论我国行政公开制度建设，本文主要内容关键词为：制度建设论文,行政论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政公开是指国家行政机关（包括有行政职能的公共部门）的一切活动除涉及到国家机密、个人稳私和商业秘密并由法律规定不得公开的以外，必须向行政相对人及社会公开。行政公开的实质是政府对自己与公民关系的性质所做的认知和定位。行政公开是现代民主政治的应有之义，许多国家制定了关于行政公开的法律，将行政公开制度以法律的形式确定下来。我国是社会主义国家，有着比资本主义国家更广泛的民主基础，积极推行行政公开工作，制定《行政公开法》，不断完善我国的行政公开制度，也是发展社会主义民主的必然要求和社会主义市场经济体制现实的客观需要。
一、充分认识加强行政公开制度建设的重要意义
党的十五届六中全会审议通过了《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，提出要把党的作风建设作为新时期一项“新的伟大工程”来抓。实际上，工作作风、领导作风、干部生活作风都会在行政公开方面有所体现。推行行政公开，是加强和改进党的作风建设的有效途径，进一步加大行政公开的力度、广度和深度，就是在以实际行动贯彻落实党的作风建设的“八个坚持、八个反对”的任务。
加强行政公开制度建设，是适应我国入世的需要。WTO协定一条很重要的原则就是公开透明原则，要求成员国公开其所有有关贸易的法律、法规和规章，同时要求成员国政府严格依法行政，否则将予以相应的制裁。我们政府的运行模式和行为方式与上述要求相差甚远，必须进行积极主动的自我调整。其中很重要的一项措施就是行政公开，把有关的政策法规对外公开，把有关的办事程序、办事依据、办事过程公开，把政府行政行为置于阳光之下，主动接受监督，促进依法行政。否则就有可能因为违反WTO的有关规则，处于非常被动的境地。2001年底，国家下发了《关于适应我国加入世界贸易组织进程清理地方性法规、地方政府规章和其它政策措施的意见》，目前地方各级政府已经下发了工作方案，有关部门正在紧锣密鼓的开展这项工作。清理完以后，要采取行政公开的形式，把这些政策通过合适的方式对外公开。
加强行政公开制度建设，是坚持清正廉洁，反对以权谋私的需要。历史和现实证明，任何政治权力都具有双重性：一方面，它可以实现权力主体所追求的利益和价值；另一方面，由于人的复杂性和权力本身的复杂性，它又极容易导致腐败。仅靠政治精英和贤人政府的自律、自省来避免腐败，是不够的。只有把权力运行置于有效监督之下，才是防止以权谋私、治理腐败的根本措施。实行行政公开，主动接受群众监督，把权力置于“阳光”之下，为防止“暗箱操作”，防止滥用权力提供制度上的保证。
加强行政公开制度建设，是政府全心全意为人民群众谋利益的具体体现。我国实行的是人民当家作主的政治制度，政府工作人员本质上是人民的公仆，受人民的委托管理国家事务、经济文化事业和社会事务。因此全心全意为人民服务是政府的最高行为准则。但是，“官员”身份的二重性和权力本身的二重性，使公仆有变为主人的可能，权力有被滥用的可能。建立和完善我国行政公开制度并且切实保障行政公开落实到实处，是保证人民当家作主和政府为民服务的必然要求。对于我国行政公开制度中存在的问题，从思想观念入手来提高公民特别是行政机关工作人员对行政公开制度的认识，费时长、见效慢，这显然不适合我国依法行政的要求。行政公开的过程，实质上也是上情下达、下情上达的过程，是“从群众中来，到群众中去”的过程，是决策接受群众检验的过程，也是行政接受群众监督的过程。只有行政公开并接受群众检验，才能知道群众对我们所做的一切满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成，才能使决策和行政行为最大限度地符合广大人民群众的利益。
