国际制裁缘何难以奏效？——“非故意后果”的视角，本文主要内容关键词为：视角论文,后果论文,非故意论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]1006-9550(2011)10-0107-17
[修回日期：2011-09-01]
国际制裁是制裁方通过全面或部分中止与制裁对象的物质或非物质往来以实现特定政治目的的一种对外政策工具。它介于外交言词与军事手段之间，兼具前者之低破坏性及后者之高威慑力，因而在国际政治中被频繁地使用。国际制裁的历史远可追溯到古希腊城邦政治时期，而且随着使用军事手段解决国际问题越来越得不到国际社会的认可，国际制裁在当代国际政治中的重要性日益增加。
一 国际制裁的有效性问题
国际制裁的重要性取决于其有效性。国际制裁有效吗？这不仅是政治决策者最为关心的问题，也是制裁研究学者最先希望回答的问题，有效性问题一直占据着国际制裁研究的中心位置。根据对制裁有效性的不同回答，可以将制裁研究学者大致分为悲观和乐观两大派别。悲观派认为单凭制裁难以实现重要政治目标，因此反对将制裁视为一项重要的对外政策工具。①这种观点一直占据着国际制裁研究的主流地位，又被称为传统制裁理论。但自20世纪80年代以来，乐观派则针对传统制裁理论提出了质疑。质疑首先指向判断制裁成败的标准问题，认为传统制裁理论的成功标准——被制裁国的行为改变——过于狭窄。评估制裁有效性应该以制裁目的为标准，而制裁目的又分为工具性和表达性(expressive)两种，而且，有些目的是公开宣示的，有些则是默而不宣的。由于仅仅拘囿于公开的、工具性制裁目的，传统制裁理论不免低估了制裁的有效性。②第二点质疑指向传统研究的选择问题(selection bias)，该问题主要表现在两个方面：其一，制裁研究的案例选择主要集中于意大利、伊拉克、南斯拉夫等与被制裁方(起码与主要制裁国)存在敌对关系的国家，但对友好国家之间的制裁案例则缺少关注，而后者的成功率却往往较高。③其二，它忽视制裁在威胁阶段的作用，但有研究发现，制裁在威胁阶段的成功率远高于实施阶段。妥协，如果可以做出的话，就已经在威胁阶段达成，而制裁的真正实施则意味着妥协之不可达成，因而难免失败。④两个问题的共同结果是制裁的有效性被大大低估。
不可否认，来自乐观派的质疑加深了人们对制裁有效性的理解。但是，乐观派提出好的问题的同时却没能给出解决这些问题的可行答案，像默而不宣的目的、被慑止了的行为、威胁阶段的成功率等都面临着操作化的难题。所以，现有制裁研究并没有沿着乐观派指出的方向前行多远。其次，乐观派的结论大都因变量控制问题而多受批评。在兼有制裁与武力手段的案例中，乐观派无法证明制裁目标的实现主要得益于制裁，而非武力使然。例如，戴维·科特赖特(David Cortright)等将联合国对伊拉克、南斯拉夫与海地的制裁成功率评为中等偏上，然而，三者制裁目标的实现无一不伴随着军事干预行动。⑤具有里程碑意义的《经济制裁再思考》同样面临着这样的问题。⑥最后，即使对制裁持乐观认识的学者也承认，“在实现像制止军事侵略这样的重大目标方面，制裁几乎总是失败的”。⑦可以说，如果以被制裁国行为的重大改变为评估标准，所有的制裁学者都是悲观主义者。
制裁为何难以奏效？现有制裁理论提供了这样几种解释：第一，制裁强度不足以迫使被制裁国改变行为。传统制裁理论根植于两个逻辑假设：第一个是“伤痛换收益”逻辑(“pain-gain”formula)，即制裁目标的实现或者说被制裁国行为的改变必须以其普通民众的巨大损失为代价。制裁引起的“伤痛”将激起被制裁国民众对其政府行为的反思，并进而对政府形成一种内部压力。在这种条件下，被制裁国政府要么调整现行政策以平息国内不满，要么一意孤行，最终丢失政权，制裁方目标因此得以实现。⑧第二个假设以第一个为基础，认为制裁有效性取决于其惩罚力度，被制裁国所受损失越大，制裁越易于成功。⑨总之，制裁失败的原因在于制裁强度不够，如制裁合作欠缺、可支配资源少、监督能力不足等。第二，制裁损失的承受主体错位，对决策影响甚微的“无辜者”成为替罪羊，而手握决策大权的“肇事者”却并未得到足够惩罚，甚至借机渔利。⑩由于掌握国家权力，决策者一方面可以通过代价转移使自己免受制裁惩罚，另一方面能够通过制度调整，借机有效地打压反对派，壮大支持政府政策的政治力量。再者，决策者能够借助舆论媒介转移责任，将由制裁引起的以及源于执政失误而非由制裁引起的民众损失和怨愤一并归咎于外部制裁，通过唤起民族主义情绪，反而把制裁变成“促稳”工具。所以，仅凭高制裁强度不足以迫使被制裁国妥协，制裁目标的实现还需要准确“瞄准”决策者。第三，被制裁方对制裁方的决心、能力和意图产生误判，或者制裁方中止和解除制裁的承诺不具可信性。(11)如果被制裁方从诸多制裁信号中得出的信息是制裁方意志、资源不足，或者认为制裁方贪得无厌，即便自己做出妥协，制裁方也不会真正中止或解除制裁，那么被制裁方即便承受再大的损失也不会做出妥协。这一点在伊拉克制裁案例上体现得尤为明显，英美两国以终结萨达姆政权为目的的制裁立场坚定了伊拉克不妥协的决心，致使联合国错失与伊拉克的谈判机会。(12)
