社会保险制度改革：深圳模式述评，本文主要内容关键词为：述评论文,社会保险论文,深圳论文,制度改革论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立以积累制为主的多层次养老保险制度
1.改革过程
1982年，深圳市对外商投资企业合同制工人实行社会保险基金统筹，开始了养老保险制度的改革。1983年11月，深圳市政府颁布了《深圳市实行社会劳动保险暂行规定》，将养老保险实行范围扩大到城镇所有合同制工人，保险基金按企业职工工资总额的19%（企业17%，个人2%）缴纳。1985年9月，深圳对国有单位职工退休基金实行社会统筹，提取比例为用人单位缴纳工资总额的19%，个人不缴费。1987年，对临时工实行养老保险，保险金由用人单位每月缴纳25.5元，个人缴纳3元。同年12月，深圳市又对区县以上集体企业实行退休基金统筹，统筹方式“以支定筹”。
1989年4月，深圳市被确定为我国社会保险综合改革试点城市，经过3年多的探索，到1992年5月颁布了《深圳社会保险暂行规定》。该《规定》包括养老、医疗和住房三方面的内容。其中养老保险的覆盖面进一步扩大，包括在深圳设立的各类企业及实行企业管理的事业单位、街道居民委员会的职工。企业缴纳养老保险金的比例确定职工本人月工资总额的16%，个人根据收入状况分别缴纳5%～10%。保险金的管理采取共济基金和个人专户相结合的办法，存入个人专户的基金来源于本人保险金的全部和企业保险金的近69%。
1996年5月，深圳市政府又通过了修改后的《深圳市基本养老保险暂行规定》，对1992年的办法进行了一定的修改。比如，把基本养老保险的范围扩大到所有具有深圳户口的城镇职工，保险金的交费比例下调到19%，临时户口职工交费比例下调到10%。由于交费比例下降，参保人数增加。到1996底，全市参加基本养老保险的达到45.58万人，其中企业39.17万人，机关事业单位7.14万人，机关事业单位养老保险的覆盖面达到85%。
1997年8月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》后，深圳市的养老保险制度改革主要侧重于两个方面：一是研究确定如何与全国统一制度衔接的问题。由于深圳提取的养老保险金比例稍低于全国水平，这个问题比较容易解决。二是研究如何建立和调整企业补充养老保险和机关事业补充养老保险的问题。我们调查时，深圳市社会保险管理部门正把工作重点放在第二个问题上。
2.内容及特点
目前，深圳市正在实施的是1996年7月1日生效的《深圳市基本养老保险暂行规定》。主要内容：
(1)实施范围为深圳市所有企业、国家机关、事业单位、社会团体及其所属职工。除区以下“三来一补”企业雇佣的临时工外，深圳市所有用人单位的职工，都纳入了基本养老保险的覆盖范围。这里面既包括各种类型企业的职工，也包括公务员和职员。全国其他城市一般尚未实行公务员养老保险制度改革，推行改革也把公务员、职员与企业职工的养老保险区别开来。深圳市基本养老保险的覆盖对象是完全统一的，差异将通过不同的补充养老保险制度体现出来。
(2)深圳市基本养老保险制度通过养老保险基金的形式来运作。目前，征集保险金的比例为月工资总额的19%，稍微低于全国统一的水平。养老保险金有两个主要来源，用人单位和职工个人。用人单位一般缴纳14%～15%，职工个人缴纳4%～5%。具有深圳临时户口的临时工个人及其单位共缴纳10%，其中个人交3%，用人单位交7%。
(3)深圳市基本养老保险设立共济账户和个人账户，实行自我保障与社会共济的统一，自党的十四届三中全会确定我国养老保险制度实行“社会统筹与个人账户”相结合的基本原则后，各地都按这个原则探索具体的实现形式。深圳市基本养老保险的社会共济账户占的比重较小，一般职工占6%，临时工占3%，即分别占所有保险基金总额的30%；相反，个人账户部分占的比重较大，为整个保险基金总额的70%。这说明深圳市基本养老保险的基金积累与运作模式更倾向于以个人账户为主的基金积累制。全国其他城市一般更强调社会统筹，虽有资本积累，但是现收现付的特点比深圳明显。
