关于中央财政与地方财政的基本理论要点，本文主要内容关键词为：基本理论论文,中央财政论文,地方财政论文,要点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政尤如政府运作过程中的心脏，经济改革中政府职能的转变集中体现在这一领域，中央与地方的利益冲突也主要在此展开。因此，若要研究中国经济改革中政府之间的财政制度安排，有必要将有关财政管理权限划分的一般理论作为探索的起点。
根据有关发达市场经济国家公共财政的理论，为了填补市场失灵的领域并校正市场自发运行的结果，国家财政必须承担（或者说应该具有）3种基本的功能，即与提供公共产品（social goods）相关的资源配置功能、收入再分配功能和稳定国民经济的功能（通常的情况是财政政策与货币政策搭配执行稳定目标）。
毋庸赘言，对于公共产品（包括服务）的定义，是在与私人产品（private goods）的特性相比较中提出来的。两种产品最显著的区别在于，对后者的消费具有排他性而对前者则不然。食物即可作为私人产品的典型，如果一个馒头被此人吃掉就不可能为彼人消费。与此相对照，对一盏路灯的享用则不会由于消费者A获得了光亮而使B、C、D及其他过往行人陷于黑暗，这也正是经济学家常常用以说明公共产品所具有的“外部性”的例子。正是这种外部性，使市场机制在提供公共产品方面失灵或低效，因为消费者可以利用这一特性“搭便车”，少花钱甚至不出钱而享用此类产品。但“车费”在客观上毕竟依然存在，总得有个补偿这笔开销的地方，这便是由财政支付公共产品（承担资源配置功能）的原因。至于此类产品或服务是否置于公共机构管理之下，是从公有企业还是从私有企业购买，则是另外一回事情。
财政的分配功能，指的是通过税收和转移支付政策调节收入分配格局，既使最低收入人群获得基本的生存保障，又将收入不均等程度调至社会可接受范围之内，还不至损及个人储蓄和投资的积极性。
财政之所以能够承担稳定功能，是由于税收和支出政策直接影响着总需求和经济活动的水平，从而可以作为一个重要的“杠杆”，发挥促进经济适度增长、保持高就业率和稳定物价的作用。
在现实经济中，财政的上述基本功能是由各级政府分工协同运作的。就资源置功能而言，政府之间事权的划分取决于公共服务的受益范围。提供全国性服务（例如国防）显然是联邦或中央政府的责任；有关此类服务的支出决策，不言而喻也就属于它的权力范围。不难设想，地区性服务（例如街道照明）顺理成章应该由地方政府承担，与此相关的支出权力自然归地方政府掌握。问题是并非每一种服务都象国防或街灯这一类常被列举的例子一样可以清晰地界定其受益范围。不少服务既具地方性又兼全国性，例如治安，警察在本地擒获了罪犯，就阻止了他们在其他地方作案；又如扶贫，缓解了本地的贫困也就降低了全国的贫困率。进一步讲，社会对某些服务总有一个最低限度的要求，例如初级卫生保健；对某些服务则有统一标准的预期，例如初等教育，在各地中小学的教学条件和质量大致相同的情况下，才有可能使社会成员在起跑线上机会均等。这种种复杂因素使政府间的事权划分远非易事，即使同为发达的市场经济国家，各国依其特有的历史传统、现行政体和国民在不同时期的选择而采用不同的分工方案。尤其在那些由联邦／中央和地方政府共同支付的服务领域里，支出比例从来都不是一个常量，而是不同时期内各方经过冲突和磋商最终达成妥协的结果。
相形之下，分配功能和稳定功能究竟由哪一级财政承担的问题倒是简单得多了。即使在美国这样一个以强大的地方自主权为特色的联邦制国家，稳定功能毫无疑问地落在联邦层次，分配功能也主要由联邦执行（公共福利尽管由州支付，但实际上大部分来自联邦预算拨款）。
一般来说，政府为了履行上述支出职责需要通过征税、收费或借贷的方式来筹措财政收入。这其中，税收应为主要的收入来源，因而与支出一起成为最重要的财政政策工具。依据公共服务由受益者支付的原则，全国性的服务通过全国性的税收筹措资金，地方性的服务由当地受益者纳税支付。这也就是人们常说的分税制。但几乎在所有国家，地方政府承担的支出职责都大于其所能控制的税收（以财产税为主）。解决这种支出职责和税收能力不匹配的典型办法，一是实行中央政府向地方政府拨款的制度，例如法国；二是在税率由联邦／中央政府制定的情况下，地方政府获得部分甚至全部从本地征集的税收，德国便是如此。两种办法各有利弊，对此德国的例子便能说明。
德国的财政体系并不排除上下级之间或同级政府之间的财政收入转移，只不过拨款并非是它解决支出和税收能力不匹配的主要手段而已。与依靠拨款填补地方财政缺口的办法相比，德国方式赋予了地方政府更多的自主权，有利于其因地制宜，以最接近公民的方式满足不同地域的人群对公共产品和服务的需要；与那些允许地方政府控制主要税种之税率的情形（例如加拿大）相比，它更趋向于税收中性的原则，即限制了税率不同对市场的扭曲。然而德国方式有可能导致浪费性的财政竞争，譬如刺激各地政府通过税收优惠吸引企业迁入所辖地区，结果是使用稀缺的财政资源在地区间重新分配税基，却不一定扩大整个国家已有的税收来源。
