健全土地产权制度，推动集体农地流转，本文主要内容关键词为：农地论文,产权制度论文,集体论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立集体农地流转制度是当前土地制度建设的一项重要内容，其作用在于，农户获得土地承包权和使用权之后，使他们一方面对土地经营有稳定的预期，避免经营行为的短期化，有效防止耕地不断细分的趋势；一方面又能促进农地资源的有效配置，提高土地生产率，稳定农业生产，并为无地农业人口提供获得土地经营权的途径和机会。可见，集体农地流转对我们这个人均耕地仅为1.3 亩的国家来说具有十分重要的意义。从产权理论的角度而言，土地流转实际上是土地产权的流转，因为土地位置是固定的，它本身不能移动，能进入市场的只是土地产权。因此，土地流转制度立足于土地产权制度，是建立在土地产权制度基础上的土地流通制度。土地流转与土地产权制度有密切的联系，一个不完善的土地产权制度，必将导致土地流转制度先天性“营养不良”。
一、土地产权制度建立和土地流转的关系
产权是以财产为客体的各种权利的总和；土地产权则是国家法律规定的以土地财产为客体的一切权利总和。确定设置哪些权利和界定这些权利范围是土地产权制度建设的重要内容。土地权利的设置和产权界定，是用法律形式明确地产所有权主体，同时严格界定所有者、经营者和生产使用者之间的责任、利益和权力，形成各利益主体之间对地产的利益、责任的相互约束关系。现代土地产权制度在保证土地所有者的基本利益前提下，同时给土地经营使用者以合理利用土地的权力，打破土地的不合理占有和小规模经营的局限。具体来说土地产权制度建设和土地流转的关系主要表现在两个方面：第一，土地产权制度建设是土地流转的法律保障。土地流转涉及到土地这种稀有资源的合理配置和有效利用，也涉及到产权主体的经济利益。因此，法律创设一定的权利（产权），以保障土地的顺利流转。第二，土地产权制度建设能够规范土地流转中的行业。土地流转必然造成土地产权关系的分解，形成土地所有者、经营者、使用者等多元利益主体。各利益主体的责权利关系如何，怎样保证各利益主体权利实现、利益获得，并履行相应的责任和义务，避免各种侵权现象发生而损害国家、集体和他人利益，促进土地资源合理配置，都需通过产权制度建设予以严格界定。
二、农村集体土地产权制度和集体农地流转的现状及存在问题
我国现行的农村土地产权制度，是在解决后废除封建地主土地私有的基础上，经历土地改革、合作化、人民公社发展而来的。党的十一届三全会以后，农村家庭联产承包责任制，使农村土地产权制度发生了巨大的变化。虽然土地所有权仍归集体，但是使用权归农户，实现两权分离，有力地促进了生产力的发展。但是，改革后的农村土地产权制度也带来了不少问题，诸如大量人为浪费土地，土地条块分割严重。因此，迫切需要一种机制促进土地资源的合理流动。于是，在一些地方出现了“两田制”等土地流转方式。随后，我国1988年《宪法》修正案删除了1982年《宪法》不得出租土地的规定，并增加了“土地使用权可依照法律转让”这一条款，就为建立土地流转制度提供了依据。
（一）农村集体土地产权制度的现状及存在问题
1.集体土地所有制不健全。
（1）集体土地所有权主体不明确。我国1982 年《宪法》规定：农村和城市郊区土地，除法律规定属国家外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属集体所有。”《民法通则》规定：“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会管理，已属乡（镇）农民集体经济所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”1986年颁布的《土地管理法》重申了上述规定，并补充了下列条文：“村农民集体所有土地已分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于该农业集体经济组织的农民集体所有。”这些规定似乎明确了集体土地所有权的法人代表，也考虑了家庭联产承包责任制以后农业产权主体的现实状况，但在“农村集体经济组织”的内涵界定不明确，引起了农村集体土地权属关系模糊而混乱。据本人对广东省乐昌市坪石镇某村的37户农民的问卷调查，有18户知道他们的土地归集体所有，占调查户数的40%，另有6 户根本不知道他们承包的土地归谁所有，占调查户数的18%，问及“集体”是谁时，有30户回答是“大家”，5户回答是村民委员会，2户回答不知道。
