城市基层民主发展的困境与路径的选择，本文主要内容关键词为：路径论文,困境论文,基层论文,民主论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1000-8594(2010)01-0023-05
一、问题的提出
当下中国城市化进程不断加速，2008年城市化率为45.7%，拥有6.07亿城镇人口。新中国成立60年来，全国人口增长了1.45倍，其中城市人口增长了9.52倍，乡村人口所占比重由89.4%下降到54.3%，城市人口占总人口比重由1949年的10.6%升至2008年的45.7%。
城市作为通往“崇高目标的共同生活”[1]，既是社会现代化的重要载体，亦是推进经济持续增长的发动机。在构建社会和谐的背景下，城市基层民主建设被提升到党和国家战略发展的高度。中共十七大报告提出：“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利……扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”2009年3月温家宝总理于《政府工作报告》中进一步指出：“要健全基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善基层民主管理制度，保障人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公共事业”。
中国城市基层民主发轫于新中国建立之初，成长于20世纪90年代，其成长的动力机制源于全球民主化与国内市场化的交互作用。时至今日，中国城市基层民主建设虽取得了不少成就，亦存在深化发展的梗阻。
本研究力图在理论分析与经验研究的基石上系统探讨我国基层民主发展的轨迹是什么，当前城市基层民主发展的困境何在，在此基础上思考有效建设基层民主的路径选择。
二、基层民主的运行轨迹与困境
中国城市基层民主是扎根于社区，以居民自治为核心，将直接民主与代议制民主有机结合的制度设计。按照共和国宪法的界定：城市按居民居住地设立的居民委员会是基层群众性自治组织；居委会主任、副主任和委员均由居民选举产生；居民委员会办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向政府反映群众的意见、要求和提出建议。由此可以看出，居委会在此扮演着政府、社区、民众的三重角色，是实现国家与社会良性互动之纽带，如下图所示：
在一个依法治国的社会，以居委会为载体的社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督则为实现我国城市基层民主治理的合法性路径选择：1998年青岛市四方区瑞昌路街道的第二居委会和第六居委会开启了城市社区直选的序幕；2002年北京九道湾社区居委会直接选举，产生了较大的影响，被认为是基层民主从农村走向城市的里程碑；2003年宁波市海曙区则成为第一个全面实行社区直选的行政区；2005年深圳市盐田区以“议行分设”为理念，建立“一会两站”社区治理模式；2006年上海市启动居委会直选，要求直选比例不得低于40%；2007年西安市12个区县549个社区居委会进行换届，在西北五省中首次实现社区居委会的直选率达到80%，宁波市成为全国首个城市社区全部实现直选的城市。据民政部截至2007年底的数据统计，全国共有80717个城市社区，直接选举覆盖面为22%，社区居委会成员443060人，女性成员占48.2%，中共党员占48.4%，基本结构如下图所示：
民主作为一种制度安排，体现为两个基本属性：参与性与回应性。参与性意味着民众对选举、决策、管理、监督的有效参与，此为公意的反映，体制获致合法性的基石；回应性是基于公民权利的兴起与程序化的组织行为，对选民的需求很敏感，在应用有限的资源解决问题的时候富有效率。以此观之，当下中国城市基层民主的发展存在着结构性困境：