(4)因为主要实行资本积累制，深圳市社会保险基金的一个重要任务是基金运营。深圳市规定，市社保局在提取必要的支付准备金后，所有基金按照国家和本市的有关规定运营，实现基金的保值增值。个人账户基金投资的增值分配，在扣除正常的利息后，剩余部分的60%计入账户增计利息，20%留作投资风险准备金，20%计入共济基金。共济基金的投资收益，20%留作风险准备金，80%计入共济基金。由于深圳市经济增长迅速，劳动力平均年龄低，离退休人员少，积累了一笔可观的社会保险基金，用于股票、证券、房地产等风险较大的投资额比较大，收益也相当可观。
(5)养老保险待遇根据交费年限不同而有所区别。1992年进行养老制度改革前已经退休的职工仍按老办法执行。1992年8月1日以后参加工作的职工，在退休时的退休金标准为：退休时上年度职工月平均工资×(20%～30%)+个人账户积累额×1/120。1992年7月31日前参加工作但于1994年8月1日后退休的职工，其退休金为：基础性退休金[退休时上年度职工月平均工资×(20%～30%)]+缴费性退休金+个人账户积累×1/120+300元。离退休人员的退休金水平根据上年生活费用指数上涨和职工月平均工资净增长的一定比例于每年7月予以调整。
(6)深圳市社会保险基金的管理机构为市社会保险管理监督委员会，由它负责对养老保险基金的筹集、支付、结存、运用等情况进行监督，并于每年7月将监督结果向社会公布。市社会保险局是具体的执行机构。
二、医疗保险制度改革的“高门槛”结束
1.改革过程
1992年5月颁布、8月实施的《深圳市社会保险暂行规定》，对深圳职工实行社会化的医疗保险。医疗保险的实施范围为各类企业和机关、事业、团体等用人单位的固定工、合同工和临时工；保险金标准，企业为职工本人月工资总额的8%，机关事业单位为9.2%，离退休职工为离退休金总额的10%；医疗费用实行“定额内节余有奖，超额少量自负，自负总额适当控制”的支付办法。这一办法虽然打破了原公费医疗、劳保医疗和所有制的界限，形成了全市统一的医疗保险制度，实现了医疗保险的社会化。但是，由于当时采取完全现收现付的基金征集办法，在支出经费时实行统收统支、定额管理的模式，导致了更大范围的“大锅饭”现象。结果是参保面不大，筹资困难，医疗费用严重浪费，没有控制住医疗费用的迅速上涨。
从1993年11月起，深圳市政府开始研究第一方案中存在的问题，并于1994年决定探索社会统筹与个人账户相结合的新模式。经过南山区试点和多方论证，1996年5月，深圳市人民政府颁布了《深圳市基本医疗保险暂行规定》。6月，又公布了与基本医疗保险相关的9个配套管理办法。（注：这9个配套管理办法是：深圳市基本医疗保险约定医疗单位医疗服务质量管理办法，深圳市基本医疗保险医疗费用偿付办法，深圳市基本医疗保险特殊检查治疗项目管理办法，深圳市基本医疗保险部分特殊病种住院费用偿付办法，深圳市基本医疗保险转诊和现金报销管理办法，深圳市基本医疗保险审批报销管理办法，深圳市基本医疗保险费用偿付及自费范围管理办法，深圳市基本医疗保险奖励和违规处理管理办法，深圳市基本医疗保险约定医疗单位管理办法。）1997年2月颁布了《深圳市基本医疗保险暂行规定实施办法》，使深圳市的医疗保险法规日益配套完善，具有较高的科学性和可操作性。
2.基本内容
(1)实施范围：深圳市基本医疗保险规定适用于市内所有企业、国家机关、事业单位、社会团体及其所属在职职工、离退休人员和领取失业救济金期间的失业人员。
(2)深圳把医疗保险分为综合医疗保险（常住户口职工及退休人员）、住院医疗保险（暂住户口职工及失业人员）和特殊医疗保险（离休及残废军人）三种类型。
(3)缴费办法：具有深圳市常住户口的在职职工的综合医疗保险，按其月工资总额的9%（其中财政或单位交7%，个人交2%）；离退休人员按其月离退休金的12%，由财政或养老保险共济基金全额交；暂住户口职工和失业人员按上年度月平均工资的2%，由用人单位和失业保险机构缴纳。