（2）集体土地所有权权能不够完善。 所有权作为一项完整的权力，应包括占有、使用、效益、处分四项权能，实际上集体对其所有的所有权行使受到全面而严格的限制。在土地流转中，集体除享有充分的发包权外，其各项权力被明令禁止，有的要经政府部门批准而受限制，有的受国家不合理的行政干预。如土地出让被明令禁止；能否用于抵押还没有法律规定。
2.集体土地使用制度不健全。
（1）承包土地使用制度不健全、内涵不明确。 主要表现在两个方面：一是没有明确建立土地商品化有偿占的和使用制，使土地经营的自给性福利功能在一定程度上排斥了土地商品生产功能；二是缺乏权威的土地规范，未对土地使用者的权利义务作明确的规定和保障，从而使土地使用者具有相当大的随意性。
（2）集体土地使用权受国家干预。 由于过去我国长期推行计划经济，加上公社制实行的统一生产，即使有推行市经济和强调自主经营的今天，政府部门对集体土地还存在许多不合理的行政干预。1994年，乐昌市政府强令各乡（镇）必须完成烤烟种植面积，由于当年供大于求，发生了“烤烟大战”，各乡（镇）损失逾百万元。
（3）国家对承包户土地使用权的干预。 农户对集体土地享有使用权，无论法律怎样规定，实践中，它一直都为世人所公认，推行大包干式的承包责任制后，农户对集体土地使用权的意识进一步增强了，这时，承包户经营土地的法律依据是他们与集体签订的土地承包合同。承包户依照合同办事，是他们的权利，也是他们的义务，但是国家对集体土地使用权的干预困扰责任制的推行，在许多情况下，开始直接干预承包户的经营自主权，政府明令农户种什么，种多少这种干预已相当普遍。
（4）集体对农户土地使用权的干预。 由于推行大包式的土地承包责任制，农户已成为独立经营集体，集体却因财产分净分光而轮为空壳，但集体土地所有权仍存在着，国家对农户使用权干预，也就往往通过集体进行。另一方面从集体内部看，集体还没有形成一个实体性组织，集体意志实际是集体成员的意志，集体内部占多数的成员，由于意见一致，通过民主表决，他们的意志便代表集体意志，同时自然代表其它少数成员的意志。集体内部这样的多数和少数是永远存在的，但是由于各种情况在不断发生变化，人们的意识总有所偏向，今天的少数会成为明天的多数，一个问题的多数可能会成为另一个问题的少数。乐昌市某村15户与其它56户农民，1992年7月，通过民主表决， 与集体达成承包土地口头协议，协议规定：全组土地按土地条件先分二等，每户在各等土的具体承包地界按抓阉后的顺序确定，承包期限5年。此后， 在协议执行过程中，这15户由于承包的土地多为边角地不易耕种，且常受人畜损害，曾多次要求集体给予调整和适当的补偿，但每次开会，多数农民拒绝，集体最终没有调整，也没有补偿。1996年夏收前，眼看承包期限已到，这15户总认为可以通过调整，也许能承包到更好的土地，但由于其它多数农户承包土地条件较好，加之一些农户在承包地上还种植了果树（已违反协议中关于不能在承包土地上种植树木的规定）坚决不予调整，最后集体表决，土地不予调整，原承包合同再延长30年。
（二）集体农地流转的现状和问题。
本人于1996年对广东省乐昌市所属的坪石、长来、乐城、北乡等乡（镇）进行了集体土地流转方面的调查。该县这些乡（镇），从1986年开始陆续息发将所有权、使用权分离，将土地使用权租赁、拍卖和作价入股。1995年，该市共流转土地1350亩，超到了“稳田”、“活田”的作用，促进了农村经济的发展。但中。在调查中发现土地流转中存在不少问题，值得注意。
1.土地转让方混乱。乡（镇）集体经济组织、村级集体经济组织和乡政府、村民委员会都认为自身集体土地当然的转让方，争夺土地的转让权。在坪石镇某村，一块土地先被镇农业合作社转让，又被镇政府转让，为了一块土地，致使两个受让方发生了纠纷。
2.愿意进行流转的使用权主体数量少，家庭联产承包责任制使集体土地形成了众多使用权主体，但是调查中愿意转出土地的农户仅占问卷人数的9.8%。大多数农户宁愿荒着土地，也不转让， 传统的土本观念很深。坪石镇搞种植业规模经营试点，起初基层干部认为，坪石二、三产业发达，农业比例利益低，农民种地叫苦不迭，恐怕很多农户会放弃承包权，结果却相反，没人愿意交他。
3.愿意受让土地的农户甚少。长来镇某村1995年有64%的农户外出营办企业、打工或做生意、造成103亩耕地无人耕种。 留在村里的其余农户只有一户愿意耕种闲置的耕地。本人在坪石镇某村的问卷调查中，愿意受让土地的农户仅占问卷人数的23%。
4.土地流转中的责权利关系不明。长来镇某农户在租赁10亩耕地之后，在耕地上种起了鳄李，改变了土地用途，清查时，签定的租赁合同，并没有明确不得改变土地用途。