首先，基层民主对选民的回应性低，社区承载了过多的行政事务，社区自治性组织居委会在现实生活中，主要任务是完成政府所交办的行政事务，公共服务残缺不全。由于居委会的办公场所、经费、工资、绩效考核皆由当地政府调拨与实施，因此，居委会更类似一级政府组织，对应于街道办的多个口面：党办、政法、民政、城管、综合、社会事务、计划生育、经济发展、物业和劳动保障等，承担了大量事务性的行政职能。所谓“上面千条线，底下一根针；社区是个筐，什么问题都往里装”。一位居委会主任曾言：“我们的人员编制、工资奖金都由街道定，办公场所与经费由他们拨，不听他们行吗？我们首先要完成‘规定动作’，而后才是‘自选动作’。”这就陷入了两难困境：居委会究竟是向选民负责，还是向上级政府负责？笔者近年来所调研的社区居委会平均每年接受上级检查考评23次，起草总结汇报材料56份，参加会议132次，编制台账21类108本，最多的达36类256本。社区居委会主任反映，主要精力用在了参加街道会议、应付检查考评、起草文稿和做电子台账上，而真正基于民意诉求的公共服务、社区自治却变得可有可无了。不少居民抱怨说：“选举的时候，居委会对你好，选举完，就不好了。居委会解决不了问题，有事去找他们也是敷衍了事。”居委会主任经常说的是：“我们做的是政府工作，感觉上是公务员，可工资却很低。”
南京市2008年居委会主任的月平均工资为1000元左右，由于收入不高，居委会难以吸引到优秀人才。笔者曾对2008年该市M街道第三届社区居委会主任、副主任的结构作了技术统计，M街道共有10个居委会，26位主任与副主任，各社区党组织领导均为居委会主任一肩挑，每个居委会设有1～2名副主任，拥有大专学历的只占19%，如下表所示。
近年来，一些地方如深圳等地出现的“居站分设”，将行政事务和自治事务分开，社区工作站和居委会分设，社区工作站为政府的下延机构，此举实质是将行政管理的层级进一步扩大，增加了行政成本，未脱离“大政府，小社会”的窠臼，进一步使居委会“空心化”，挤压了社区自治的空间与活力。
其次，社区居民对民主参与的积极性不高，城市基层民主仍是动员式民主，有序性有余，而有效性不足。相对于农村社区的熟人社会，村民利益主要集中于村庄而言，城市社区是陌生人社会，市民的主要利益集中于工作场所。例如，2009年新闻晨报联合市民信箱就上海的“邻里关系”进行调查，调查对象1330人，结果显示：近七成的受调查者基本不认识自己的对门邻居，最多只是偶尔见面打个招呼。53%的人“完全不能叫出邻居的姓名”，20%的人“只知道姓什么”。市民对社区民主自治的兴趣并非浓厚，基层民主作为公共产品，一经产生，社会成员无论对其是否作过贡献，皆能享受这一产品所带来的好处。公共产品的性质决定了理性的个体都可能想让别人去为实现目标而努力，自己则坐享其成，出现了搭便车的困境(free-rider dilemma)。
深入探究中国城市基层民主的行为图景，须植根于基层社会的本土化场域，梳理主要角色的互动关系，分析其行动策略。我们以“策略互动博弈模型”为工具系统剖析居委会与社区居民的行动逻辑。
该模型设定社区居民与居委会是社区民主自治中的利益主体，即局中人(players)。作为理性人，以自身利益的最优化为决策取向。假定居委会、社区居民均以社区公共利益为重，互惠合作于民主自治，则双方各自收益为10；若居委会、社区居民囿于个体利益，进行不合作博弈，他们仍能从街道或单位得益为6；若一方选择合作博弈，另一方选择不合作策略(strategies)，并因此得以分享对方的原有利益，选择合作的将损失3个单位的收益，不合作一方因分割对方利益则赢利为8。依据上述模型假定，则形成城市社区中关于居委会与社区居民策略选择博弈的收益矩阵模型：
纳什均衡(Nash equilibrium)是一种策略组合，n个局中人参与博弈，每个参与者各自选择策略，一旦实现纳什均衡，任何参与者都不再企图改变策略（如果有人改变策略，他所得报酬必然减少），它是基于参与人最优战略(dominant strategy)的组合。一种制度安排要发生效力，必须是一种纳什均衡，否则这种制度安排便难以成立。在这里，居委会与社区居民皆为理性主体人(rational agent)，博弈的结果对于社区居民而言，不管居委会采取什么策略，不合作的常规行为(conventional modes of behavior)总是对自身比较有利，因为最坏的结果是至少在单位的收益不变；同样，对于居委会来说，主要把政府交办的事完成好，居委会成员的工资与奖金则有保障了，不合作的常规行为同样是优势策略。因此，（不合作，不合作）的策略选择构成了纳什均衡，一旦被“锁定”(lock-in)，则会产生复制动态(replicator dynamics)的路径依赖。