(4)管理办法：参加住院医疗保险的临时工、离休人员、革命伤残军人不建立个人账户。对参加综合医疗保险的在职职工及退休人员建立个人账户。个人账户的资金来源为个人交费部分及单位缴纳费用的40%～60%。个人账户的总比例占医疗保险基金总额的50%（44岁以下）和60%（45岁以上）。同时，财政及用人单位要为45岁以上的职工及退休人员提供启动资金，其标准为：在职职工为本人上年度工资总额的5%，退休人员为本人上年度退休金的10%。
(5)医疗保险待遇：参加住院保险的职工，门诊费用自理，住院费用由共济基金支付90%，参加综合保险的职工住院费用由共济基金支付90%（退休人员为95%），门诊费用由个人账户支付。个人账户用完后，超过上年度市职工平均工资总额10%以上的费用，由共济基金支付一定比例。
3.主要特点
(1)把医疗保险分为三种类型，对不同类型的参保者实行不同的保险方式，适合不同人群的基本医疗需求。同时，对一些特殊群体，如年龄较大者、少数长期患者、特殊困难职工采取了一些照顾措施。这既减轻了财政或用人单位的负担，又有利于扩大覆盖面，降低了医疗保险费筹集的难度。
(2)从个人账户到社会共济基金之间的通道比两江方案窄，也就是说个人要承担相当数量的医疗费用之后，才可能进入共济账户。可以说是“高门槛”模式，对患者的约束力较强，增强了参保人节约费用的意识。
(3)个人账户基本上是“实账户”，加强了对转嫁、挪用账户基金的控制力度。同时，有利于实现资本积累。
(4)采取多样的费用偿付方式，加强了对约定医疗单位的监督制约机制。比如，对门诊、普通住院、特殊病种住院、专科医院的基本医疗费用，使用不同的偿付制度，并将部分费用与医疗服务数量及质量挂钩，有利于促进约定医疗单位的费用节约意识。
(5)采取了推进医疗保险改革的一些配套措施。比如，实行社保年检制度，放开定点医院，制止选择性参保行为，加强现代化管理手段等。
(6)新医疗保险改革措施效果比较明显。如增加了参保人数和从保险基金的数量，促进了医疗个人账户的节约，积存率达到60%，减少了医疗费用浪费。1996～1997年度与新方案实施前的上一年度相比，门诊人次及门诊费用分别下降了4倍和1倍；特殊检查人次和费用分别下降2.3倍和1.2倍；住院人次和费用分别增加19%和83.9%。从总体上看，医疗总费用比上年减少开支4600万元，除医疗个人账户积存60%外，共济基金也实现了“收支平衡、略有节余”。
三、失业保险与再就业工作
与全国一样，深圳市早在80年代中期就开始对合同制工人实施待业保险。1993年，所有企业职工实行劳动合同化管理。1996年10月29日，深圳市人民代表大会通过了《深圳经济特区失业保险条例》，把失业保险的范围扩大到在特区注册的企业以及与员工形成劳动合同关系的国家机关、事业单位、社会团体。但是，能够得到失业保险待遇的条件有三个：即失去工作并办理失业登记手续的具有特区常住户口的员工。
由于深圳市是一个迅速成长的移民城市，1996年暂住人口（255万）占全市总人口（358.5万）的71%，外来劳动力更占到全部劳动力的80%。这些外来劳动力属于有工即来、无工即去的流动就业性质，不是一般意义上的失业人口。他们一般不参加失业保险，不缴纳保险费用，也不享受相应的保险待遇。1996年，深圳市参加失业保险的职工有70万人，累计增收失业保险金2亿元，为1.5万失业员工发放失业保险金5000万元，积累资金1.5亿元。据我们调查，全市1997年登记失业人口为4000人，历年累计登记失业2.4万人，目前仍处于失业状态的只有1.15万人。可以说，深圳市的失业状况比内地尤其是老工业城市好得多。
尽管如此，深圳市政府及劳动与失业保险的主管部门（劳动局）仍然十分重视失业保险及再就业工作。特别是1997年下半年以来，由于经济发展速度减缓，一些具有深圳常住户口的特殊群体，如长期失业人员、工程兵（2万多人）家属及下岗职工（1997年约2万人），由于本身素质等原因，寻找工作岗位和就业机会比较困难。深圳市劳动部门除适当调整失业救济的待遇外，还采取了“一对一”就业指导等方式，加强对失业人员及就业困难人群的职业与转业培训，增加对接收失业人员的企业的周转金与失业人员自谋职业启动资金。