三、集体农地流转中存在问题的分析
土地产权关系越明确、产权界定越合理，就越有利于农地流转的要求。反之，土地关系混乱，农地流转中出现的问题越多。当前农地流转中出现的问题，可以从当前不健全的农村土地产权制度进行分析。
1.模糊的集体土地所有权主体导致土地转让方的混乱。在法律上并没有明确，谁真正代表集体。集体经济组织、村民委员会都认为本身有充当主体的资格，都能在集体土地流转中行使权利和履行义务。在土地转让中，又有转让费的刺激，故集体经济组织与乡级政府、村民委员会都力争保证自身在转让中的主体地位，最后的结果是受让方处于纠纷的境地。
2.国家、集体对集体土地使用权的干预导致农户不愿意受让土地。农户经营土地在规定的责权利范围之外，政府、集体对种植什么不要过分干预，由农户根据市场需要调整种植结构。然而乐昌市政府对农户的种植干预过大。1994年，长来镇某村王某受让土地12亩，本意种植马蹄，但是，当年政府强令种烤烟，受让土地有8亩种植了烤烟，结果， 当年的“烟叶大战”，王某损失了近万元。
3.承包土地使用制度不健全导致农户流转土地不积极。承包土地使用制度未对使用者的权利和义务作明确的规定，没有建立土地商品化有偿占有和使用制。土地被当作了“破棉袄”也舍不得丢，还留着待“天气”有变化时派上用场，这样一种观念的根源是占有土地而不必付出代价。
4.土地产权界限不清导致土地流转的责权利关系不明。土地流转中，虽然存在土地所有权、使用权、承包经营权等，但各项权利的界限没有具体规定。权责利关系很不明确。例如，在乐昌市长来镇的土地承包合同中双方责权不清，或只有承包方的义务，没有发包方的责任，有的甚至连承包合同中双方责权不清，或只有承包方的义务，没有发包方的责任，有的甚至连承包合同都没签订。同时，土地承包期不断调整变化，土地如何转包转租，转包转租后各方的责权利关系如何处理等，都缺乏有效的法律规定。因此，使农户在土地使用经营中产生短期行为，各种集体土地流转很不规范。
四、健全土地产权制度，推动集体农地流转
（一）健全集体土地所有制。
1.明确集体土地所有权主体。将目前模糊混乱的土地归集体所有规定为村所有。作为集体土地所有权主体，必须具备稳定性、权威性、代表性三个条件，因此，集体土地所有权界定为村民委员会比较合适。其它经济组织由于追求利益最大化及组织的不稳定性特点，不宜作为集体土地所有权主体，但是可以作为集体土地使用权主体。
2.界定土地的所有权范围。集体土地所有权主体应具有以下权利：（1）发包权， 即土地所有权主体在一定期限内将集体土地使用权承包给家户或其它集体经济组织；（2）出租权， 即集体土地所有权主体能将集体土地长期或临时租给土地使用者；（3）收益权， 即集体土地所有权主体有权对集体土地产生的部分收益，如对土地承包费，地租进行收取；（4）处分权， 即集体土地所有权主体对拥有的集体土地进行发包、出租、抵押或根据有关定收回土地所有权。
（二）健全集体土地使用权。
集体土地流转中最本质的是土地使用权的流转，只有土地使用权界定明晰，土地流转才能真正发展起来。
土地使用者通过向集体承包、租赁方式获得土地使用权应具有以下权利：（1）占有权，即对土地进行实际控制的权利；（2）种植权，即农户根据市场需要和政府指导或计划选择种植的权利；（3）收益权， 一方面指土地使用者在完成国家税收和集体承包费或租金后，对土地投资经营所产生的部分收益的收益权；另一方面是指土地承包者转包、出租、转租、入股时，获得的转包费；（4）处分权， 指土地使用者依照法律或有关规定享有转包、出租或转租、入股抵押、继承土地使用权的权利。
（三）改善集体农地流转的外部环境。在明晰土地产权关系的基础上，推动集体土地流转还需要相应的外部环境。
1.提高社区农业服务水平。一方面社区要发展和健全农业社会化服务体系，搞好土地承包合同和土地流转的监督管理；另一方面要充分发挥社会集体组织的优势，增强经济实力，使社区集体有能力为转入土地的农户和承包大户提供产前、产中、产后服务、对农户自发的土地转包行为也要纳入社会的规范化管理，增加稳定性，减少纠纷。
2.建立社区保障制度，为丧失劳动能力的老弱农户提供生活保障，从根本上解决农民离土的后顾之忧。
3.强化政府宏观调控。一是加快制定有关集体土地流转的法律法规；用法制手段制止乱占滥用耕地和撂荒行为发生；二是通过恰当的政府行政行为，引导和支持集体土地使用权的流转。
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