市场经济与我国农业发展政策的调整，本文主要内容关键词为：市场经济论文,农业发展论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国的农业正在加快向市场经济转变的步伐。由于农业是一个弱质产业，无论产业竞争还是资源竞争，在市场经济发展中都处于较为不利的地位。为了充分发挥市场机制对农业资源的有效配置作用，促进农产品有效供给和农民收入的较快增长，必须对农业内部、外部一系列的经济政策做出重新调整。调整的基本目标和思路是：从现阶段我的国产业政策和总体发展战略出发，充分调动广大农民从事农业特别是粮食生产的积极性，合理利用现有的生产要素和资源，提高资源总体配置效率，逐步形成以市场为中心的家业微观经营机制和以政府为中心的农业宏观调控体系，使农业的发展逐步达到经济发展与社会进步所要求的水平。具体来说，调整的内容主要包括以下几个方面：
一、改变传统工业化战略，实施工农业协调发展新战略，使重农正策作为一项根本国策长期坚持下去
在以工业增长为核心的传统发展战略中，资源利用和配置偏向于工业，农业的发展和农村的进步居于极其次要的地位，农产品有效供给增长缓慢，农民收入在较低水平上徘徊而很难有实质性突破。以联产承包责任制为中心的农村改革，打破了集体经营模式，实行了土地分户承包经营和“交够国家的，留够集体的，剩下都是个人的”分配制度，奠定了农村经济深化改革的基础，为农业向市场化经营转变提供了前提条件。但是，由于长期形成的“工业偏好的政策并未从根本上消除，农业、农村和农民问题不可能很好地得以解决。
国际经验表明，在人均收入140～560美元（按1970年美元不变价格计算）阶段，制造业与农业两大产业增长速度之比为2—3:1左右。1988年，我国人均国民生产总值为300美元左右， 已经步入上述增长阶段，但是工农两大产业增长速度明显偏离国际趋势，工业高速增长，农业增长异常缓慢。1953～1988年，我国工农业增长速度之比为3.2:1，1988 年同一指标高达6.7:1，1989年和1990年工农业增长速度之比下降为2.5:1和1.5:1，1991年和1992年同一指标又变化为3.2:1和3.5:1， 但是增长速度具有明显的不稳定性，工业高速增长（尤其是加工工业）的趋势还有一定的惯性。因此，要下决心改变“工业偏好”的传统工业化战略，有效抑制工业投资的盲目增长，提高农业投资的比例，制定合理的产业政策，协调工农业之间的资源配置，促进工农两大产业协调发展，使农业的基础地位真正得以落实。从工业方面来说，要以技术进步为中心，调整工业特别是农村工业的地区布局，促进其适当集中，逐步解除工业经济的内倾性和自我服务体系，使工业的发展转移到为农业服务上来；从农业方面来说，要扭转物耗上升过快、农产品价格指数相对下降的不利局面，降低单位农产品消耗，提高农业投入的经济效益，在此基础上，不断扩大农业自我积累和投资能力，为农业向市场化经营迈进创造物质条件。
二、增加政府财政对农业的投资，完善财政支持保护职能
财政对农业的投资包括财政支出中用于农业基本建设、技术开发以及流动资金等，这类投资大部分用于农业发展不可缺少的基础结构方面，是公共性、社会性和发展性的投资，属于“公共物品”投资范畴。这类投资必须从政府支出中列支。