为了创造一个有利于开展再就业的机制，深圳市于1997年实施了《深圳市居民按比例就业制度》，即具有常住户口的居民在深圳市设立的企业、事业单位全部员工中，应达到一定的就业比例。用人单位招工应本着“先市内、后市外”的原则优先招用本市居民。首批实行按比例就业的工种（岗位）有52个，按规定本市居民的就业比例应达到40%～80%，其中批发零售业要达到78%，旅游宾馆餐饮业50%，交通运输业60%，邮电通讯业80%，金融保险业87%，仓储业76%，物业管理业66%。
四、深圳模式：特点与问题
作为中国第一个经济特区及社会保险制度综合改革的试点城市，深圳市社会保险制度改革的一些措施，具有一定的超前性，也比较符合深圳市自己的实际情况，特点比较突出。
第一，社会保险改革项目比较齐全，体现了综合配套改革特色。深圳市在推行养老保险、医疗保险、失业保险改革的同时，还建立起工伤保险、住房公积金制度，并要建立女工保险、补充养老及补充医疗保险制度。深圳市的住房公积金制度完全实行个人专户制，到1997年8月已有5万人参加。针对外来劳动力人员多、劳动工伤纠纷比较复杂的情况，深圳市建立起覆盖面很宽的工伤保险制度，到1997年8月底，全年参加工伤保险的职工达到178.5万人。
第二，把机关事业单位及各种具有劳动合同关系的企业的社会保险纳入统一的制度框架之中，社会保险的社会化程度比较高。除非常住户口的外来劳动力及部分特殊人群外，深圳对常住户口在职职工的基本养老保险、基本医疗保险及其他社会保险项目统一起来，差异通过单位或企业补充保险来体现，反映出深圳市社会保险制度改革的基本理念是建立与社会主义市场经济体制相适应的基本制度，以促进人员合理流动及公平原则。
第三，深圳市社会保险制度的基本模式，符合全国统一的“社会统筹与个人账户相结合”的原则，但在结合点上更多体现出资金积累模式的特点。如个人账户的比重较高（基本养老保险制度占70%，基本医疗占50%～60%），强调资本运营和保险基金的保值增值。这比较符合深圳城市年轻化、移民化和居民收入较高的特点，并为将来的人口老龄化做准备。
第四，深圳市医疗保险制度改革，通过探索形成了自己的“高门槛”模式。这个模式的立足点，是想比较强地控制和约束供需双方尤其是需求方的医疗行为，减少医疗费用，尤其是控制不合理的医疗行为及医疗费用的增长。应该说，在控制门诊行为方面，通过“实账户”和“高门槛”，效果比较明显。
第五，在养老保险、失业保险等方面，在全国比较早地建立了社会保险金发放的正常调节机制。
深圳市社会保险制度改革取得了很大进展，但仍存在一些问题。一是社会保险尤其是养老保险、医疗保险的覆盖面还比较窄。全市参加基本养老保险、基本医疗保险的人数只占应参保人数的40%和25%，历年缴费工资基数均低于社会月平均工资。二是立法滞后。目前，只有工伤保险、失业保险以法规条例出现，其他保险项目尚未立法，而且由于政策变动频率太快，导致强制力不够，参保面窄，基金筹集困难，不得不主要依靠年检等行政手段收缴基金。三是医疗保险住院费用的控制尚缺乏有效手段，仍存在着不少不合理的医疗行为。比如，重复住院，转嫁给病人费用负担等违规现象时有发生。同时，医疗保险与医疗卫生体制、医药体制的改革如何配套问题也比较突出。如何解决控制医疗供需双方尤其是供给方的不合理行为是个世界性难题，还有待于进一步探索。另外，深圳市社会保险制度的“短期项目积累过快，社会保险管理体制政企不分的问题”也比较突出。如何真正建立起适合深圳市实际情况、科学化、法制化健全完善的社会保险体系，使其真正成为社会的“安全网”，仍是一个长期艰巨的任务。
标签：社会保险论文; 城镇职工基本医疗保险论文; 退休职工医疗保险论文; 机关事业单位养老保险论文; 个人医疗保险论文; 医疗保险基金论文; 社保医疗保险论文; 基本养老保险论文; 医疗论文;