依据上述观点，制裁要发挥效力必须满足足够的制裁强度、准确的承受主体和可信的制裁承诺三大条件，而大多数制裁之所以失败都是因为这些条件没得到满足。这些解释看似逻辑缜密、论证合理，并具有很强的说服力。然而，如果仔细分析，我们不难发现它们存在着两个缺陷：一是还原主义方法的内在问题。上述观点都寻求从单元层次解释制裁失败的原因，如第一种观点将制裁失败归因于制裁方的惩罚力度不足，第二、第三种观点则从被制裁方的损失承受对象、制裁认知方面来解释制裁有效性，但三者都没有(或很少)触及系统层次因素。然而系统层次因素对理解制裁有效性却是至关重要的，如国际社会的无政府性质为被制裁国获得替代性资源和市场、实施制裁规避行为提供了可能性，进而使制裁有效性大打折扣。二是单向因果关系问题。制裁并非一次性的瞬时行为，它在前一阶段的“结果”会作为“原因”影响下一阶段的制裁行动。例如，多边制裁可能会造成不同的利益分配，受损制裁国的制裁意愿将因此下降并进而制约总体的制裁强度，然而，现有观点只回答了制裁在上述条件满足或者未满足情况下所造成的不同后果，却忽视了这些不同后果反过来会对这些条件能否或者在多大程度上得以实现产生影响(参见图1)。总之，对制裁有效性的现有解释大都是非系统论的解释，其特点或者结果之一就是忽视制裁引起的非故意后果问题。非故意后果是制约制裁有效性的重要原因之一，但现有制裁研究并未予以足够重视。(13)下文将首先提出一个关于制裁的非故意后果的分析框架，其次分析非故意后果制约制裁有效性的作用机制，最后将以联合国制裁为例来探讨国际社会应对制裁的非故意后果的努力及其不足。
图1 制裁有效性的影响机制
注：图中虚线表示现有制裁有效性研究所忽视的部分。
二 国际制裁的非故意后果
由于社会系统的复杂性和人类知识的有限性，有意的社会行动总会产生无意的结果。非故意后果是指由有意行动引起的一种特定后果，它与人们在执行该行动时的所需相左，而这一需求正是该行动得以执行的原因之一。(14)非故意后果现象普遍存在于人类社会生活的各个领域。例如，以增加粮食产量为目的的毁林辟田行为到最终可能因为水土流失而使可耕地面积下降；力求避免个人损失的储户挤兑行为如果导致银行破产的话反而会造成更大的个人损失；对冲突地区的人道主义援助可能为冲突方所挟持而使人道主义状况进一步恶化等。尽管非故意后果常常与反效果(perverse effect)、未预期后果等交互使用，但它们之间有着许多不同。理解非故意后果的内涵，有必要做如下几点说明：第一，非故意后果不等于未预期(unanticipated)后果或不可预见性(unforeseeable)后果。以囚徒困境为例，每个罪犯的意图都是获益最大化，即以坦白换取减刑或释放，由于双方都能够预见到对方会采取相同的逻辑，所以次优结果是可预见的。(15)当然，非故意后果与未预期后果之间存在许多重合，但随着知识的积累，非故意后果的未预期成分会逐渐减少。第二，非故意后果不等同于非合意性(undesirable)后果。以行为者意图为参照，非故意后果包括合意、非合意和中性三种类型，合意后果是指与行为者期望相一致的后果，非合意后果与中性后果则分别指与行为者期望相反、无关的后果。(16)后两者也是非故意后果的重要组成部分，但是，由于本文的主要目的是研究国际制裁失败的原因，因此下文中的非故意后果专指其中的非合意性后果。第三，非故意后果可以减少但难以消除。罗伯特·默顿(Robert Merton)将非故意后果的产生归因于人类的无知、失误和急功近利；穆罕默德·切克欧(Mohamed Cherkaoui)从工具理性的局限、行动的相互依赖、外溢效应、不同领域之间的逻辑冲突和理性化过程中新生价值的出现等五个方面解释了非故意后果的产生原因；罗伯特·杰维斯(Robert Jervis)则重点强调了复杂的系统效应。(17)虽然关注点不同，但他们都强调了一点，即非故意后果出现的不可控因素。正是因为这种不可控因素的存在，随着人类知识的增长和不断反思，行动的非故意后果可能会减少，但不可能完全消除。
同其他领域一样，国际制裁也会产生许多非故意后果并致使行动失败，这一问题早已为学者所关注。约翰·加尔滕(Johan Galtung)早在1967年的一篇论文中就指出，被制裁国可能会因制裁而更加团结。制裁国不但不能实现其目标，反而可能促使被制裁国变本加厉，逆制裁国所愿而为。(18)然而，遗憾的是，之后的制裁研究并未对非故意后果问题进行系统、深入的分析。(19)尽管非故意后果问题在近来吸引了不少学者和政策分析家的兴趣，但他们几乎全部将该问题等同于由制裁引起的非故意性人道主义问题。(20)然而，人道主义问题仅仅是诸多非故意后果中的一种，由制裁引起的被制裁国国内社会、经济问题以及被制裁国所在地区的地区性问题等方面的非故意后果则鲜有学者问津。(21)再者，同其他制裁研究领域一样，已有非故意后果研究也存在着选择问题：在时间维度上，其研究主要集中在制裁实施阶段，而忽略了制裁在威胁阶段和解除之后导致的非故意后果；在空间维度上，它们所主要关注的是制裁对被制裁国国内政治的影响，而对制裁在地区乃至更大范围内引发的非故意后果则不够重视。因此，下文尝试从制裁威胁、实施、解除之后三个阶段，制裁方、被制裁国、第三方及国际体系三个层面来探讨制裁的非故意后果，以提供一个简要的分析框架(参见表1)。(22)
