意夸大人的主观能动性固然要否定,但主观能动性的虚无主义倾向也是不可取的。澄清这一认识有助于冲破经济决定人口的自然控制论的禁锢。人口发展的确受经济发展的制约,但却不是经济发展的消极附属物,而是具有相对独立性,这一特点决定了人口发展对经济发展有巨大的反作用。一方面,人口可以脱离经济发展的实际而强劲增长,加剧人口压力,迫使政府将用于经济建设的资金转而用于满足人口的最基本的生活和健康保障,从而直接影响对扩大再生产的资金投入,制约进一步发展,最终导致国民的整体生活水准难以改善和提高,构成现代化发展的“瓶颈”。另一方面,人口发展的相对独立性和对经济的反作用,也决定了自觉调适人口是可行的而且必要的。就我国国情来说,还有一层意义,即我国的改革是以经济为龙头的,人口重负会影响改革列车的加速,而积极减轻人口压力会相对降低这种风险性。

二、人口控制决策和管理的法制化与科学化

十一届三中全会以后,全党工作重心向社会主义现代化建设转移,我国实行了改革开放。随着计划经济体制向市场经济体制的转轨,政府职能也发生了转变,并将政府行为导向了法制化和规范化,作为政府行为的人口控制工作被纳入法制化轨道,势所必然。

1978年中共中央、国务院明确提出计划生育要立法。1978年和1982年的宪法,均以最高法律效力规定了中国公民实行计划生育的义务和人口立法的基本原则。自我国有史以来,第一次明确地用法律形式将计划生育确立为基本国策,这对中央人民政府的人口决策拥有约束力。在此基础上制定的各种行政法规,更为详尽地规定了各项计划生育措施。我国各地现行的人口法规,基本上是80年代中后期颁布的,弥补了我国计划生育立法的空白。现行《婚姻法》、《继承法》、《统计法》和《国民经济和社会发展规划法》等,都列入了相应的计划生育条款。人口控制政策的法制化改变了过去由政府行文规定计划生育措施的办法,改由各级人大制订地方性法规,既严格体现法律威力,又能突出地方特点,用法律来调控计划生育,杜绝了法律盲区,使这项工作有法可依,实现了决策程序法制化与科学化。经过实践努力,我国目前已建立起较为完备的计划生育管理系统,从中央到地方的各级政府中,均设立了专门的职能机构——计划生育委员会,落实了编制,组建了包括宣教、指导、培训、技术服务等内容的计划生育事业单位,使计划生育工作从政策管理走向法制管理。

我国还把现代化管理方法引入了人口控制工作,运用系统科学原理,建立和落实计划生育目标,从目标的制定到实施、监督和效果评估都有具体的要求,形成了一整套制度,还创造性地援引了工业企业质量管理方法,从提高计划生育专职人员的素质入手来保证工作质量,通过逐级培训、组织经验交流、定期进行研讨等,有效地落实岗位责任制。这标志着我国人口控制工作已逐步摆脱经验管理型,向科学管理型迈进。

有力的科技手段是加强行政管理的科学保障。为配合每10年一次的人口普查,国家组成了人口专家组,确立了抽样调查制度,设立了观察点。科学、规范的人口调查所取得相关数据资料,为党和政府的决策提供了重要的依据。

三、机遇与挑战并存

十一届三中全会以来的正确理论指导,特别是改革开放为我国的人口控制工作提供了新的驱动力和突破口。1979年,党中央为时年98岁的马寅初平反,并坚决地指出,限制人口数量,提高人口素质是我国的人口政策。1981年5月,第五届全国人大常委会第17次会议决定, 将“晚稀少”改为“少生优育”,重新界定了中国人口政策的内涵,澄清了人口控制单纯是抑制数量的狭隘认识,在人口政策上实行数量与质量并重。

改革开放推动了科技进步,从而促进了我国产业结构的调整和产业升级,人口控制由封闭型转向开放型,人口迁移和流动成为不可逆转的趋势,促进了城市化进程;现代化交通通信设备缩短了地区空间距离,缩小了文化经济差距,成为观念转变的催化剂;改革开放促进了经济发展,为社会福利事业和养老保险以及实行奖励措施提供了物质基础,保证了计划生育政策的顺利推行。总之,改革开放为降低人口自然增长率创造了条件。

改革开放为人口控制带来了机遇,也提出了新问题。

首先,中国人口基数大,人口控制不能一蹴而就、急于求成,而要常抓不懈。因为人口生产是有惯性的,一时的疏忽或失误会波及几代人。如前所述,实行改革开放后人口流动性增强了,这对于人口控制,既带来了有利方面,也不能回避流动人口中存在为逃避生育管理而流动和以在流动中超生为目的的人口,这为计划生育管理工作增添了难度。

其次,我国要实现人口低增长或零增长,既不能靠人口外迁,更不能靠提高死亡率,关键在于控制出生率,但这将直接导致人口结构从年轻型过渡到老龄化社会。要有效解决与老龄人口相关的社会问题,必须采取有力措施,但在某种程度上也会增加工作人口的经济负担,并增加计划生育工作的难度。

再次,我国目前人口数量多是事实,同时劳动力素质低,与社会经济不相匹配的矛盾也很突出。要把人口压力转为人力资源优势,提高质量尤为重要。与控制人口数量相比,在人口压力已经形成的情况下,迅速提高人口素质的难度更大。