加强行政公开制度建设，是密切党群干群关系的需要。当前在一些基层，干群关系不够密切，有的甚至出现矛盾激化的情况，影响到社会的稳定。造成这种状况的原因有两个，一个是一些基层政权机关及其工作人员以权谋私，伤了群众的心，但这毕竟是少数；另一个则是基层群众对政府的工作情况不了解，甚至产生误解。只有通过行政公开，把底交给群众，让群众心中有数。群众知道了政府在干什么，怎么干的，取得了哪些成果，就会理解、信任和支持政府的工作。这样，就能顺民意、抚民怨、得民心；有利于我们调整好各种利益关系，处理好各种矛盾，形成政通人和的局面，为深化改革、加快发展创造良好的环境。
二、加强行政公开制度建设的对策思路
（一）坚持正确的指导思想和行政理念
加强行政公开制度建设必须有正确的指导思想，要以真正认同、内化正确的行政理念为思想前提。只有政府及其公务人员真正认同正确的行政理念并且把它们内化在行政文化的结构之中，行政公开制度化建设才能有持久的动力。在发展社会主义市场经济的行政生态环境中，推进行政公开应该真正认同、内化并且付诸实施以下行政理念：
1.人民政府应该是“服务行政”。早在二百多年前，资产阶级启蒙思想家就指出：“行政权力的受任人绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。对于这些官吏来说，绝不是什么订约的问题，而只是服从的问题。”[1]毛泽东同志在谈及人民政府的宗旨时指出：“全心全意为人民服务，一刻也不脱离群众，一切从人民的利益出发……这些就是我们的出发点。”用行政学的术语讲，人民政府应该是“服务行政”。服务行政和权威行政是两种完全不同的行政形态，也是两种完全不同的行政理念。在权威行政中，“官”“民”之间保持明确的界限，而且沟通不畅，行政服务带有恩赐性或浓厚的神秘色彩。而在服务行政中，公务员或公职人员的信条是服务人民，视行政服务为一种责任、义务，行政服务具有契约性，透明性。只有树立服务行政的理念，才能谈得上行政公开的问题。在马克思主义看来，社会主义国家的政府是由人民产生，由人民控制，政府为人民服务，政府为人民负责，政府工作人员是人民的公仆和勤务员。因此，服务人民的行政理念是民主国家的本质体现和基本要求。但是由于种种原因，尤其是受到传统“官本位”思想的影响，“全心全意为人民服务”对许多政府工作人员而言仅仅是一种口号，没有真正内化并付诸于行动。在今天发展市场经济和利益多元化的条件下，使各级政府机关及其工作人员从契约的角度真正认同、内化服务行政的观念是推进政务公开的思想先导。
2.行政公开是政府的义务而不是一种恩赐。既然行政工作的宗旨是服务人民，那么，对行政机关及其工作人员而言，行政公开就决不是基于自己“道德”的一种恩赐，而是一种不可拒绝的责任和义务；对人民群众而言，了解与自己利益或公共利益有关的行政信息、资料等也就是当然的、不可剥夺的权利了，正如美国著名政治家、思想家詹姆斯·麦迪逊所言：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人们一定要用知识赋予的力量武装自己。”[2]
3.行政公开是实现行政公平、公正的前提。许多行政机关及其工作人员认为，行政公开与行政政策的追求存在一定的矛盾，加强行政公开制度建设会妨碍政府行政权力的行使。其实不然，政府行政追求的终极目标是社会的公平和正义，而公开、透明性是达到公正、公平和正义的前提。而且离开行政公平和公正的行政效率本身是没有意义的。
（二）加强组织领导，积极推进行政公开工作
加强对行政公开工作的组织领导，在实践中不断创造和总结新鲜经验，有利于为行政公开制度建设奠定良好的社会基础和规制基础。因此，要加强机构和队伍建设，应明确各级政府、各部门的行政首长是行政公开的第一责任人，把行政公开工作列入领导全年工作目标责任制；各级政府政务公开办公室要履行好职责，加强综合协调和检查，认真做好督促指导工作，务必使行政公开从墙上走下来，落到地上，成为真正的施政制度。
在加强组织领导的同时，应围绕以下几个方面积极推进行政公开工作：