第一，制裁威胁阶段。要全面、客观地理解制裁——这一政策工具的作用就不能忽略制裁威胁的影响。许多制裁目的在威胁阶段就已经实现，因此制裁无须付诸真正实施；如果制裁威胁未能成功，则制裁进入真正的实施阶段。在这一阶段，制裁方(国)发出的威胁信息可能会诱发本国相关利益团体的风险规避行为，造成某些产品、行业的价格波动，并进而影响政府的制裁政策。制裁威胁是一种“廉价”的政策工具，如果获得成功，制裁国将以零成本获取被制裁国的让步。然而，制裁威胁也为被制裁国提供了一个应对制裁的准备期，被制裁国会利用这一缓冲期囤积物资、抽回金融资产、寻找替代市场和庇护国，从而使制裁国“无可制裁”，导致其后的制裁威胁乃至制裁实施难以奏效，即所谓“打草惊蛇”。(24)最后，制裁威胁为被制裁国和制裁方的敌对国提供了合作机遇，可能会加速二者的结合。而且，相关国家的风险规避活动也不免导致国际市场不同程度的波动。
第二，制裁实施阶段。如果制裁威胁失败，则进入制裁实施阶段。在该阶段，制裁的非故意后果将直接影响制裁目标的实现。首先，对制裁方而言，国内受损利益集团、人权组织会因制裁的负面性而对决策者制造巨大的选举压力。如果被制裁国是关键战略资源(如石油、稀有金属)核心供应国的话，这种现象更为明显。制裁将如同战争一样会引起相关商品价格的剧烈波动，引发国内外市场震荡，从而动摇决策者的制裁意志。再者，制裁“倾向于延续”的现象常常使双方错失谈判机会。制裁方受损团体、人权组织反对制裁的声音会影响被制裁国对制裁方意志和能力的判断。如果被制裁国从中得出的结论是制裁方国内分歧重重、制裁难以持久，但实际并非如此的话，这种低估将大大影响制裁的持续时间和强度，并超出双方预料。
其次，在被制裁国方面，制裁的“去稳(destabilizing)”功能有时并不明显，有些制裁甚至适得其反，成为被制裁国的“促稳”工具。(25)传统制裁理论所遵循的逻辑是通过激发被制裁国民众对政府的不满来迫使其决策者做出政治让步。但是，由于普通民众要为决策者的政策“买单”，制裁常为被制裁国民众看做对其所属群体的整体惩罚和侵犯，“凝聚(rally around the flag)”而非“去稳”经常成为制裁的结果。民族主义情绪经常使(被制裁国)政府和社会宁愿选择忍受巨大的惩罚也不放弃其国家利益。(26)借助舆论宣传之便，通过调动民族主义情绪，被制裁国决策者可将由制裁引发与非制裁引发的民怨全部引向制裁方，并趁机打压反对派、稳固统治。长期的制裁还会削弱被制裁国的宪政基础。中产阶级是民主化进程的基石和反抗当局的潜在力量。(27)然而，如果持续时间较长，制裁的再分配功能将日趋明显，被制裁国中产阶层因制裁而萎缩，穷人变得更穷，富人因走私和操纵黑市而变得更富。(28)再者，一般而言，贸易部门所代表的政治力量倾向于以政治妥协换取经济收益。但在民族主义高涨的时期，经济制裁将严重冲击到这股政治力量，从而使制裁方失去影响被制裁国的一条重要途径。就经济制裁而言，它还会推动被制裁国“地下经济”的壮大，加剧其经济、社会领域的犯罪化问题。(29)在一致对外、同仇敌忾的国内环境下，跨国走私、黑市交易等活动猖獗甚至获得社会的容忍和鼓励。最后，制裁造成的人道主义问题常常超出人们的想象，这一点已经为许多制裁研究学者所探讨。
最后来看制裁第三方和国际体系方面。如杰罗尔德·格林(Jerrold D.Green)所言，制裁难以奏效的原因不仅在于加尔滕所指出的社会心理因素，更在于国际体系的性质，后者为被制裁国提供了规避制裁的机会。(30)替代市场、资源供应国或庇护国的出现将使制裁效果大打折扣，这种现象不但存在于单边制裁中而且在普遍(universal)制裁中也不少见。被制裁国邻国是攸关制裁成败的关键因素之一，但如果对这些国家的损失考虑不足，制裁的负外部性(如跨国走私网络、难民等)必然有损其制裁合作与遵守的意愿。如果涉及关键战略资源、面临巨大金融风险并背负人权组织的巨大压力，制裁中立方、制裁参与方(非主导国)的非合作意愿将加大，从而有损制裁的力度和效度。
第三，制裁解除之后。绝大多数制裁研究集中于前两个阶段(主要是实施阶段)，而对制裁在解除之后的影响少有问津。诚然，这与该阶段研究的技术难题有关，像如何确定合理的分析时间段，但它也与“制裁方中心论”不无关系，即以制裁方利益为研究出发点和落脚点，而忽视制裁在解除之后对被制裁国及其所在地区造成的负面影响。在这一阶段，制裁对制裁方的影响不明显(这也许也是该阶段不受关注的原因之一)；如果有影响，它可能主要体现在制裁方在未来使用制裁或武力手段的选择方面。对被制裁国而言，始于制裁实施阶段的许多非故意后果延续下来。与制裁催生新政治结构的迅速性相比，制裁之后的被制裁国政治、社会结构变化可能需要更长的时间。再者，产生于制裁时期的一些被制裁国的行业和技术有可能成为制裁国的重要竞争对手，如南非的煤转油技术。最后，制裁时期的走私网络将继续存在，或者改头换面进入其他领域，成为被制裁国政治和经济生活中的重要组成部分。(31)在制裁第三方和国际体系方面，制裁产生的敌友组合继续存在，制裁导致的“负外部性”也难以在短时间内消失。
