海口市城市闲置地开发利用问题刍议，本文主要内容关键词为：海口市论文,刍议论文,开发利用论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
规划研究
[提要]城市闲置地是指在城市行政区域范围内已经征用作为城市建设用地，但由于各种原因不能按规划如期开发建设而被搁置的城市土地。本文从分析海口市城市闲置地产生的原因着手，阐述了城市闲置地的存在产生的一系列社会问题以及对城市发展的影响，指出城市闲置地的存在影响城市整体发展与规划，对城市景观、市容市貌产生不良影响，以及对国家土地资源造成浪费等，论述了在城市建设过程中如何尽量避免闲置地产生，以及如何通过各种行之有效的途径，因时因地制宜，促进业已形成闲置的土地投入开发建设。
[关键词] 城市闲置地； 土地初级开发
一、海口市城市闲置地基本情况及其产生原因
海口市，近年来得到了大规模的开发建设。自建省至1995年3 月底，市政府共出让土地面积达2131.17公顷。
然而，海口市已出让的土地中，由于种种原因，在建工程（包括停工）、闲置地数量较多，且类型多、分布广。仅拿海口市的黄金地带金融贸易开发区来说，就有在建用地67.9806公顷， 且相当一部分已停工，而且短期内返工的可能性较小，闲置地35.6462公顷， 其具体情况见下表。
据调查，海口市城市闲置地主要分布于金贸区北部填海区域、海甸岛西北部、美舍河开发区及下洋片、龙昆南及工业大道两侧以及海口保税区，各种用地类型均有。究其原因，主要有以下几方面：
（一）开发资金短缺是形成城市土地闲置的重要原因。
海口自身经济基础薄弱，开发建设主要以外部资金注入为主，由于1993年中央加强宏观调控，外部资金撤走，开发资金萎缩，导致这种超常规的扩张停顿下来。
（二）土地出让总量缺乏计划性，超过了海口市的开发建设实际承受能力。
在过去的土地供应上，没有很好地根据社会经济发展的需要从总体上进行控制。1991—1994年，市政府共出让土地462 宗， 面积达1667.83公顷，转让土地764宗，面积达565.45公顷，在1993年土地市场活跃期，共办理土地转让255宗，面积达214.92公顷。 也没有根据产业发展的需要，从土地供应的结构上进行控制。1991—1994年出让的土地中，工业用地占20.01%，公共设施用地占9.98%，旅游商业用地占15.4 %，商品房用地占28.23%，其它用地占0.98%。 没有很好地考虑企业的投资能力而盲目供应土地及土地市场的供应无计划，造成了土地资源的大量浪费，而且政府也无法对土地市场进行宏观调控。
（三）炒家们留下后遗症。
1992—1993年，房地产的高回报率如新大陆被越来越多的人发现，由于海口市宽松的购地政策，即来海南的开发商，只要项目与资金落实，不限制出让土地的范围和规模，使得各路开发商趋之若鹜，使城市开发用地供不应求。这样，一方面通过土地的开发利用，促进了经济建设的发展，另一方面，由于用地量猛增，使得土地供应一度失控。更有甚者，少数投机者无意搞建设，炒卖土地牟取暴利， 导致地价猛升。 由于1993 年的宏观调控以及《城市房地产管理法》规定：未完成投资额
25%以上的房地产不得转让，使得一些开发商无力开发或因开发风险过大而宁愿让土地晒太阳。
（四）土地周围环境的限制而使开发条件不成熟。如机场附近的土地因标高限制而无法按总体规划完成。
海口市城市闲置地的大量存在，给社会经济发展带来诸多不利因素，给城市发展带来不良影响，是一个须认真解决的问题。
二、城市闲置地的存在产生的一系列社会问题以及对城市发展的影响
（一）影响城市总体发展与规划
建省以来，海口市各方面超常规发展，城市闲置地的存在，使规划部门难以对建设中出现的问题加以相应调整，而城市规划工作需要在城市不断发展中加以相应的调整直至完善。各开发区的闲置地影响着开发区的规模和发展方向。如金贸区，它是一个新型的以开发金融贸易和高级综合商住为主的开发区，目前仍有将近36公顷的闲置地，致使整个金贸区的开发规模受到影响，设施难以配套，规模效益和整体功能难以实现，达不到城市总体规划的要求；海甸岛现有闲置地89.46公顷， 影响其成为一个居住、旅游、度假中心这个总体目标的实现；而这些都最终影响到海口市成为具有热带气候的滨海国际性城市总体目标的实现。