一是抓重点问题。要从涉及人民群众切身利益的实际问题入手，围绕群众最关心，社会最敏感、反映最强烈的热点问题和容易出现不公平、不公正甚至产生腐败的行政行为，推行政务公开。二是抓重点部门。要继续抓好计划、经贸、人事、教育、城建、交通、公安等24个重点部门和政府审批、政府采购、工程招股标等18项重点内容的行政公开，实行重点突破。三是抓关键环节。要按照建立社会主义市场经济体制和“入世”的要求，大力推进行政审批制度改革，减少政府对经济活动的审批、收费事项，简化办事程序，保证审批透明度。推广“一站式”办公服务体制和服务承诺制、首问负责制、首办责任制等，使审批管理能在一个地方、一次性办完所有审批手续，提高办事效率。四是抓好基础工作。要抓好乡镇及站、所、办的政务公开，这既是目前行政公开工作中的薄弱环节，也是今后行政公开工作的重点。乡镇政府的政务公开比较具体，与农民群众利益紧密相关，直接涉及到农村基层政权建设和经济发展，必须下决心搞好。要以完善财务、收费的监督管理为重点，以减轻农民负担为目标，全面推进行政管理、经济管理等各项工作的公开，特别是要实行农业税和涉农价格、收费公示制，使农民能够依法保护自己的合法权益。五是抓制度规范。在全国统一的《行政公开法》尚未制定和以法完善行政公开制度的条件不完全具备的情况下，各地方要根据行政公开工作的实践，积极吸取外国、外地的经验教训，制订一些相应的行政规章或地方性法规，努力使行政公开经常化、制度化和规范化。六是抓监督机制。针对行政公开中个别部门假公开、半公开的问题，应加大监督打击力度，保证公开办事依据、办事程序、办事结果，给老百姓一个明白。各级政府政务公开工作领导小组要切实负起责任，组织重点抽查，通过检查，发现问题，监督整改，完善措施，推动工作。七是把行政公开与依法行政和改善经济发展软环境工作有机结合起来。通过实行行政公开，提高政务活动的透明度，促进依法行政；通过推进行政公开和依法行政，不断改善经济发展软环境。
（三）加快立法，完善我国行政公开制度
加强行政公开制度建设的一项重要工作，就是加快行政公开立法。行政公开必须实行制度化、法制化，是西方国家行政公开化进程中的成功经验。西方国家为保障行政公开陆续制定了各种相应的法律法规，如《行政程序法》、《政府会议公开法》、《情报自由法》、《行政规章公布法》、《公共机关情报公开法》、《阳光下的政府法》等等。这一经验是非常重要的，否则，再良好的行政理念只能是一句空话。原因很简单，“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[3]如果没有法律的具体约束和外在控制，“所有有秘密思想的官僚们当然可以找到以公共利益这个充足的理由不公开可能给他们执行指定任务带来困难的档案”，[4]因而服务人民的宗旨和理念只是纸上谈兵。按照公共选择理论，行政公开化在很大程度上是与行政机关及其工作人员的利益相冲突的，尤其是对那些官僚主义严重、具有私心杂念的人而言，更是如此。所以，要保证公民知政权、知情权的落实，就必须对政府部门公开行政信息的要求上升到具有强制力的法律责任的高度。
制定我国《行政公开法》，应当包括以下几方面的内容：
1.行政公开的实施机关。从各国行政公开立法的发展趋势来看，各国行政公开法的实施机关以行政机关为主，且一般都将政府投资的公共服务和管理性的企业纳入行政公开的实施机关。鉴于此，我国行政公开的实施机关除了包括国家各级行政机关外，还应包括实际具有一定行政权力的国有大公司，如邮政、电信、供水、供电等国家垄断性行业企业。因为这些国有大公司虽然不是行政机关，但与公共利益和公民个人利益密切相关，担负一定的公共服务和行政管理职能，它的一些活动理应向公众公开。
2.行政公开的方式。行政公开应当通过一定的方式进行，主要有旁听、报道与传播、刊载、查阅四种方式。“旁听”是指行政机关举行的各种会议应允许公民或组织前往听取。美国《阳光下的政府法》在这方面就有详尽的规定。我国是社会主义国家，比资本主义国家更加民主，行政机关各种会议允许旁听是可行的，也是必要的。“报道与转播”是指报纸、杂志、电视、电话或其他方式的媒体可依照各自的视角，在遵守法律的前提下报道、介绍、评说行政机关的各项活动，并且可以将各级行政机关的会议现场予以实况转播。[5]刊载是将行政机关决策、决定的事项、文件、资料、信息情报等内容在报纸刊物上登载或以其他形式（如行政机关内部的简报或上网）公开。“查阅”是指各级行政机关的资料允许公民、组织查阅。查阅对象主要是指那些尚未刊载的各级行政机关的资料、信息，主要包括会议记录、纪要、简况以及内部管理、运作等资料、信息。