三 非故意后果与制裁有效性
衡量制裁有效性高低的标准主要有三个：制裁持续时长、关键目标实现与否以及制裁成本。非故意后果是制约制裁有效性的重要因素之一。通过削弱制裁方意志、增强被制裁方抵抗决心，非故意后果能显著增加制裁时长，影响关键目标的实现，并大大提高制裁成本。根据现有制裁理论，制裁效力的发挥依赖于足够的制裁强度、准确的承受主体和可信的制裁承诺。非故意后果则从制裁强度、承受主体和制裁承诺三个方面制约了制裁的有效性(参见图1)。
第一，非故意后果问题在很大程度上会限制制裁强度，从而阻碍制裁目标的实现，并显著增加制裁持续时间。制裁是一把双刃剑，对原有双方关系的阻断难免伤及自身。制裁(尤其经济制裁)意味着利益的再分配。对单边制裁而言，制裁方国内利益集团将因制裁而分为受益者和受损者两类。如果后者获得重大的信息、资源优势并具有政策影响途径的话，它将对制裁决策者的政策选择形成重要制约。对多边制裁而言，制裁合作的力度会因利益增损不均而受到限制。邻国往往既是被制裁方的重要利益攸关国，也是影响制裁有效性的关键因素。如果邻国利益因制裁受到重大损害却得不到应有补偿的话，其配合制裁的意愿难免受削弱。而且，被制裁方也不会坐以待毙，它常常利用其地理、资源优势实施制裁反制措施，形成一种反制裁威慑。以南非为例，联合国制裁(威胁)促使南非加速发展煤转油技术、扶植本地制造业以提高自给能力，并且发出报复威胁，一旦遭受全面制裁，它将“从国际市场上撤出某些战略原材料(如铬)并大幅降低一些主要原材料的市场价格”。(32)正是这些可预料的和不可预料的非故意后果削弱了各国，特别是欧美国家的制裁决心。所以，直到1977年安理会才做出制裁南非的决议，并且仅仅是武器禁运而非全面制裁。最后，媒体、人权组织也是反对制裁的一股重要力量。制裁引起的人员伤亡和人权破坏将通过媒体、人权组织等不断为大众所知晓，制裁的合道德性要求也必然对制裁特别是多边制裁的强度产生制约。
第二，制裁损失承受主体的错位或损失转移抵消了制裁强度的作用，并制约了制裁有效性。首先，制裁损失有可能为被制裁国决策者转嫁到无辜民众身上并激发起凝聚效应，使制裁适得其反。全面制裁往往会给被制裁国普通民众而不是决策者带来重大伤害。由于决策者握有资源分配大权，制裁损失常被转移到普通民众和中产阶级身上，而不会对统治精英产生任何个人方面的负面影响。当制裁伤及的是不能对决策产生重要影响的普通民众而不是手握决策大权的精英阶层的时候，再严厉、疏而不漏的制裁也难以改变被制裁国的行为。更有甚者，制裁会为被制裁国决策者用来激发民族主义情绪，使制裁结果适得其反。得益于舆论宣传工具之便，决策者能够轻易地将民众怨恨，包括对制裁方的怨恨和对统治者的不满，一并导向制裁方。在这种情况下，制裁不但不能改变被制裁国的行为，而且会成为决策者的“促稳”工具。一旦被制裁国民族主义情绪被调动起来，制裁将陷入十分尴尬的处境。随着制裁双方妥协空间的消失，继续维持制裁效果不佳且面临着人权组织的巨大压力，解除制裁则令制裁方脸面皆失。(33)其次，如果被制裁国获得有分量的地区“同情者”，那么制裁成本将被转嫁到那些认真执行制裁安排的相关国家头上，制裁强度的作用将会被大大稀释，被制裁国的抵抗能力和决心则会显著增强。两种损失转移的共同结果是制裁持续时间被延长，而制裁目标却难以实现。
第三，非故意后果削弱了制裁承诺的可信性，从而使制裁难以奏效。制裁承诺包括两部分：一是实施制裁的承诺，表现为制裁能力与决心，如可用于制裁的资源、愿为制裁付出的代价等；二是解除制裁的承诺，表现为制裁意图。非故意后果可能致使或加剧被制裁国对制裁方(尤其制裁倡议国)实施制裁的能力、决心和意图的误判，制裁因可信性不足而难以改变被制裁国行为。“被制裁国只有在(意识到)原先低估了制裁影响、误读了制裁方制裁决心，或者错误地认为不论妥协与否制裁都会被实施或维持的情况下才会做出让步，而且这种误判必须在制裁实施之后得以纠正。”(34)制裁的执行和监督都需要大量的人力、物力和技术保障，如封锁被制裁国海岸需要投入大量的海军力量，在基础设施不完备的国家检查跨国货物运输需要先进的侦测技术和巨大的人力投入。而且，制裁环境下走私盛行以及地区“同情者”的出现将使这种成本成倍提高，从而使被制裁国不为制裁威胁所动。如果被制裁国是关键战略资源的主要提供者或巨大的商品出口市场的话，那么出于对市场稳定性的担忧，制裁方的决心将大打折扣并易为被制裁国所低估。制裁倡议国利益团体之间、大国之间的复杂互动所发出的杂乱信号则会加剧制裁决心被低估的可能。最后，如果非故意后果的出现使被制裁国得出无论做出让步与否制裁都会被实施、制裁的终极目标是颠覆现有政权的判断的话，那么即便制裁力度再大也难以改变被制裁国的行为。
如上所述，制裁有效性发挥的三大条件——足够的制裁强度、准确的承受主体和可信的制裁承诺——常因非故意后果问题而难以得到满足。因此，提高制裁有效性也必须从这三个方面为着眼点来降低非故意后果的影响。尽管由于国际体系的先天缺陷、国家间利益的复杂性和人们认知能力的局限性，非故意后果难以消除，但是随着制裁实践的增多和各界的反思，各国和国际组织在应对制裁的非故意后果方面进行了一系列的尝试。下一部分将以联合国制裁为例来探讨国际社会在应对非故意后果问题上的努力。