（二）对市容市貌带来不良影响
一座座现代化的摩天大楼之间，赫然躺着几块干裂的黄土，给人以极不和谐的感觉。尤其是临街的闲置地，对街景及市容市貌影响很大。如滨海大道北侧大片土地荒置，使作为体现海口市滨海景观的滨海大道失色不少。
（三）对国家土地资源造成浪费
由于可供开发利用的土地有限，造成有土地无开发资金的公司拥有土地晒太阳，而某些具备开发能力的公司却无土地开发，形成资金闲置与土地闲置的矛盾，这种矛盾的激化必然引起土地使用的浪费与损失，不利于真正吸收资金用于开发建设，影响城市土地的有效利用和合理公正的土地市场的培育。另外，大部分闲置地地价款尚未付清，有的开发商圈了地，却交不出钱，只交一点定金。 1994年海口市拖欠地价款达7.98亿元，使政府财政收入受到影响， 且政府对基础设施投资回收期加长，影响到政府对土地的投入与再投入。由于土地市场不规范，大量土地占而不用，长期闲置在那里，对国家土地资源造成极大的浪费。
三、妥善处理城市闲置地若干途径探讨
（一）加强土地出让的宏观管理，严格控制土地供应总量
加强和完善土地市场的宏观调控，进一步培育规范化的土地市场。加强土地的规划计划管理，发挥规划对土地利用的龙头和调控作用。还要严格控制土地供应渠道、土地出让价格和土地用途，各类开发区用地也必须严格审批。城市土地的国家所有性，决定了土地理所当然地应由政府垄断，而土地转让则应在政府调控下放开搞活。政府垄断土地一级市场是完善城市土地一级市场的先决条件，而其实质则是国家对土地所有权的主体回归。今后凡出让的土地，原则上以小宗为主，对符合规划、资金落实、具备建设条件、启动较快、效益明显的小项目用地，土地管理部门要给予支持。一般不成片出让土地，防止大片土地囤积在没有开发实力的开发商手中，造成土地晒太阳或待价而沽，操纵土地市场。
总之，土地出让要符合资源的合理配置，符合财力和开发能力，符合招商开发的可能，符合产业结构要求，突出优势，办出特色。
（二）坚持“项目、规划、资金”三落实才准纳入批地计划
未纳入计划的建设项目不予批地，以控制盲目占地，避免土地闲置，严格按项目投资额确定用地面积；严格项目落地时间，即小项目3 个月，中项目6个月，大项目12个月内要启动建设； 严格控制项目用地功能。
（三）坚持五统一，即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理
城市规划是城市建设和城市土地开发的龙头。当前，土地使用制度的改革，对城市规划工作提出了挑战也创造了机遇。目前，要根据海口市城市总体规划的精神，加快编制控制性详细规划和专业工程规划，为土地批租和土地开发工作提供服务。城市规划中有关城市用地的规模和用地选择，各项建设占地指标，以及城市的发展方向应当和土地利用总体规划相协调，同时土地利用总体规划也应当考虑城市的发展和建设的要求。另外，对城市开发地块的规划条件应予公开，以增加规划工作的透明度，对规范土地出让工作提供条件，进一步强化土地管理部门依法行使土地统一管理的职能，实行土地预征，加强土地统一开发，改变土地出让方式单一的局面，进一步扩大招标或拍卖土地使用权。
（四）对各类闲置地，因时因地制宜，分情况处理
1、闲置已达二年的土地
按《房地产管理法》规定：闲置已达二年的土地，可以无偿收回土地使用权。这类土地，必须具备充分理由才能向政府申请延期使用，否则，坚持予以收回，重新安排使用。在获延期使用批准后，一条途径是筹措资金，加紧开发，另一条途径是立即转让给有开发实力的开发商。
2、闲置一年以上，不到二年，至今尚未动工的土地
（1）按《房地产管理法》规定， 超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费。这样，促使开发商采取相应对策，使闲置地尽快投入开发建设。