目前，我国政府财政对农业的支出平均每年约100亿元， 近年来虽有所增长，但占农业所得的比例不足10%。而美国农业国民收入占国民总收入的比例为4%，政府对农业的财政补贴达到9%；德国农业税收约占全部税收的1.7%，而农业投资占国家预算的比例高达7%。在现有的经济发展水平及财政收支状况下，不可能要求政府每年对农业的投资大于农业所得，但可以逐步缩小二者的差距。随着国民经济的发展和国家财力的增强，使二者逐步趋于相当，在条件具备时使政府对农业的投资大于农业所得。政府对农业的投资应由中央政府和地方政府直接投资，通过投资形成的固定资产及相关设施的所有权归全民所有，由国有资产管理局具体管理，部分可以租赁给农村社区组织经营。除了进行直接投资以外，还可以从财政支出中拨出部分资金作为政府对农业的中长期贷款，主要用于农业综合开发、技术改造和扶持企业化经营组织发展，实行有偿使用、连续周转的资金运用责任制。通过制定《农业投资法》或《农业投资管理条例》，规范财政用于农业投资的比例和使用方向，从根本上杜绝财政支农投资的主观随意性和相机抉择行为，促进财政支农投资的稳定增长。同时，在财政对农业投资的时机选择上实施逆向调节策略，即在农业增长处于低谷时，使农业投资效应达到最大点；当农业增长处在波峰时，农业投资效应趋于最小，通过投资的超前追加减弱农业波动的幅度，保持农业持续增长。
三、改变无差别的利率政策，对农业垡特别是经营规模较大的农户贷款实行利率优惠
长期以来，我国有农业贷款与工业、商业贷款的利率基本上没有差别，农业生产贷款与乡镇企业贷款之间的利率差别较小，农业内部不同规模农户的贷款利率完全一致，这样一方面造成了金融机构对农业贷款缺乏投入的积极性，引起了农业贷款总量的长期不足和比例偏小，在市场机制的引导下，农业资金大量进入非农产业，由农村流入城市，引发了农业资金投入尤其是中长期资金投入的下降；另一方面，不利于农户扩大规模，实行企业化经营以提高农业生产率，农业比较效益明显偏低。借鉴国际农业政策经验，从农业信贷的特点出发，应逐步推行低利率优惠政策，以体现农业信贷与工业、商业信贷、农业内部不同经营规模农户信贷的差别，从正府财政中划出一定比例用于农业政策性信贷的利息补贴，从而可以保证政策性金融机构以较低的价格（另加财政贴息）组织资金，农业贷款的使用者以较低的利率（另加财政贴息）使用信贷资金。这样就可以改变农业在要素竞争（尤其是资金要素）中的劣势地全，使农业具有与其他产业大体相当的竞争条件，促进农业经营组织的企业化创新。我国的农业政策性银行应当从一开始就要严格贯彻为农业服务、不以盈利为目的的经营宗旨，由政府及其相关职能组织确定政策性金融支持的项目和范围，任何个人或单位不得随意扩大业务范围，否则不仅不能起到优化资源配置、增加农业信贷投入的作用，反而会扭曲要素价格，形成新的不平等竞争和金融秩序的混乱等负向效果。
四、完善粮食保护价格，在条件具备时使其向支持价格过渡
在农业发展的过程中，世界各国对农产品的价格都进行了不同程度的干预和保护。例如，在美国，由于农产品生产过剩，价格支持政策的出发点是控制产量、稳定价格，并在农产品价格较低时对农民进行补贴；而日本的农产品供给不足，政府价格政府的首位目标是促进农业生产、增加农产品供给，实行了农产品的管制价格，其具体做法是使国内农产品批发、零售价格保持在较高水平，甚至高于消费者所能接受的价格，二者的差额由政府财政予以补贴。我国的农产品供给从总体上看处于相对短缺的状况，因此农产品保护价格的制定应以促进农业生产、提高农业产量为基本目标，在逐步消除工农产品价格“剪刀差”的基础上，建立起工农产品平价制度，使农产品的价格真正反映农业生产成本资源稀缺状况的变化，在条件具备时使保护价格向支持价格过渡。
农产品支持价格的作用机理可如图1所示。 所谓价格就是政府为了扶持某一行业的发展而规定的该行业的最低价格，它一般总是高于市场均衡价格。
图1 农产品支持价格的作用机理
