土地财政：一种“无奈”选择更是一种“冲动”行为——基于地级城市面板数据分析，本文主要内容关键词为：面板论文,冲动论文,无奈论文,财政论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从财政税收分配调整导致地方财政收支缺口来看，土地财政是一种“无奈”的选择，而以GDP增长为核心的地方政绩考核机制则决定了土地财政更是一种“冲动”行为。本文从土地财政的外在和内在原因两方面进行实证检验，具体结构为：第一部分设定考察土地财政的指标，并建立计量经济模型；第二部分选取2000～2009年全国266个地级市和30个省份数据实证检验土地财政原因；第三部分为实证分析的结论和建议。
一、指标和计量模型
本节从两个方面建立计量模型：(1)分税制改革后的财政分权是否激励了地方土地财政行为，以及土地财政是否有效的弥补地方财政缺口；(2)土地财政是否提高地方经济增长速度和工业化水平的同时促进了公共服务水平的提高。
(一)指标选取。
1.财政分权指标。
财政分权是上级政府向下级政府下放财政权利，本文借鉴张晏、龚六堂(2005)所采用的方法，用下级政府实际拥有的财政权力大小来衡量，分为收入指标和支出指标。
2.财政缺口指标。
鉴于地市一级财政数据的有限性，本文对地方财政缺口的计算依据省一级财政数据，采用修正后的世界银行计算方法，计算出不包括预算外收支的缺口(GAP)和包括预算外支出和转移支付的缺口(NETGAP)两个指标，前者等于各省根据人口计算的实际预算内财政支出与预算内财政收入之间的差额，后者等于根据人口计算的省级实际全部财政支出减去当年预算内财政收入和中央转移支付后所得差额。
3.地方政府政绩考核指标。
近些年来中央政府在完善官员政绩考核标准时，不仅强调经济发展的重要，而且更加重视公共服务，因此政绩考核指标中不仅包含经济发展指标，还包含公共服务类指标。本文官员政绩考核指标中一类是经济增长和工业化水平指标，选用人均GDP增长率反映经济增长情况(GDP)和第二产业占GDP比重衡量工业化水平(SE)；另一类是基础设施建设和公共服务指标，选择城市道路建设和公共交通、环境、教育、医疗卫生四大类指标。城市道路建设采用城市人均道路铺装面积(ROAD)，公共交通选取城市每万人具有的公共电汽车数量(BUS)，城市环境指标选取城市绿地面积(GRASS)，本地教育发展程度采用每万人拥有的教师人数(TEACHER)和学校数量(SCHOOL)①，城市医疗卫生服务选取每万人拥有的病床数(BED)、每万人拥有的医生数(DOCTOR)和该地区医院数量(HOSPITAL)。各个指标均采用自然对数。
(二)计量模型。
根据土地财政产生的原因，我们将相关分析的回归模型设为：
本文选取全国266个地级市2000～2009年的数据组成面板数据②，考察财政分权、经济增长和城市基础设施建设和公共服务与土地出让的关系；鉴于地级市财政数据的有限性，在检验地方财政缺口时，我们以省级数据为样本，选取全国30个省级单位10年的数据。以上数据来自《中国区域经济统计年鉴2000～2010》、《中国国土资源统计年鉴2000～2010》、《全国地市县财政统计资料2000～2007》和《中国统计年鉴2000～2010》。
二、实证结论
(一)分税制改革与土地财政。
分税制改革与土地财政的关系检验中，模型(1)和模型(2)的F检验拒绝了混合模型和变系数模型的假设，模型设定为变截距模型，Hausman检验在1%的显著性水平下拒绝随机效应，此外White检验在1%的水平下拒绝了不存在同方差的原假设，我们采用面板GLS估计方法。
财政分权与土地出让之间的回归结果表明(见表1)：不管是收入指标还是支出指标，它们对土地财政的回归系数都在1%的水平下显著为正，即使考虑到中央政府转移支付和税收返还以及平衡城市经济发展差异，支出指标和加权支出指标的回归系数依旧显著为正。控制变量的回归结果也在1%的水平下显著为正；时间虚拟变量的回归系数显著，反映了国家实施土地宏观调控政策和金融危机对土地出让市场的影响。
分税制改革加剧了地方财政收支缺口，土地出让收入对地方财政缺口的回归中(见表2)，不管是根据预算内收支计算的实际财政缺口，还是包含地方预算外支出和中央转移支付和税收返还计算的财政缺口与土地出让收入的回归系数都在1%的水平下显著为负，与城市建成区面积的扩大和固定资产投资增长的回归结果也都显著为正，城市产业结构的回归系数显著为负，外商直接投资对弥补当地财政缺口的作用不明显。时间虚拟变量的回归系数与预期一致。
总之，分税制改革后的财政分权模式对土地出让行为具有正向激励作用，土地出让收入显著地弥补了地方财政缺口。然而相对于城市建成区面积的增加、城镇化水平提高和城市固定资产投资的增加，使得地方财政支出增加、财政缺口扩大而言，土地出让收入在弥补财政缺口方面的作用微乎其微。此外，地方政府在接收税收返还和转移支付后，土地出让收入在弥补财政缺口方面的作用有所减弱，与此对应的是城市固定资产投资增加对加剧财政收支失衡的作用更加明显，因此地方政府虽然获得中央转移支付，但是却加剧了其“花钱”的冲动。