需要指出的是，如果社区内部形成互惠信任，民主自治的共识(consensus)，在第三方的协调下，居委会与居民达成约束力的默契，（合作，合作）的策略选择是可以实现的，进而实现帕累托最优(Pareto optimal)。此种有效合作会相互支持，相互强化，当扎根为固定的习俗与惯例，基层民主制度则会成熟地运转起来。有鉴于此，破解城市基层民主困境的路径选择须从社区外部与内部两个方面来综合考量。
三、基层民主发展的路径选择
1.完善基层民主的外部运作方式：转变政府职能，构建服务型政府
当前制约城市基层民主发展的外部机制在于政府通过量化的考核指标、检查评比、下达任务等方式在社区的行政边界不断延伸扩大，行政机构实质上进一步膨胀、臃肿，束缚了社区自治组织如居委会植根于基层民主自治能力的提升与公共领域的拓展，居委会管理过程形成逆向负责制，即对上级政府负责而非对基层民众负责。政府职能的转变，构建服务型政府是有效推进城市基层民主、破解制度性障碍的基石。
政府职能是指政府的职责、角色与边界，即威尔逊所言“政府能够适当地和成功地做什么”(what government can properly and successfully do)，此为公共行政学研究的首要问题。2000年美国学者罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特在《公共行政评论》(PAR)上发表了《新公共服务，服务而不是掌舵》(The New Public Service,Serving Rather than Steering)一文，新公共服务理论渐成西方公共行政学理论发展的重要范式。它关注建立一个高效而民主、公正而富有责任心、能有效地利用市场机制而规避市场内在缺陷的政府。同年，张康之发表《限制政府规模的理念》一文，在国内学术界首次提出“服务型政府”的基本理念。
服务型政府是将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理模式，与以官僚制为基础的传统行政模式和以市场为基础的新公共管理模式不同，服务型政府注重植根于不同的情境采取与之相适应的治理机制，将政府、社区、市场三者间的有机整合与互动，如下图所示：
服务型政府的精髓在于为公民服务以增进共同利益，执行的主要焦点是公民参与和社区建设，须以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力并且带着激情、全神贯注、正直地实施领导[2]。服务型政府视社区建设与民主自治为公共服务的平台，善于运用公民社会从事社会管理，其职能不同于以往政府的行政职能：既不同于统治型政府的“驭民之器”，亦异于管理型政府的“以市场为导向”。服务型政府以社会公众为本位，在市场经济和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，渐行扩大社会民主自治的范围[3]。
因此，服务型政府注重向社区提供公共产品与服务，诸如良好的制度环境和法律保障，健全的社会激励机制，更加关注民主价值和公共利益，政府、市场与社区组织间形成合作共治、服务公众的善治运作格局，切实增强基层民主的回应性，构建基层民主有效运行的外部机制。
2.优化基层民主的内部运行方式：基于协商机制的社会资本建设
社会资本是当代社会科学研究的重要概念和分析工具。帕特南(Putnam)认为社会资本是指：“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[4]195。布迪厄(Bourdieu)将社会资本视为由社会网络或群体的成员所拥有的资本形式，通过成员之间的联系，成员可以将资本作为信贷使用，它是一种赋予成员信贷的集体财产，当成员在关系中继续投资时，它的功用也得到维持和强化。科尔曼(Coleman)认为社会资本包括两个要素：社会结构的一个层面；在结构内它便利了个体的某些行动。社会资本是从关系中获得的、现实的或潜在的资源。这些社会关系在便利个体行动者的行动中发挥重要的功能，由此形成了社会资本的基石[5]。