在图1中，供给曲线（SS）和需求曲线（DD）的交点E所对应的价格P[,E]为均衡价格，此时总供给等于总需求，市场全部出清。由于政府实行支持价格，规定农产品的最低价格为P[,s]，P[,s]〉P[,E]，P[,s]，与DD交于A点， 需求量为Q[,A]，P[,s]与SS交于B点，供给量是Q[,B]，由于Q[,B]〉Q[,A]， 市场上便会出现供给剩余是Q[,B]—Q[,A]，为了不使卖者之间的竞争造成农产品价格下跌，政府作为买者，就要收购这部分剩余，这实际上形成了一种特殊需求，相当于把DD曲线向右上方移动，使市场在B点达到均衡。 支持价格的实施使均衡点向右上方移动， 一旦取消支持价格，均衡点会回到E点，市场价格又会复归于P[,e]。
为了调动农民从事农业生产的积极性，改变长期以来粮食低价政策，促进粮食生产稳定增长，1993年2月我国制定了全国9种主要粮食品种收购保护价格的基次价。各地根据当地具体情况按不低于但高于中央下达的基准价水平确定本地区粮食收购保护价格，同时建立了专项粮食储备制度和粮食市场风险基金制度。由于粮食收购保护价是在粮食秋播前提前向农民公布的，基本上起到了应有的调节作用。但从各地实施的实际情况看，主要存在两个方面的问题：一是粮食保护价格偏低，有些地区甚至低于当时的市场价格，并未完全体现保护价格“补偿生产成本并有适当利润”的原则：二是保护价执行的范围缩小，仅仅局限于粮食收购，棉花、油料等主要农产品尚未包括在内，与农民的期望相差过大等。应当随着国家财力的增强，适当提高粮食保护价格，扩大保护价格作用的范围，同时要提高政府对粮食市场的宏观调控能力，坚持打击执行中的垄断性特权和不法行为，使这一政策真正得到贯彻和落实，保护农民的经济利益，为农业向市场经济转变创造良好的外部环境。
五、明晰土地产权制度，稳定农户增加投资扩大经营规模的合理预期
现行的农村土地制度，存在着所有权不明确、使用权不稳定、管理权混乱等弊端和不利方面，制约着土地投入尤其是中长期投入的增加，妨碍着土地经营规模的扩大。土地使用的无偿或近乎无偿，使本来十分稀缺的土地资源浪费严重。由于土地产权不明晰，以及土地使用权随人口变动的频繁调整，促进了农户投资行为的短期化，部分地区的特别是大城市郊区出现了土地闲置、荒芜和掠夺性经营行为。因此，应当对现行土地制度进行深入改革，具体内容有：
1.明确土地集体所有权。我国宪法明文规定，“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”（《中华人民共和国宪法》，1982）从当前农业生产力的状况及我国的国情、农情出发，农村土地的所有权由村民小组村民委员会行使，条件尚不具备的地区可由村民自治组织代行，比较符合农村大部分地区的社会经济条件和管理能力。〔1〕在两权分离的土地经营格局中， 村民小组是农村社区组织的最低层次，作为土地所有权的主体，按照承包合同的有关规定，提取必要的公积金、公益金，并确保公积金的大部分用于农业，建立农村社区组织的奖金积累和劳动积累制度。
2.强化农户对土地的经营使用权。美国经济学家查尔斯·P ·金德尔伯格指出：“不论大农场或小农场，扩大生产的主要抑制因素可能是租地使用权缺乏保障。……他们缺乏改良土地从而得到更多产出的投资愿望是因为，租地在小农尚未从其劳动中取得好处之前就有被回收的可能性。……从整个社会的观战来看，租地使用权没有保障使大农场和小农场同样投资不足。……‘保障一个人对一块不毛之地的所有权，他会把它变成花园；与他订立租用花园九年的合同，他会把它变为不毛之地’。为期一年的租约使他没有时间把它完全变成不毛之地，但他将竭力耗尽地力。“〔2〕因此，保证农户对土地经营期限足够的长， 就可以增强农户对预期收入进行投资的动力。在按人口平均分配土地使用权的基础上，只要地块相对集中，经村民代表大会讨论，农户经营权可以长期不变，并允许继承。