3.行政公开的内容。包括行政主体公开、行政程序公开和办事结果公开。为方便行政相对人办事，应该公开行政主体及其职责分工、各职能机关的办公地点及内部职责的再分工；行政行为的理由、依据、方式，以及步骤、程序等；行政主体议事活动的结果，包括行政机关在各种会议上通过的决议、决定、命令、文件，各种行政机关会议纪录，行政决策、决定的依据，行政行为的结果。[6]
4.行政公开的程序。行政公开的程序包括两种情况，一种是行政机关依职权向社会公开其议事活动及结果的程序；一种是依行政相对人申请向其或社会公开有关情报的程序。尤其是后者，行政机关对是否公开享有自由裁量权，法律应严格规定申请、审查、批准的程序，以防止行政机关滥用自由裁量权，损害相对人的知情权。
5.行政公开的范围。《行政公开法》应对哪些事项可以公开、哪些事项不能公开做出明确规定。借鉴外国行政公开制度立法的先进经验，我国《行政公开法》中的行政公开范围做出规定时必须坚持行政事项公开是原则，不公开属于例外。具体而言，可采取概括方式和列举方式相结合确定可以公开的事项，然后再以列举的方式排除不予公开的事项。一般来说，对于涉及国家安全、国防、外交等国家行为以及涉及到商业秘密、个人隐私的事项，行政公开立法应规定不予公开。
6.法律责任和救济手段。《行政公开法》应当明确规定行政机关无正当理由拒不提供信息所承担的法律责任以及公众在行政机关拒不提供信息时可以采取的救济手段，如申请行政复议和提起行政诉讼。
总之，制定《行政公开法》，确立和完善我国的行政公开制度，是社会发展的必然要求，是行政公开制度建设的核心内容和重要措施。还应特别强调的是，为保证行政公开法律规定的具体落实，要设计操作性强的程序和方便灵活的手段。因为，“一个不言而喻的命题是，任何法律实体权利如果没有相应的法律程序权益予以保障，则立法赋予再多的法律实体权利也是没有任何意义的。”[7]罗尔斯在谈到社会正义的实现时强调：“宪法必须采取一些（具体）措施来提高社会所有成员的参与政治的平等权力的价值。宪法必须确保一种参与、影响政治过程的公平机会。”[8]我们应该借鉴香港特区政府的经验，具体规定政府公开（主动或依申请的）有关信息文件的范围、时间、次序、步骤和方式，要设计出公民简便、快捷地获取相关政府资讯的程序、渠道、工具以及知政权受到侵害和妨碍时的救济途径。
（四）充分重视电子化政府在行政公开过程中的革命性意义
科学技术的发展，尤其是互联网的扩张正在引起社会经济、政府管理的深刻变革。政府上网，构建电子化政府对实现行政公开化更是具有革命性的意义，互联网已经成为一种崭新的政府—公民双向互动方式。从香港特区政府的实践看，利用互联网可以实现行政信息低成本大范围的传播，政府上网之后，可以在网上发布政府公告，提供包括市政规划、工商管理、人事管理、劳动就业、医疗卫生、物价信息等在内的数据库查询服务，在网上进行电子采购和电子招投标、及时公布政府政策和政务活动情况，公民在网上参与行政决策、电子投票、电子民意调查，达到行政活动的透明性、实效性和权威性。政府也可以凭借互联网强大的技术支持，为公民提供有关政治、经济、社会一切公共领域过去、现在和将来的知识和信息，而这些信息在网上是非常易于检索和获取的。政府可以开发网上公共服务系统，利用信息技术为公众提供更迅速、简便、周到的服务，将政府服务的平台从传统的办公室、窗、柜台转向简单的网络平台。
我国的“政府上网工程”也在1999年启动，但是许多政府网站，包括一些国务院部委的网站内容陈旧（自开通以后很少更新内容）、功能单调（只介绍本部门的组织结构和法定职能），远没有发挥功能，总的特征是“网络技术的利用呈现肤浅化特征”。善用科技，尤其是充分利用互联网促进行政公开化是我国各级政府继续努力的方向。
需要指出的是，政府上网仅仅是一种行政技术的改进，要在新的行政环境中达到行政公开化的目标，必须实现正确的行政理念、深入持久的行政公开工作、有效的制度安排和先进的网络技术三者之间的有机耦合，缺一不可。
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