四 非故意后果的应对及其不足：联合国的尝试
自20世纪90年代中期以来，联合国制裁引起的非故意后果问题——如在伊拉克造成的大规模人道主义灾难和在海地、南斯拉夫引发的经济犯罪问题等——不断被曝光，联合国制裁政策面临着巨大的改革压力。在各界压力下，联合国逐步从理念和经验两个方面对其制裁政策进行了改革，从90年代初期的全面制裁(comprehensive sanctions)演进为当今的目标制裁(targeted sanctions)。
联合国制裁理念的变化首先体现在它对传统制裁的“伤痛转获益”逻辑的反思上。根据这一逻辑，作为一个整体的被制裁国所受制裁损失越大，它做出让步的可能性越高，制裁方的政治收益也越多。但随着制裁实践(及教训)的增多，联合国逐步放弃了这一逻辑，并认识到制裁成功不仅取决于制裁强度，还取决于其损失承受主体及被制裁国的认知判断。第二点变化直接源自于制裁学术界的成果，即“积极制裁(positive sanctions)”(35)和“谈判模式(bargaining model)”理论。(36)“积极制裁”理论把制裁“一为两用”，一方面把制裁视为施压的“大棒”，另一方面又把中止或解除制裁当做诱变的“胡萝卜”。与之相似，在“谈判模式”中，制裁不再仅仅是一种惩罚手段，它还被看做被制裁国与制裁方之间的一个动态博弈过程。相互妥协而非单边让步、根据被制裁国的行为变化而不断调整其应对之策将大大提高制裁成功的几率。不难发现，联合国制裁理念的转变得益于两点：一是联合国在伊拉克、南斯拉夫等制裁案例中的惨痛经历，二是制裁理论研究的不断深入和人们对制裁作用机制的不断明晰。两者从理论和经验两个层面促进了联合国对制裁政策的反思。
在上述理念转变的过程中，联合国制裁逐步从全面制裁过渡到目标制裁。全面(经济)制裁是指寻求阻止被制裁国与外界全部货物和产品来往的制裁机制。(37)目标制裁也称聪明制裁，是指各种形式的有限制裁，它直接惩罚被制裁国决策者，但同时避免伤及一般民众。(38)目标制裁一般包括金融制裁、武器禁运、旅行限制和商品禁运等四种类型。始于20世纪90年代末的联合国三大改革进程对目标制裁的发展功不可没。为提高联合国制裁的有效性并促进会员国的执行与遵守，瑞士政府于1998年发起了针对金融制裁问题的“茵特拉肯(Interlaken)进程”，对如何执行金融目标制裁及金融制裁的作用进行了探讨并提出了诸多建议。(39)在“茵特拉肯”进程基础上，德国政府发起了“波恩(1999年)-柏林(2000年)进程”，对如何执行武器禁运、旅行和航空制裁集中进行了讨论，主要成果体现在《设计与执行武器禁运、旅行和航空相关制裁：波恩-柏林进程的成果》报告中。(40)瑞典政府在2001年发起了一个新的进程——“斯德哥尔摩进程”，旨在提高联合国制裁政策的制定、加强对联合国目标制裁的监督和执行，其成果主要反映在《提高目标制裁的有效性：执行联合国政策选择的方针》中。(41)三大进程的内容全面涵盖了金融制裁、武器禁运、旅行限制和商品禁运四种目标制裁类型，并反映在之后的联合国制裁案例中(参见表2)。
联合国目标制裁的主要宗旨是打击被制裁国决策者并避免对被制裁国一般民众及邻国造成伤害。在目标制裁理论的指导之下，联合国的制裁实践发生了一系列革新，一些已经成为一般性趋势，另一些则仅体现在某些具体案例之中。联合国制裁机制革新的一般性趋势主要表现在四个方面：第一，制裁对象具体化、多元化。联合国的制裁对象不再是作为整体意义上的被制裁国，而是细化为包括政府、反政府实体、恐怖主义组织、企业、官员及其他实体与个人的多元主体。与全面制裁的第一次分离发生在1992年对利比亚的制裁上，联合国安理会明确将利比亚政府单独列为制裁对象，并将由其主导的特殊经济行业包括入内。(42)1992年对柬埔寨红色高棉的制裁则开启了联合国对非政府行为体进行制裁的先例。对非政府行为体的制裁随之成为一种普遍性趋势，它获得广泛的政治支持并体现在安哥拉、卢旺达、塞拉利昂、阿富汗等随后的大部分案例之中。(43)第二，制裁内容趋于完善和细化。自1992年利比亚制裁之后，联合国制裁的内容逐渐演化为包括武器禁运、资产冻结和旅行禁令三大主要形式及特殊商品制裁(如石油、钻石和木材)的模式。第三，成立专家小组或监测机制以评估、监测制裁的执行与效果成为联合国制裁的重要趋势特点。为调查制裁决议执行状况，安理会于1996年建立了第一个监测机制——卢旺达国际调查委员会(International Commission of Inquiry on Rwanda)。自此之后，安理会相继在安哥拉、塞拉利昂、阿富汗、索马里等十几个案例中建立了类似的专家组或监测机制。(44)这些专家组或监测机制发布了大量的研究报告并提出了许多针对性政策建议。虽然无论在规模还是在被认可程度上都存在显著差异，但这些专家组和监测机制的设立都反映了联合国对决议遵守问题的关切，为制裁机制的革新提供了现实素材。第四，豁免制度成为联合国制裁机制的一个固定组成部分。尽管人道主义豁免问题一直为联合国所关注，但是制裁豁免安排一直到20世纪90年代中后期才逐渐制度化，并形成包括如下三种类型的豁免模式：制度指向型豁免，如允许红十字会组织进入被制裁国活动；项目指向型豁免，如对食品、饮用水和医疗器材的制裁豁免；国家指向型豁免，即根据不同国家的实际状况来制定豁免安排。(45)