3.建立土地产权流转市场，健全土地流转机制。土地产权流转市场的运行，可以保证土地投资价值的补偿，促进土地连片集中，扩大农业经营规模和对投资的吸纳能力。在建立土地产权市场的过程中，应当确认土地经营权是具有交换价值的独立产权，占有它能够获得相应利益，转让它要求取得投入劳动的等价补偿，使土地资本的折旧费进入农产品成本。这样才能够保证土地资源的优化配置和永续利用，激励农户增加对土地的投入。近期内，应把土地产权市场建设的重点放在非耕地上，尤其是荒山、荒坡、滩涂的开发上，随着工农关系的调整和二元结构的弱化。启动包括耕地在内的土地产权的市场化和合理流转，实现农业资金的持续投入和生产要素的优化组合。
六、推动农业技术进步，加快科技成果的应用步伐
依赖技术进步和高新技术成果，替代稀缺资源对农业发展的制约，对传统农业进行改造，是世界农业发展一个基本趋势。根据生产要素之间的替代关系，农业技术可以分为替代土地型、替代劳动型、中性技术三个基本类型，这三类农业技术综合反映着土地、劳动力、资本之间的相互替代关系。对于土地资源稀缺、劳动力剩余的国家，农业技术以生物化学化型为主，集中运用资本与劳动替代稀缺的土地资源，基本上走了一条以品种改良、增施肥料、病虫害防治等为主体的土地节约型技术路线，如日本、荷兰等国；而对于劳动力资源稀缺、土地丰富的国家，农业技术的重心是运用资本替代劳动力，走了一权机构技术（即替代劳动力技术）为主的技术路线，如美国、加拿大、原苏联等；对于处在二者之间的国家，如英国、法国等，农业技术则偏重于中性技术，即生物化学技术与机械技术相结合的技术路线。我国的土地资源严重不足，劳动力资源大量过剩，因此现阶段农业技术的选择应走以生物化学技术为主本的技术路线，通过改良农作物品种、增施化肥、提高灌溉率等措施，实现对土地资源的替代，提高土地生产率。适应市场经济和农业产业化发展的要求，必须把农业科技的研究和推广放在重要位置，提高科技兴农的整体效能。
1.深化农业科研体制改革，增加政府对农业科研特别是基础性研究的投资，扶持和鼓励民办科研机构的发展，把农业科研的重点从粮、棉、油等主要农产品转向主要农产品与具有较大比较优势的次级农产品并重，特别是各种名、优、新、特农产品的开发，从过去集中在品种选育向育种、推广、生产、加工等产前、产中、产后环节相结合转变，增加农业科研成果储备。
2.加强农业技术推广与技术开发投资，大力发展和推广生物化学型技术，包括良种技术、配方施肥技术、农田灌溉技术、病虫害综合防治技术、土地等农业资源开发、利用与保护技术等，建立强大的农业技术推广体系和服务网络。
3.通过技术开发、技术承包、技术服务和承办各类经济实体等形式促进科学技术与农业生产过程的结合，加快科技成果转化为现实生产力的速度。
4.强化农村职业技术教育，增加农村人力资本投资，提高农民的科技文化素质和市场经济能力，以适应不断变化的农业现代化技术的需要，形成能进行产品创新、技术创新、组织创新与制度创新的农业企业家群体，培养农民的企业家精神。
七、建设规范和完备的市场机制和农村市场体系
随着农村经济体制改革的不断深化，我国有农村市场体系发育取得了一定的成就，市场机制对农业的调节作用明显扩大，一个以农贸、农副产品批发市场以及农民长途贩运为主的市场体系正在形成。但是从总体上看，我国农村市场体系还很不完善，市场功能不完备，市场交易不规范，还远远满足不了农业和农村经济进一步发展的需要。因此，要把流通领域改革的重点从单纯追求农产品的放开程度逐步转向建立农村市场体系、完善市场机制和功能上来。
1.加速发展全国一体化的农副产品批发市场和期货市场。农副产品批发市场是比农贸市场更高级的农产品集散市场，具有批量大、专业性强、辐射面广、交易手段先进等特点，能够在全国范围内或较大经济区内沟通产渠道，调节供求关系并影响市场价格的形成，这类市场的价格信息一般比较真实，具有一定代表性，所以这种市场对农副产品生产和经营的调节作用比较量显。期货市场是比批发市场更高级的市场形式，它是由经纪人经营的从事期货买卖的专业交易场所，其最大优点是可以为生产者和经营者分散市场风险，提供更为真实的供求信息，从而引导农业生产活动，减少生产和流通的盲目性。