上述概念对于社会资本的分析虽然视角不同，但内核趋同。笔者将社会资本概括为：嵌入社会关系和社会网络结构中的信任、合作、宽容、恪守规范的心理品质和要素，它是基层民主有效运行的润滑剂。在一个社会资本存量充足的场域，信任、合作、规范在群体中形成共识(consensus)。这些心理品质具有累积性和自我增强性，良性循环会“产生社会均衡，形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利”，使基层民主得以有效运行[4]208。反之，社会资本匮乏的场域，集体行动的困境阻碍了人们为实现民主自治而进行有效合作的尝试，不合作策略是一种稳定的均衡，霍布斯式的解决集体行动困境的方案最终会居于主导地位。欺诈、不合作、搭便车的行为成为社会的常态，约束了民主机制的正常运转。协商民主是由独立而平等的公民基于理性讨论，参与公共协商，产生共识的社会实践。哈贝马斯认为，协商程序的形式是信息和观点交换的过程；协商是包容和公共的，原则上无人受排斥，所有受影响的人都有权参与协商。通过公开的对话、交流，个体之间，个体与组织间，组织内部间相互交换事实、信息、观念与情感，深入沟通，获得深层的理解、合作与信任，从而促进社会资本建设，产生汉娜·阿伦特所谓“交往力量”，亦如伽达默尔所言“知识的融合”(fusion of horizons)[6]。通过协商机制的平台建设发展社会资本，意味着社会共同体中自由、平等的公民通过讨论、审议、深度对话等方式，参与公共决策和社会政治活动，致力于优化程序正义与民主质量的沟通要素与心理机制。伯纳德·曼宁认为：“有必要从根本上改变对于自由理论和民主思想的普遍看法：合法性的源泉不是个人先定的意志，而是它的形成过程，即协商本身。”[7]
我们以百步亭社区和健园社区为案例进行研究，以验证上述观点。之所以选取这两个社区，其原因在于百步亭社区是全国文明社区示范点，荣获全国和谐社区建设自主创新奖等多项国家级奖项；健园社区是少数民族聚居区，居委会以社情民意恳谈会、民族之家为协商平台，政府、社区、民众建立了有效的合作关系，近五年来该社区民族和谐，邻里融洽，无一例刑事案件，在南京名闻遐迩。
百步亭社区地处武汉市江岸区，占地面积3万平方公里，人口12万多。按照扁平化的组织设计，百步亭建立了全国第一个没有街道办事处的社区管委会。社区通过“政府服务、居民自治、市场运作”三位一体的方式运行。政府了解民众对公共服务的需求和期待，优化组织结构和行为，建立“一站式”社区服务中心，直接回应公民的需求，公务员定期向居民述职，接受社区居民的考评；物业服务以居民满意为考核指标，融于居委会的服务体系中；公众以社区事务居民听证会、社区对话、社区论坛、民主选举等方式参与社区治理；社区建立了居委会—主管楼栋长—楼栋长—小小楼栋长植根于社区的自治组织，并有1万多人的社区志愿者如“绿色环保志愿队”、“九哥巡逻队”、“温馨姐妹”、“胖大姐敬老服务队”、“热心肠关爱队”、“李小海志愿者服务队”等，形成了延伸到社区每个角落、守望相助的邻里志愿服务网络。
社区按照居民自治的六个步骤解决事关居民切身利益的事情，即居民提出问题→恳谈会讨论→参事会制订条例→公告社区吸收意见→社区专家审定条例→居民代表大会表决通过。例如，社区部分居民家中养狗，由此引发环境卫生、噪音、狗咬人、邻里失和等诸多矛盾。于是由居委会出面，召开居民恳谈会，让正反两方面充分发表意见，在理性协商的基础上制定了《百步亭社区宠物管理规定》，经社区500多位居民代表一致同意，公布实施。詹姆斯·菲什金(Fishkin)认为，在具有政治平等性、参与性和非专制的运作框架下，一个集体（协商）的过程将产生。对立双方的讨论观点都能被仔细倾听，而每一方都有机会来回应对方。所有人都获得同样的信息。人们出席并参与到协商过程中。他们不只是倾听而且也参与其中，而且参与的环境规模足够小以使每个人都相信自己个人的意见会受到重视。他们在相互尊重的氛围中讨论问题，并尝试找到共同点[6]。服务型政府并不意味着政府对社区事务的大包大揽、加强管制，而是增强政府的公开性、责任感，扩大公民参与，与市场、第三部门建立合作伙伴关系，通过分权与授权的途径优化基层的民主治理之道。百步亭社区探索出一种服务型政府与社区自治网络有效衔接的扁平化基层民主模式。在这种治理结构中，基层民主意味着决策权不断往组织的下层移动，此举将改变传统科层制管理中，高层管理者是决策者，基层管理者是执行者的状况，基层管理者既是决策者，也是执行者，及时地解决与应对各种社会问题。