(二)地方政绩考核指标与土地财政
虽然土地出让收入部分地弥补了分税制改革和转移支付体系不完善造成的地方财政缺口，但是地方官员依托土地资源提高当地经济增长速度满足政绩考核要求实现晋升，才是土地财政的内在原因。本节分别从政绩考核指标中的经济和公共服务两方面考察土地财政与它们的关系。模型(3)和模型(4)设定检验显示，F检验拒绝了混合模型和变系数模型的原假设，模型采用变截距模型，Hausman检验也显著地拒绝了随机效应假设，White检验也拒绝了不存在异方差的原假设，回归采用加权GLS方法。
土地出让与经济增长和工业化水平的回归中(见表3)，土地出让收入和出让面积的增长率对经济增长率的回归系数分别在1%和5%的水平下显著为正，地方税负水平在1%的水平上显著为负，固定资产投资增长率、商品房销售面积增长率、城市产业结构和市场开放度均在1%的水平上显著为正；城镇化水平在回归中为负，与预期不符；当引入外商直接投资时，它对经济增长的促进作用不显著。地方在走工业化发展道路时严重依赖土地资源，纷纷低价或者零地价出让土地吸引投资发展工业，因此当土地供应面积增长率作为解释变量时，对工业化水平的回归系数显著为正，地方税负水平的回归系数显著为负，固定资产投资的回归结果显著为正，城镇化水平和市场开放程度与工业化水平之间的关系不显著，外商直接投资对地方工业化发展的影响也不显著。
地方公共服务不仅包含改善城市基础设施和环境，也包括向居民提供基本的教育和医疗卫生服务。土地出让收入与政府公共服务的回归表明(见表4)：土地出让收入仅仅与城市人均道路铺装面积和建成区绿地面积增长率存在1%的显著正向关系，而与城市每万人拥有的公共电汽车数量不存在显著关系；与居民生活紧密相关的教育和医疗公共服务回归中，土地出让收入增长率不仅对辖区内每万人拥有的教师和医生人数增长率的回归系数为负，而且对教育和医疗服务硬件设施的学校数量、病床数和医院数量的回归系数也都在1%的水平下显著为负。政府预算内支出的增长仅仅与每万人教师、医生人数和病床数的增长之间存在正向关系：城市建成区面积的扩大、人口聚集、城镇化水平和房地产市场的发展一定程度上带来了城市道路设施、交通和城市环境的改善，而对教育和医疗卫生的硬件设施的提升作用不大。
政绩指标的检验结果可以看出：掌握土地资源的地方政府通过土地直接出让的确带来了经济增长和工业化水平的提高，但是土地出让收入并没有显著提升公共服务水平，所提升的也仅仅是对政绩考核起到立竿见影效果的公共服务内容，通过这种“短平快”的发展模式，本届官员满足政绩考核指标，能实现职务晋升。与此同时，在政府预算内支出对城市道路设施、交通、学校和医院硬件设施建设这些真正关系到居民切身利益的公共服务投入显得“力不从心”时，土地财政也没有在改善其硬件设施和提升城市软实力方面做出贡献。因此，土地出让收入仅仅是在“经营城市”理念驱动下，地方官员大兴土木，建设形象工程实现政绩考核指标的一种“内在”冲动。
三、结论和建议
分税制改革后的财政分权对土地财政具有显著的激励作用，即使国家对地方财政实施转移支付和税收返还，这种激励作用依旧显著，并且土地财政在弥补地方财政缺口过程中发挥了积极的作用；但是土地出让收入并没有带来地方公共服务供给的增加，它仅仅促成了地方官员政绩考核中经济增长和工业化水平指标的实现，以及为配合政绩考核进行的道路建设和城市绿化的政绩工程，而对于群众普遍关心的医疗和教育服务，土地出让收入没有促进这些公共服务的供给。
由此，土地财政虽然是地方政府的一种“无奈”选择，但更多的是地方官员一种内在“冲动”行为。要改变这种“无奈”选择的同时抑制“冲动”行为就要“标本兼治”。治“标”：首先，改变地方财权和事权不匹配的财税分配体制，明确中央和地方政府支出责任，减轻地方政府支出负担；同时中央政府制定相应的法律法规规范转移支付制度，统筹兼顾，使财政转移支付和税收返还成为财政分权的平衡器；其次，实施城镇土地税费改革，适时开征物业税，为地方政府提供长期稳定的税收来源，弥补地方公共财政收支不足，进而削弱土地财政动机；最后，建立“以人为本”的政绩考核体系，提高经济发展质量和公共服务内容在考核体系中所占比重，将“投资经营型政府”转变为“服务型政府”。
不管是改变目前不匹配的财税分配体制，还是重新建立以人为本的政绩考核体系，这些都是解决土地财政的治“标”之策，要从“本”上根除土地财政的弊端，首先在保证农村土地集体所有制的前提下，确保农民对农村土地拥有永久使用权，对其颁发土地永久使用权证，允许其拥有永久使用权的土地参与经济活动；其次，改变目前我国土地出让方式，建立城乡统筹的土地交易市场，让农民获取土地增值收入，保护农民利益。
注释：
①没有考虑当地的高校教师人数，主要原因是高等教育的支出是由国家和省级财政来完成的。
②由于我国城市财政数据公布相对滞后，目前公布的各个城市获得的中央政府转移支付和专项补助的数据到2007年。
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