2.建立健全农村生产要素市场，包括资金市场、劳动力市场、技术市场、生产资料市场、信息市场等，这类市场是农业生产分工深化和向企业化迈进的基本条件，其建立和完善可以带动农业产业化、企业化进程。
3.建立健全各种市场法规，规范生产经营者的交易行为，打破地区封锁，抑制欺行霸市，保证市场交易的公平进行。
4.培育农户与市场之间的中介组织，诸如农村供销社、社区性集体经济组织、公司加农户、贸工农一体化的经济组织和专业化流通组织，促使分散的农户联合起来走向市场，提高农户进入市场的组织化程度，克服分散的农户经营和分散交易带来的重复行为与讨价还价力量的薄弱，降低交易成本。
八、加强政府对农业发展的宏观调控
为了促进农业向市场经济转变，必须加强和完善农业宏观调控体系，制定科学的宏观调控目标，确保工农业协调发展。首先，要从总体上保证农业有一个适当的增长速度，特别是粮食的稳定增长，这是农业市场化和工农业协调发展的基础，又是保证实现农业基础地位的重要标志。其次，要控制城乡工业投资规模、结构和增长速度，使轻工业和重工业的发展与农业提供的商品农产品和吸收的工业品的承受能力大体相适应，在此基础上逐步促进农业剩余劳动力向工业等非农产业转移和全国工业化、城市化的进程。第三，改变政府宏观调控机制，促进地方政府行为合理化。现阶段，中央政府的经济行为已经发生了重大变化并逐步向纵深方向发展，农户的微观经济行为了发生着重大变化，但是各级地方政府的行为则表现出一定的滞后和非规范性，突出地反映在被动传递文件和调节区域经济的发展。应当通过深入改革，逐步理顺地方政府管理和调节经济的职能，强化市场透明度，在主要运用经济手段调节宏观经济的基础上，注重发挥行政、法律、文化等手段在体制转轨初期的独特作用，根据不同地区市场发育的程度，确定价格、利率、税率等经济参数的力度，保证政府行为的有效性。第四，合理划分中央政府和地方政府的事权范围和职责，加速机构改革与职能转变，提高政府部门工作人员的素质，重视发挥咨询机构和智囊机构的作用。
九、优化农业发展的社会环境
农业发展的社会环境包括农民的思想观念、文化水平、生活方式等方面。优化社会环境的核心是形成有利于农业企业家成长的舆论导向和社会风尚，以引导和教育农民确立经营农业的动机，提高农民经营素质，通过农业经营主体的培育，加速农业改造和经营组织的变迁。在当前和今后一段时期内，应做好以下工作：
1.消除“逆向偏见”的歧视农业的经济政策，重塑爱农从农的社会风尚和文化氛围。
2.矫正舆论导向偏差，大力宣传农业致富的典型事例和优秀农业企业家，在鼓励农民从事多种经营和非农产业的条件下，号如增加对农业的物质投入和劳动力投入。
3.引导农民处理好生产与生活、积累与消费、农业投资与非农非投资的关系，提高农民投资素质。
4.优化农民经济行为，克服自给自足、小富即安的传统观念，树立走向大市场、发展高产优质高效农业的新观念，促进农业劳动力转移，积极稳妥地推进农业的规模经营。
注释：
〔1〕1988年农业部经济政策研究中心对全国1200 个村的调查表明，土地归组（原生产队）所有的，东部地区占49%,中部地区为58%，西部地区占89%，全国平均为65%。即现阶段大约有2/3 的地区是由村民小组来行使土地所有权的。因此，明确土地所有权归属村民小组，在全国大部分地区是可行的。
〔2〕〔美〕查尔斯·P·金德尔伯格著、张欣译：《经济发展》，上海译文出版社1986年版，第246页。
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