除上述四种主要趋势之外，为应对非故意后果问题，联合国制裁还在某个或一些制裁案例中有所创新。例如，在制裁除名(delisting)问题上，为提高透明度和回应人道主义关切，安理会通过第1730(2006)号决议，决定在秘书处建立一个名为焦点(focal point)的机制来直接接受被制裁人的个人除名申请，使被制裁人获得除通过其国籍国或居住国政府申请制裁除名的第二渠道；(46)为提高制裁的灵活性，使之真正成为一种促进谈判的工具，安理会在利比亚、南斯拉夫、海地、阿富汗、利比里亚等制裁决议中做出了延迟制裁(time-delay)安排，决定视被制裁国对联合国要求的回应来决定是否及何时开始制裁；(47)为推动对安哥拉(安盟)、塞拉利昂制裁决议的执行，联合国吸纳并发挥了私人机构和非政府组织的关键作用，以防止“带血钻石”流入市场并进而助长制裁对象的抵抗决心；(48)在索马里、利比里亚、南斯拉夫、刚果、苏丹和科特迪瓦等制裁案例中，联合国维和部队应安理会要求参与到制裁决议的执行和监督之中，对制裁的实施提供了物质支持，等等。(49)
目标制裁在打击被制裁国决策者并避免伤害无辜民众方面比全面制裁更为有效。(50)自1994年对海地实施全面经济制裁之后，联合国再没有采取过全面制裁。可见，目标制裁的理念已经根深蒂固并取代全面制裁成为联合国的主要制裁理念。但是，以应对非故意后果为目的的联合国制裁改革也存在着一些不足，面临着诸多棘手难题。第一，联合国制裁的有效性取决于制裁强度、承受主体和制裁承诺三个条件，而现有改革主要集中在承受主体方面，即如何最大化打击被制裁国决策者而避免伤及无辜，对其他两个方面的努力则乏善可陈。当然，这两个方面的改革严重受制于安理会的大国政治现实，政治难度较大。(51)第二，联合国制裁政策改革的主要推动力源自于对人道主义问题的关注，因此，如何降低人道主义问题自然成为改革的主要内容。这一问题可被视为上述问题的延伸，即目标制裁在如何克服人道主义问题方面取得巨大进展，然而却相对忽视了制裁的其他非故意后果(至少是关注不足)，如对制裁受损国进行补偿、建立关于例外与豁免的根本原则等。(52)第三，实施目标制裁同样面临着诸多政治和技术难题，有些甚至甚于全面制裁。例如，在制定制裁对象(个人)名单时，制裁委员会不仅承受着一定政治压力，而且必须在保护人权与惩罚作恶者之间保持平衡，力避对无辜人员造成损失和不便。(53)与全面制裁相比，目标制裁的优势在于其选择性与针对性，而这种选择性与针对性反而增加了“甄别”的成本。第四，虽然更具针对性，但目标制裁也面临着制裁遗漏、强度不足的质疑。(54)
总之，自20世纪90年代末兴起的以应对人道主义问题为主要改革动力，以积极制裁或谈判模式为理论依据，以目标制裁为主要内容，以小国领导为特点的联合国制裁政策改革在很大程度上避免了非故意后果的发生，然而，由于面临着巨大的政治分歧和技术难题，联合国制裁政策改革之路依然任重道远。
五 结论
在当代，制裁越来越成为各国与国际组织的一项不可或缺的政策工具。然而，国际制裁的实践却展示了一幅有效性不足的图景。对制裁有效性的分析不能仅仅局限于从制裁双方寻找原因，也不能局限于单向性因果解释，而应该借助系统论的观点，并特别注意非故意后果的作用。非故意后果问题在国际制裁实践中普遍存在，并通过影响制裁强度、承受主体和制裁承诺而制约制裁的有效性。由于国际体系的无政府性、国家间利益的复杂性和人们认知能力的局限性，制裁的非故意后果难以消除。然而，在吸取制裁失败教训的基础上，以联合国为代表的制裁方已经就如何应对非故意后果问题进行了诸多努力，并取得一定进展。意识到问题是解决问题的先决条件。在应对制裁的非故意后果问题上，对安理会决策者而言，在制定制裁政策时，必须首先意识到制裁会产生各种非故意后果，进而对可能出现的非故意后果进行预先评估并做出应对预案。此外，人们对制裁发挥作用的微观机制其实并没有完全把握，对被制裁国决策者在制裁背景下的微观决策行为也并未真正理解，因此，对制裁研究者而言，扎实的实证研究依然是摆在制裁研究学者面前的一个优先任务。
张贵洪教授、唐世平教授、戴欣媛教授、盛红生教授、贺凯副教授、李金祥博士、李江春博士以及《世界经济与政治》杂志的匿名审稿专家对本文提出的修改意见和建议使笔者受益匪浅，在此一并致谢。当然，文中纰漏由笔者本人承担。
注释：
①悲观派文献介绍参见Daniel W.Drezner,The Sanctions Paradox:Economic Statecraft and International Relations,New York:Cambridge University Press,1999,pp.10-11; Robert A.Pape,"Why Economic Sanctions Do Not Work," International Security,Vol.22,No.2,1997,pp.90-91.