联邦 中央财政和地方财政的分工，不仅涉及税率和税基确定，而且还关系到税收征集和管理环节。与政府间收入分配制度多种多样的情形相似，税收征管的分工方式也五花八门：（1）税收归那级政府使用，征收和管理即由该级政府负责。这种制度有利于调动各级税务部门的征管积极性，美国可谓此类典型。（2）联邦／中央政府代为地方政府征税，加拿大的所得税征管就属于这种情形，其明显的长处在于节约征管费用。（3）地方政府代表联邦／中央政府征税。这种方式的缺陷，主要是地方政府为了增加本地对企业和人才的吸引力，有可能随意损害联邦／中央税的税基。为此，在采用此类方式的德国，尽管联邦政府未设税务征管部门，但却通过它的税务司对负责税收征管的州财政局实行严格监督，以防地方政府的财政性竞争导致税收流失。
发达市场经济国家的财政体系本质上是由财政立法、分税制、税收征管和财政司法这几大支柱构成的。因此，联邦／中央与地方的财政分工在司法领域里也有体现。为了叙述方便这里依然沿用德国的例子来作注释：联邦和州分别设有财政法院，专理税务纠纷。绝大多数案件都在州一级处理，那些不服州财政法院判决的当事人，则上告联邦最高财政法院复审。
以上有关发达市场经济国家公共财政理论和实践的陈述，不外乎是给以下的中国问题研究提供一个参照物，因为它既不可能反映发展中国家的财政操作特色，也难以包容计划经济转型期国家独有的财政实践。为此，对中央财政与地方财政关系的讨论必须把握一个分析前提，那就是中国兼具发展中国家、向市场经济转变的国家和人口大国这几重特征。
首先，中国的公共财政承负着与其他发展中国家一样沉重的资本积累使命。与发达国家不同，发展中国家都面临着人口迅速增长的压力，国家财政必须具备压缩国民当前消费、促进积累和投资和能力，才有可能使国民经济保有一个与人口增长率相适应的资本扩张率，从而实现经济增长和发展的目标。一方面，公共基础设施和服务的投资既是制造业和其他行业发展的先导，又是吸引外资和国内私人投资的前提；另一方面，包括食品保障和文教卫生在内的人类资源投资，在相当程度上也依赖于公共开支。就财政的配置功能而言，公共积累和投资可谓发展中国家财政的一个突出特色。
其次，中国的公共财政处于和其他发展中国家相似的税源不足和收入拮据的困境。发达国家的税收与国民生产总值之比一般都在40%以上，而这个比率在发展中国家平均为18%。这不仅表明发展中国家的企业和国民纳税能力较低，而且也反映出这些国家的税收征管不力。前者显然是与低收入水平有关；后者则由经济结构、社会环境和税收制度安排所决定，例如农业比重大、非农小企业、自我雇佣者多而收入不易计量，使得某些税种难以操作，因此税收结构以销售税和关税为主导，利润税和所得税份额微小。尤其是中国的税收征管机构尚处于建立健全的过程中，计划经济下缺乏交税经历的国民至今纳税意识薄弱，税收流失的问题就更加严重。税源不足、财政收入匮乏与支出责任特别是公共积累和投资需求形成的缺口，往往会成为通货膨胀产生的一个原因，而通货膨胀又会降低个人的储蓄倾向从而有可能刺激消费。这恰恰与公共积累和投资所要实现的目标相背。因此，欠发达国家的财政或多或少的都要受掣于这个发展的陷阱。
再其次，由于二元经济的存在，发展中国家城乡差别巨大、地域差距显著，加之工业化进程中大量产生的失业人口，又使贫困问题和收入不均等现象日益加剧。这就赋予发展中国家财政更为艰巨的收入再分配功能。在这种情况下，无论是为着提供公共产品和服务而实行的政府间财政收入转移支付，还是为缩小收入不均等程度而由政府给予个人的转移支付，看来都只能追求最低标准。例如，目前在中国追求教育质量和卫生保健服务标准一致是根本不可行的，那就只能争取在各个地区，特别是贫困的乡村地区，至少提供基本的教育、卫生和保健服务。至于个人收入转移，即使在发达国家也是以保障最低收入层的基本生存条件为界限，而非以收入平均为目标，以免损伤国民从事经济活动的积极性。尽管“基本生存需求”在各个国家都会量化为不同的标准，但这并不会改变个人收入再分配的原则。
最后，相对于市场经济下的国家财政，中国的财政职能尚不健全。这里必须要强调指出的是，中国经济的稳定功能在改革前是由中央计划执行的，改革中逐渐转移给财政和金融，可是在新旧体制并行的情况下，财政政策尚未明显地发挥这一功能，货币政策的作用也极为有限。此外，国有企事业单位承担了大量的社会保障、教育和住房支出，在经济转折过程中它们最终将会由国家、企业和个人来分担。这表明，中国的财政管理如今还负有制度建设的任务。
有鉴于此，探讨中国的中央与地方之间的财政分工，既不应该以别国的选择为标准，简单地确定收入分割比例；也不可机械地采用类比法划定所谓分权的“上限”或“下限”；而应分析已有的制度安排是否有利于发挥财政的三项基本功能，即提供公共产品和服务、收入再分配和稳定国民经济的功能。
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