扩大国债发行规模重在进行结构调整，本文主要内容关键词为：国债论文,结构调整论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年，我国国债发行规模有了新的突破，从80年代初的几十亿元，二三百亿元扩大到千余亿元；1995年，国债发行规模又进一步扩大到1500亿元左右。如何保证发行规模日益扩大的国债能够顺利发行，是人们十分关切的，也是亟待研究和解决的问题。
1.扩大国债发行规模，必须首先调整国债市场结构
从客观需要看，国债还本付息额增加（1995年将达700余亿元），国家经济建设需要增加财政支出，国家宏观经济调控（通过国债市场的公开市场业务，是市场经济条件下极为重要的宏观经济调控手段）的完善，也需要国债市场尽快成熟和完善，尤其需要国债发行规模有一个显著的扩大。
但从可能性看，投资者（包括机构和个人）承受能力的大小以及国债是否符合投资者的需要，则是制约国债发行规模的最重要因素。
从1994、1995年国债发行规模急剧扩大（即从二三百亿元一下子扩大到千余亿元）这一现象看，已有人担心借债规模过大，超过了各方面的承受能力，会陷入债务危机。这里有必要消除这样一种顾虑：如果说从国际资本市场筹集资金（即借入外债），弥补本国在经济发展过程中的资金短缺，要十分注重借债规模和借债结构，以避免债务危机的话，那么，发行内债的此类风险要小得多，只要十分注重提高债务收入的使用效率，并尽量减少将债务收入用于扩大政府的经常性支出，一般不会陷入债务危机。因此，只要政府是为了促进国民经济发展而借债，债务规模的大小就是第二位的问题。在这个意义上，内债是国家代表社会向社会自己欠债的说法是很有道理的。
明确了这一点之后，我们还可以通过有关指标的国际比较来看一下我国的国债发行规模。(1)国债余额占国民生产总值的比重，美国和日本最高时曾分别达到84.5%（1950年）和50.4%（1987年），而我国在国债发行规模最大的1994年也只有6%左右；(2)中央财政对国债的依存度（即国债发行额占中央财政支出的比重），美国和日本最高时曾分别达到22.4%（1985年）和32.6%（1980年），我国1994年仅达到16%左右。
由此可以看出，尽管在不同的国家以及同一国家不同的经济时期，国债发行规模存在着很大的差异，几乎可以说是因时因地而异的，没有统一的、固定不变的尺度和标准。但是，我们仍然可以得出一个直观的判断：我国国债发行规模并非过大，扩大国债发行规模的潜力和可能性仍然很大。
这就提出了一个问题：既然国债发行规模不大，为什么会出现国债发行的困难局面呢（总体上看，我国历年的国债发行都不太顺利）？笔者认为，问题出在国债市场结构上，是国债市场结构的不合理制约了国债发行和国债发行规模的扩大。换句话说，扩大国债发行规模的关键在于调整国债市场结构。
2.调整国债持有者结构，增加各经济主体对国债的需求
国债的持有者包括中央银行、专业银行、企事业单位、居民个人和国外持有者等。国债的持有结构就是上述各持有者购买国债的数量比例。我国自1981年恢复发行国债以来，居民持有的比例在逐渐增大，在全部新发行国债中，居民个人持有的比例高达60%以上（有些年份高达90%以上）。与日本比较，这一比例是极高的。如1975～1979年日本国债发行中，个人持有的比例分别只有6.8%、17.2%、26.6%、21.9%和14.2%。长期以来，在我国，中央银行不承购国债，专业银业也很少承购国债，基本上不允许外国人购买国债。这种极为单一的国债持有者结构，已在相当大的程度上制约了我国国债发行规模的扩大。
要改变这种状况，首先要配合货币政策的运用，打破中央银行不能承购国债的框框，让中央银行持有一定比例的国债。中央银行持有国债，对其控制货币供应量是十分有利的。中央银行在国债市场上利用公开市场操作吞吐国债，尤其是短期国债，可以有效地调节货币供应量。事实上，中央银行持有国债也是可能的。1993年末，中央银行资产总额为13387亿元，其中中央财政借款1582亿元（占11.8%），对国家银行贷款9626亿元（占71.99%），其他借款955亿元（占7.1%），这三项资产项目总和为12163亿元。有人认为，将其中一半（即6082亿元）转为持有国债是完全可行的，减去其中已发生的财政借款（1582亿元），还可以扩大国债规模4500亿元，此时国债占中央银行总资产的33.6%。笔者以为，即使不能将上述三项资产的一半转为持有国债，只将其1/3（即4054亿元）转为持有国债，那也是相当可观的，也可在现有基础上扩大国债发行规模2472亿元。实际上，在许多国家，国债是中央银行的重要资产，被作为货币发行的基础。
其次，要取消对专业银行购买国债的某些限制，允许专业银行直接进入国债市场。至1993年末，我国国家专业银行贷款总量已达25870亿元，在中央银行的超额储备达2136亿元。有人认为，如果把贷款的5%、超额储备的10%转为持有国债，就可扩大国债发行规模1507亿元。其实，专业银行持有一定数额的国债，既有利于调节其资产结构，又有利于对货币供应量的调节（它构成中央银行进行公开市场操作的基础）。而且，持有风险小、收益高、流动性强的国债，与持有现金、同业存款、在中央银行存款相比，也是专业银行最理想的二级储备。