②David Cortright and George A.Lopez,et al.,The Sanctions Decade:Assessing UN Strategies in the 1990s,Boulder:Lynne Rienner Publishers,2000,pp.15-17; Andrew Mack and Asif Khan,"The Efficacy of UN Sanctions," Security Dialogue,Vol.31,No.3,2000,pp.279-292.
③Daniel W.Drezner,The Sanctions Paradox:Economic Statecraft and International Relations,pp.18-21.
④Jon Hovi,Robert Huseby,and Detlef F.Sprinz,"When Do(Imposed)Economic Sanctions Work?" World Politics,Vol.57,No.4,2005,pp.479-499.关于制裁威胁问题的综述参见A.Cooper Drury,Economic Sanction sand Presidential Decisions:Models of Political Rationality,NY:Palgrave Macmillan,2005,pp.28-29.
⑤David Cortright and George A.Lopez,et al.,The Sanctions Decade:Assessing UN Strategies in the 1990s,pp.204-208.
⑥Robert A.Pape,"Why Economic Sanctions Do Not Work," pp.99-101.
⑦David Cortright and George A.Lopez,et al.,The Sanctions Decade:Assessing UN Strategies in the 1990s,p.44.
⑧Johan Galtung,"On the Effects of International Economic Sanctions:With Examples from the Case of Rhodesia," in Miroslav Nincic and Peter Wallensteen,eds.,Dilemmas of Economic Coercion:Sanctions in World Politics,NY:Praeger Publishers,1983,p.26; Arne Tostensen and Beate Bull,"Are Smart Sanctions Feasible?" World Politics,Vol.54,No.3,2002,p.375.
⑨Cooper Drury,"Revisiting Economic Sanctions Reconsidered," Journal of Peace Research,Vol.35,No.4,1998,pp.498-499.
⑩例如：Ame Tostensen and Beate Bull,"Are Smart Sanctions Feasible?" pp.373-403.
(11)Jon Hovi,Robert Huseby,and Detlef F.Sprinz,"When Do(Imposed)Economic Sanctions Work?" pp.480-499.
(12)David Cortright and George A.Lopez,et al.,The Sanctions Decade:Assessing UN Strategies in the 1990s,pp.54-57.
(13)对制裁非故意后果研究缺陷的论述详见第二部分。
(14)Patrick Baert,"Unintended Consequences:A Typology and Examples," International Sociology,Vol.6,No.2,1991,p.201.
(15)Patrick Baert,"Unintended Consequences:A Typology and Examples," pp.204-208.
(16)Patrick Baert,"Unintended Consequences:A Typology and Examples," p.205.
(17)Robert K.Merton,"The Unanticipated Consequences of Purposive Social Action," American Sociological Review,Vol.1,No.6,1936,pp.894-904; Review Article:Stephen P.Turner,Contemporary Sociology,Vol.37,No.2,2008,pp.178-179;[美]罗伯特·杰维斯著，李少军等译：《系统效应：政治与社会生活中的复杂性》，上海：上海人民出版社2008年版。
(18)Johan Galtung,"On the Effects of International Economic Sanctions:With Examples from the Case of Rhodesia," pp.17-60.
(19)两个例外是:Peter Andreas,"Criminalizing Consequences of Sanctions:Embargo Busting and Its legacy," International Studies Quarterly,Vol.49,2005,pp.335-360; Christopher Daase and Cornelius Friesendorf,eds.,Rethinking Security Governance:The Problem of Unintended Consequences,London and New York:Routledge,2010.
(20)Peter Andreas,"Criminalizing Consequences of Sanctions:Embargo Busting and Its Legacy," p.339.
(21)开被制裁国国内政治问题研究先河之作：Johan Galtung,"On the Effects of International Economic Sanctions:With Examples from the Case of Rhodesia," pp.17-60.
(22)该框架得益于如下两篇文章的启发:Peter Andreas,"Criminalizing Consequences of Sanctions:Embargo Busting and Its Legacy," pp.335-360; Neta C.Crawford and Audie Klotz,"How Sanctions Work:A Framework for Analysis," in Neta C.Crawford and Audie Klotz,eds.,How Sanctions Work:Lessons from South Africa,NY :St.Martin's Press,1999,p.30.
(23)因资料、信息所限，被制裁方仅限于国家而不包括非国家行为体。
(24)Andrew Mack and Asif Khan,"The Efficacy of UN Sanctions," Security Dialogue,Vol.31,No.3,2000,p.289; Arne Tostensen and Beate Bull,"Are Smart Sanctions Feasible?" pp.386-388.
(25)关于制裁“去稳”功能的精彩论述参见Johan Galtung,"On the Effects of International Economic Sanctions:With Examples from the Case of Rhodesia," pp.378-416; Nikolay Marinov,"Do Economic Sanctions Destabilize Country Leaders?" American Journal of Political Science,Vol.49,No.3,2005,pp.564-576.
(26)Robert A.Pape,"Why Economic Sanctions Do Not Work?" p.106.
(27)Andrew Mack and Asif Khan,"The Efficacy of UN Sanctions," p.282.
(28)Marc Bossuyt,"The Adverse Consequences of Economic Sanctions on the Enjoyment of Human Rights," Working paper,United Nations Sub-Commission on the Promotion and Protection of Human Rights,June 21,2000,p.13.该文为提交于联合国人权委员会促进和保护人权次级委员会第52次会议的工作论文，http://www.humanitarianinfo.org/sanctions/handbook/docs_handbook/G0014092.pdf.