健园社区位于南京市河西地区，紧邻集庆门大街，由健园、台园、晔园、趣园、澄园和发园6个居住小区组成，现有住宅楼67栋，3389户居民，9247人。该社区的特点是多民族聚居，除汉族外主要有维吾尔、蒙古、藏、回等少数民族160多户，400多人。社区成立了“民族之家”，设有议事室、图书室、健身室、学习室、民族艺术团，使社区的少数民族特别是外来少数民族在第二故乡找到了家的感觉，涉及社区的大事要进行沟通、协商、表决，这就有效地增加了社会资本的存量。邻里花苑原是一个公用的小菜园子，后经“民族之家”议事，10个民族的代表要求改建成“邻里花苑”。建成后，花苑内种上了大树和花草，不仅美化了环境，也密切了邻里感情。不久，上级街道拟将社区的邻里花苑改为停车场地，小区居民开始了“用生命捍卫绿地”的集体行动。社区居委会以社情民意恳谈会的方式，由社区居委会、政府职能部门相关人员、政协委员、社区居民参加协商解决，结果意见得到了沟通，政府与居民相互妥协，停车场另选别处，绿地得以保存。而今，社情民意恳谈会是健园社区定期召开的民主协商会，成为一项不可或缺、受保护的协商机制(protected consultation)。政府、居委会、社区居民、政协委员以此为平台进行公共治理中的协商、对话，建立起不同主体之间的沟通机制。社会管理从过去单向度的行政指令变成多向度的协商互动，在协商的基础上形成共识甚至公意。这既增强了政府与民众间的信任，提升政府的合法性，也开始慢慢改变了社区居民的认知态度与心理，无形中确立于社区共同体具有普遍意义的道德规范，使基层民主成为一个自我维持的良性运行系统。对于难以解决的社区问题，居民首先想到的是向民族之家与社情联系民意点反映，通过协商沟通的方式予以解决，珍视质询的自由，尊重彼此的权利，从而优化了公民基于合作理性的自治能力。
结语
1945年黄炎培在访问延安时曾向毛泽东问道：如何找出一条新路，跳出“其兴也勃焉”，“其亡也忽焉”的历史周期律。毛泽东答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[8]本文的主旨在于为构建长治久安的城市基层民主治理机制提供一般的理论框架与路径选择。
城市在现代社会中起着战略性的引擎作用，由居委会与社区居民的博弈过程我们可以看出，城市基层民主治理的发展是一项系统变革，这其中存在三个交互中心：国家、社区、居民。三者间既相互作用，又相互强化。帕特南论证了建立社会资本是使民主得以运转的关键因素，这一看法在学术界得到了广泛的认同，但在帕特南的理论中却没有说明究竟如何建设社会资本以及社会资本是如何产生的。本文认为民主作为一种默会知识(tacit knowledge)，镶嵌于公众与组织的非正式制度网络之中，对于民主传统缺失的社会与民族，需要有合适的载体于实践过程中不断地训练与领悟，才可逐步累积和培养起来。建立稳定而受保护的社情民意恳谈会、民族之家等协商机制所蕴涵的互惠、监督、信任、共识的品质要素恰恰有助于社会资本的产生与建设，以此为平台的对话是一种公共空间，具有回应性的制度结构，从而促进民主健康有效的成长。
费孝通将中国社会的基本结构界定为“差序格局”，类似于把一块石头投入水面上所发生的一圈圈推出去的波纹，构成以己为中心富于伸缩性的网络，与西方“团体格局”不同之处在于此种社会特性体现为偏私，不重视公民权利。此为制约民主在中国扎根的结构性障碍。正如托克维尔曾言，在小事情上都没有学会使用民主的老百姓又如何能在大事情上运用民主[9]?基于协商机制的社会资本建设有助于克服私人观念的局限性，提升公共决策制定的质量与公民的民主素养。精英竞争式的主流民主理论往往遮蔽了民主实现形式的多样性，随之而来的是不参与，政治冷漠或者是民粹主义鼓噪下的非理性行为，这些与民主的终极目标：责任政府，增进公共利益，保护公民权相背道而驰。作为一个针对性的诊疗方案，协商机制是对选举民主的有益补充与修正。通过协商机制，提升公民权利，取得协和，各扬所长，各安本分，各得其所，诚如费孝通所言：“美人之美，各美其美，美美与共，天下大同。”通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和公共生活，实现民主的核心理念，即“民有、民享、民治”。
民主政治的成熟是逐步累积的进程，以改善外部条件入手，推动内部机制的完善。服务型政府的流程再造，基于协商机制的社会资本存量增加，促成国家与社会良性互动的协作型治理，为破解当前基层民主发展的困境以至达成社会的长治久安提供了有效的路径选择
收稿日期：2009-10-28
标签：服务型政府论文; 基层群众自治组织论文; 社区自治论文; 基层民主论文; 公民权利论文; 治理理论论文; 居民自治论文; 民主制度论文; 社区功能论文; 城市选择论文; 时政论文;