再次，要允许国外投资者持有一定比例的国债，这既有利于我国利用外资政策的实施，又有利于调节国债持有者结构。向国外发行债券，相对于从国外直接借款来说，可以减少利用外资的苛刻条件和所带来的风险。当然，要使中国国债对境外投资者有吸引力，政府还应作出一些努力，如最大限度地抑制通货膨胀，采取与国际惯例接轨的销售方式，注意所筹资金的使用具有足够的偿付能力等。
因此，通过对国债持有者结构的上述调整，可以改变国债市场始终在财政部、非银行金融机构、居民个人这样一个不大的范围内循环的格局，并且可以大幅度扩大国债市场的发行空间。
还应当指出的是，让居民个人持有一定比例的国债十分必要，它对于国债市场的稳定和繁荣具有极其重要的意义和作用。特别是在近年经济过热、消费膨胀、社会需求过旺的经济背景下，居民个人持有一定比例的国债，将一部分消费基金转化为积累基金，推迟部分购买力的实现，有利于缓和社会供需矛盾。
3.调整国债期限结构，做到长短期国债的合理搭配
1981年我国恢复发行国债时，期限为10年，1985年调整为5年，后又缩短为3年，1994年还发行了半年期的国债。但从总体上看，我国国债仍以3～5年的中期国债为主，国债期限结构缺乏均衡合理分布。发达国家多采取长中短期相结合的国债期限结构。如美国国债发行中，长、中、短期国债均占有一定的比例；尤其是80年代后，主要以中、短期国债为主，国债平均期限的变动趋势在不断缩短。这种长、中、短期相结合的期限结构，能够适合不同持有者的购买需要，均衡还债期限。相比之下，我国的国债期限结构依然较为单调，既缺乏长期国债（10年以上），又缺乏真正的短期国债。这势必造成国债偿还期集中，增大还本付息的压力，也不利于投资者进行选择，很难满足投资者对金融资产期限多样化的需求。所以，科学规划国债的期限结构，合理设计国债偿还期限，改变国债期限结构单一化的格局，实现国债期限结构的多样化和均衡化，并且使长、中、短期国债保持合理比例，实现长、中、短期相结合的国债期限结构，应该提上议事日程。从原则上讲，长、中、短期国债的发行要考虑到政府筹资用资的需要（如需弥补临时性财政亏空，就要发行短期国债；如需进行基础设施建设投资，则要发行长期国债），要注意国债还本付息在年度间的均匀分布，防止集中偿还年限的出现，还要兼顾投资者的投资意向。目前，调整国债期限结构的主要方向是：发展长期国债，控制中期国债，增加短期国债，做到国债期限结构的优化与合理。
4.调整国债利率结构，逐步实现国债利率市场化
迄今为止，我国发行的国债都是固定利率国债，并且是比照同期限银行储蓄存款利率确定的（国债发行利率一般比同期限银行储蓄存款利率高1～2个百分点）。这样，在发行期内银行储蓄存款利率调整时，国债的票面利率尚可随之调整，但当发行期过后，不管银行储蓄存款利率如何变化，国债票面利率都不得调整。作为一种特殊的、也可以说是不规范的做法，为了保护广大投资者的利益，我国1992年国库券、1993年国库券和1994年三年期国库券还分别实行了保值。总体上看，我国国债利率结构仍不尽合理，主要表现在：利率结构的安排与国债期限不相吻合，有时期限越长利率反而越低；发行利率均为固定利率，在通货膨胀比较严重的情况下，国债的负利率现象比较普遍。如1985～1989年，由于比较高的通货膨胀率，使国债实际利率均为负数（分别为-5.1%，-0.4%，-3.5%，-8.5%，-3.8%）；主要依据单一的银行存款利率来确定也是不合理、不科学的；有时单位购买和个人购买的国债利率水平差异过大（如1988年以前）。这种不合理的国债利率结构，既不利于国债的发行，又严重影响了购买者的利益。因此，实现国债利率结构的合理化，已成为国债发行中一个迫切需要解决的问题。
建立合理的国债利率结构，必须提高长期国债利率，改变国债期限结构和利率结构倒置的现象。可以考虑发行浮动利率国债。浮动利率国债是近年国际金融市场上的新兴品种，其特点是利率按一定期限可重新确定，一般以3～6个月为一期，因而市场利率的变动很少能对债券的资本价值造成威胁，能保证投资者的收益不受损失；改变国债利率盯住银行存款利率的确定方法，逐步实现国债利率市场化；国债利率的确定除依据一定时期的银行存款利率外，还应考虑通货膨胀水平、市场利率的发展趋势、投资者的投资意向和心理状态等因素。特别是国债发行利率的确定，应尽量反映当时的社会资金供求关系。
5.调整国债券种结构，实现国债的多样化，满足国家财政的不同需要
从1981年恢复发行国债以来，我国已发行了各种国债，有国库券、国家重点建设债券、国家建设债券、财政债券、特种国债、保值公债等。这些国债名义上虽有些差异，但其市场性、利率的确定原则以及发行方式都基本相同，没有什么实质性的区别。因此，现行的国债券种结构仍存在一些问题，如券种结构单调、券种关系模糊、用途不明确等。
国债券种结构的不合理，使国债发行不能适应不同机构和不同收入水平的购买者的需要以及各部门和个人的偏好要求。因此，有必要根据不同的用途发行不同种类的国债，并严格执行专款专用的原则。比如，发行财政债券，以弥补经常性预算在执行中发生的赤字；发行建设债券，以平衡建设性预算在执行中出现的差额；发行转换债券，以调整还债高峰和筹措国债偿还基金等等。
通过上述结构调整，我国国债市场将受到更多的投资者（机构和个人）的青睐，国债发行的空间将大为拓展，国债市场的前景将更为辉煌。