(29)这集中体现在对南斯拉夫制裁案例的分析上，参见Peter Andreas,"Criminalizing Consequences of Sanctions:Embargo Busting and Its Legacy," pp.335-360；相关专著参见R.T.Naylor,Economic Warfare:Sanctions,Embargo Busting,and Their Human Cost,Boston:Northeastern University Press,1999.
(30)Jerrold D.Green,"Strategies for Evading Economic Sanctions," in Miroslav Nincic and Peter Wallensteen,eds.,Dilemmas of Economic Coercion:Sanctions in World Politics,pp.61-85.
(31)Peter Andreas,"Criminalizing Consequences of Sanctions:Embargo Busting and Its Legacy," pp.335-360.
(32)David F.Gordon,"The Politics of International Sanctions:A Case Study of South Arica," in Miroslav Nincic and Peter Wallensteen,eds.,Dilemmas of Economic Coercion:Sanctions in World Politics,p.202.
(33)Ame Tostensen and Beate Bull,"Are Smart Sanctions Feasible?" pp.373-403.
(34)Jon Hovi,Robert Huseby,and Detlef F.Sprinz,"When Do(Imposed)Economic Sanctions Work?" p.480.
(35)David A.Baldwin,"The Power of Positive Sanctions," World Politics,Vol.24,No.1,1971,pp.19-38; Fred H.Lawson,"Using Positive Sanctions to End International Conflicts," Journal of Peace Research,Vol.20,No.4,1983,pp.311-328.
(36)Kim Richard Nossal,"International Sanctions as International Punishment," International Organization,Vol.43,No.2,1989,pp.301-322; Euclid A.Rose,"From a Punitive to a Bargaining Model of Sanctions:Lessons from Iraq," International Studies Quarterly,Vol.49,No.3,2005,pp.459-479.
(37)Jeremy M.Farrall,United Nations Sanctions and the Rule of Law,Cambridge:Cambridge University Press,2007,p.107.
(38)Michael Brzoska,"From Dumb to Smart? Recent Reforms of UN Sanctions," Global Governance,Vol.9,No.4,2003,pp.521-522.
(39)其成果体现在:"Targeted Financial Sanctions:A Manual for Design and Implementation," http://www.seco.admin.ch/themen/00513/00620/00639/00641/index.html?lang=fr&download=NHzLpZig7t,lnp6I0NTU04212Z6ln1ae2IZn4Z2qZpn02Yuq2Z6gpJCDdIJ5fGym162dpYbUzd,Gpd6emK2Oz9aGodetmqaN19XI2IdvoaCVZ,s-.
(40)"Design and Implementation of Arms Embargoes and Travel and Aviation Related Sanctions," http://www.watsoninstitute.org/tfs/CD/booklet_sanctions.pdf.
(41)"Making Targeted Sanctions Effective:Guidelines for the Implementation of UN Policy Options," http://www.smartsanctions.se/stockholm_process/reports/Final%20report%20complete.pdf.
(42)见联合国安理会第748(1992)、883(1993)号决议。
(43)Carina Staibano,"Trends in UN Sanctions:From ad hoc Practice to Institutional Capacity Building," in Peter Wallensteen and Carina Staibano,eds.,International Sanctions:Between Words and Wars in the Global System,London:Routledge,2005,pp.47-48.
(44)Carina Staibano,"Trends in UN Sanctions:From ad hoc Practice to Institutional Capacity Building," p.48; Jeremy Matam Farrall,United Nations Sanctions and the Role of Law,Cambridge:Cambridge University Press,2007,pp.487-490.
(45)Arne Tostensen and Beate Bull,"Are Smart Sanctions Feasible?" pp.380-382.
(46)Thomas Biersteker and Sue Eckert,"Addressing Challenges to Targeted Sanctions:An Update of the 'Watson Report'," pp.11-13,http://www.watsoninstitute.org/project_detail.cfm?id= 4.
(47)Jeremy Matam Farrall,United Nations Sanctions and the Role of Law,pp.139-140.
(48)David Cortright,George A.Lopez and Linda M.Gerber,"Refinement and Reform in UN Sanctions:The State of the Art," Paper delivered at the seminar "Sanctions and the Political Economy of Crises," November 2001,pp.12-13.
(49)Jeremy Matam Farrall,United Nations Sanctions and the Role of Law,pp.180-181.
(50)Ella Shagabutdinova and Jeffrey Berejikian,"Deploying Sanctions While Protecting Human Rights:Are Humanitarian 'Smart' Sanctions Effective.？" Journal of Human Rights,Vol.6,2007,pp.59-74; Sofia Heine-Ellison,"The Impact and Effectiveness of Multilateral Economic Sanctions:A Comparative Study," The International Journal of Human Rights,Vol.5,No.1,2001,pp.81-112.
(51)例如，英美两国在制裁时间限制(time limit)和制裁委员会决策程序方面同法俄两国存在着尖锐冲突，并直接导致旨在推进联合国制裁改革的乔杜里报告(Chowdhury Report)流产。参见David Cortright,and George A.Lopez,"Reforming Sanctions," in David Malone,ed.,The UN Security Council:From the Cold War to the 
Century,Boulder:Lynne Rienner,2004,pp.167-179.
(52)Michael Brzoska,"From Dumb to Smart? Recent Reforms of Sanctions," pp.532-534.
(53)关于在旅行制裁中制定制裁名单的技术难题的讨论参见Arne Tostensen and Beate Bull,"Are Smart Sanctions Feasible?" pp.390-391.
(54)Arne Tostensen and Beate Bull,"Are Smart Sanctions Feasible?" p.382.
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