最后,也是最为突出的问题,是如何加强农村的计划生育工作。人口控制政策实施以来,城市人口控制工作的成绩比农村显著。这其中既包含了计划生育工作者的辛勤努力,同时也是由城市生活特点决定的。例如,城市职工违反计划生育法规,会有公职去留、再就业机会等顾虑,而且在城市生活中,子女性别差异对家庭生活的影响也不象农村那样强烈,计划生育工作阻力较小。由于“一孩政策”已实施近20年,在该政策下出生的独生子女已陆续进入成年,面临婚育,按现行政策,城市中人口控制工作很难有新的增长点,所以今后要加大农村人口控制力度,这将成为我国人口控制工作的特点和难点。农村目前生产力水平有很大局限性,要求计划生育工作善于将解决农民实际生活问题与排除思想障碍结合,在进城就业、农转非、税收调节等工作中适度采取向独子女家庭倾斜的政策。这并不是说城市计划生育工作已万事大吉了,要使新的生育观、人口观深入人心,成为每个公民自觉的理性行为,尚有大量工作要做。

第一,要坚持改革开放,大力发展经济,只有经济高度发展才是解决人口问题的根本途径。经济发展会促进产业结构升级和农村城市化趋势,它们是影响人口问题的转变的重要因素。

其一,城市中尤其是大城市,如京、津、沪等,人口出生率的下降存在大量自发限制的因素。消费行为和生活方式逐步趋向现代化,这一点,城市较农村超前。城市中养育子女成本高,在竞争激烈的机制下,劳动力要以质量来赢得最佳生存空间。人口不直接等于人力和人才,只有提高人力资本投资,父母加大对子女的教育投入,才有可能使收入和获利最大化。由于人的才干和知识技能主要靠后天生活教育所得,从而促使人们重视优生优育,多育只会增加投入。在经济发展水平决定收入有限的情况下,人们会弃舍数量以保证质量,从而家庭代际财富流向下一代,父母从子女那里得到的养老保障不再与子女数目必然成正比。加之各项社会服务措施的完善,也弱化了子女在家庭中充当的角色和义务。城市妇女有大量机会参与社会活动,为了开拓就业领域,她们必须不断提高自身素质,多育子女无形中成为极大的负担。同时城市文化生活较为丰富,她们不再以生育儿女为唯一满足,在因多育子女而只保证生存消费与提高消费及加大享受性消费间,倾向于选择后者。城市化引起农村人口流向城市,城市规模也在向周边扩展,这些城市新居民主动适应流入地的生活方式并受当地观念影响,其结果也会降低生育率,同时人口流动会产生文化回流,把现代生活观念和方式带回乡村,有助于家乡人口新观念的形成。

其二,经济发展阶段不同,对人力资源的要求也不同。在现代经济中,产业以资本密集型和高技术含量型为主,特别是知识经济时代,信息产业和细化的服务性行业比重加大,对劳动力的要求从体力优势转向文化知识技能优势。人力资源的素质对数量的替代性日益增强,以智力为核心要素的非体力因素越来越重要。分工细化和市场调节,使人力资源得以最优配置,从而为体力因素不占优势的妇女提供了广阔的就业机会,并能极大地发挥优势。科技的现代化和家务劳动的社会化,使女性参与社会竞争成为可能。有更多的农村妇女转向非农职业。为利用和抓住机遇,妇女需要不断加强自身科技素质,提高劳动技能,使妇女的社会价值不再仅仅通过生育来体现,这有助于控制生育率。特别需要提出的是妇女走出家庭走向社会,固然是承认妇女社会价值的有效途径,但若把家务劳动也纳入国民生产总值,会提高妇女的觉悟,特别是在不甚发达的国家,有助于提高妇女地位,因为家务劳动也具有货币价值。把妇女的家务劳动统计在内,具有合理性,会维护妇女的自尊,对于消除性别歧视,营造利于妇女解放的社会舆论和社会文化环境,以及顺利开展计划生育工作,均会产生直接或间接的影响。

第二,加强精神文明建设。这既是我们取得已往成绩的经验,也是今后继续努力的方向。若说物质文明建设是创造宏观因素的话,那么精神文明建设则着重从微观入手,在宏观因素尚不充分的情况下,创造人口转变的有利条件。

精神文明建设内涵丰富,对于人口控制而言,关键在于提高人的文化素质,尤其是妇女文化素质。深刻、快速地接受新观念离不开文化素质基础。人口数量与质量是相互制约的。实践表明,高文化水平有助于提高做事的计划性和自觉性。人的文化素质与生育率成反比关系,尤其是妇女文化程度越高,生育率越低,“在发展中国家,凡父母得到中等或更高等程度教育者,生育率都有下降,凡妇女受到中等以上教育者,生育的子女数目毫无例外的更少。”(注:王渊明:《历史视野中的人口与现代化》,浙江人民出版社1995年版,第331页。)

人的生育行为应当是适应社会发展条件的理性行为,较高的文化素质是进行正确判断的基础,同时会影响人们的思想观念和家庭形式,从而影响生育行为。只有同步提高质量,才能将人口多的劣势转化为劳动力丰富的优势。每个个体的全面发展和提高,首先要有足够的生存空间,如今30~50岁年龄段的人口是高出生率阶段出生的,他们及其子女经历了入学、就业、住房、交通等多种艰难的人口压力,必定在某种程度上影响了个体发展,应当最能理解人口控制的意义,但也未必每个人都能顾全大局,摆正眼前与长远、局部与全局的利益关系,所以宣传教育工作仍很艰巨。现代化归根结底是人的现代化,精神文明建设是中国腾飞的有力一翼。

人口控制工作从一个侧面清楚地反映了两个文明一起抓、两手都要硬的深刻道理。物质文明与精神文明是相辅相成、相互促进和相互制约的,两者相互作用中又有相对独立性,因此,我们才能够在采用超经济手段控制人口过快增长,适应社会经济发展的同时,在人口压力不断增大的情况下,积极采取应对措施促进经济增长。但如果因此以为不主动控制人口,经济也能持续发展,或不积极发展经济,只是消极地等待人口自然减少,则失之偏颇。

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