（2）政府给予补偿
对于房地产过热时确认价格过高使开发商明显无投资收益的土地，可以考虑调低出让土地价格或者给予建筑面积补偿等办法。1994年，海口市土地管理局地政科办理开发予补偿地11宗，面积达117.73公顷。这样使投资者有利可图，促使其尽快开发建设。
（3）实行优惠贷款或为其寻找有开发资金的合作者
对按现行价格开发后可获收益的土地，应限期投入开发，确因资金紧张无力开发的，可由政府出面对开发商实施贷款优先政策，或穿针引线为其寻找有开发资金的合作者。
（4）限期转让
对确无开发资金且占用土地数量较大的开发商，其所占土地应限期转让，逾期按国家有关规定收回，重新安排使用。原批准用地面积过大，造成部分土地闲置的，按有关规定予以核减土地面积。
3、闲置不到一年的土地
这类土地，可塑性较大。对确无开发资金，近期无法按规划完成的，政府可以鼓励开发商对其土地进行分级开发，即开发者在搞规划建设之前可先建一些中小型、临时性以发展第三产业为主的开发项目，对其进行初级开发，待条件成熟后，再按规划改造建设，这种初级开发投入资金较少、见效快、机动性强，可在开发商资金不足，难于按规划建设的情况下充分发挥土地效益，回收部分投资，对激活部分开发市场，解决职工就业，发展第三产业，改善城市面貌等都有十分重要的现实意义。
搞好城市闲置地的开发建设，促使开发商对城市闲置地进行初级开发，政府和开发商均应给予高度重视。但是，初级开发必须以不影响城市规划为前提，满足一定的审批条件，不超过规定容量，且到期后自动拆除。
必须明确城市闲置地初级开发是以不改变使用权属（可以合法转让土地初级开发权）为前提，以充分发挥城市闲置地的使用效益，回收部分投资，发展第三产业为目标，初级开发项目以从事第三产业为主，对于城市各地段的闲置地，根据该地需求，因地制宜，采取相应对策。
（1）金贸区
金贸区是一个新型的以发展金融贸易和高级综合商住为主的开发区。海口市社会公共停车场建设严重落后，停车场建设迫在眉睫。其中，以金贸区国贸大道占道停车最为严重。因此，对于本区内的闲置地，可以建临时停车场，包括洗车、修车一条龙服务，投资少，建设周期短，收益快。其次，金贸区从事商贸、金融的公司多，人口集中，而商业性辅面较少。近期海口市商业铺面呈供不应求迹象，且规模档次低、租金昂贵，利用闲置地兴建临时商业铺面无疑是回收部分资金的好途径。再次，金贸区大部分为高层高级综合商住楼，适合低薪打工者的住房较少，由于民房及临时性住房价格低，市场呈供不应求趋势。据调查，目前对装修中低档，地理位置条件较好，居住基本条件配套的出租性住房，市场需求量较大，利用本区内闲置地建设临时性住房，也不啻为一条回收部分资金的好途径。
（2）旧城区
旧城区是海口市商业、居住中心。停车难也是本区一大突出问题。因此，可以利用本区内闲置地修建停车场。其次，尽管旧城区商业铺面较集中，仍有供不应求的迹象，且租金昂贵。一方面受宏观调控的影响，滞留海南的资金部分转向零售商业与服务业，刺激了对商业铺面的需求，而旅游及贸易的发展促进了商品购买力的增加；另一方面，政府对旧城区的改造，拆除了部分临街铺面，使铺面供不应求。因此，可以对本区内闲置地初级开发商业铺面。再次，旧城区人口集中，从事第三产业的人口多，也可进行临时住宅开发。
（3）海甸岛东部开发区
海甸岛东部开发区是一个集科教、旅游、度假、居住为主体的开发区，利用本区内的闲置地，可以进行商业铺面开发，临时性住宅开发，投资效益良好。
（4）美舍河开发区
美舍河开发区居住人口较多，交通发达，区内从事金融、商贸的机构和公司多，适于建临时性商业铺面，也可作为花草生产供应基地。
（5）金盘工业开发区
在海口市总体规划中，金盘工业开发区的发展目标是工科技贸并举、具有外向性、综合性和超前性的开发区，本区内中心区闲置地，可建临时性住宅，商业铺面。另外，金盘工业区面积广大，可以建10万平方米左右停车场，分布于区内各部分。
（6）城郊外围区域
对于城郊外围区域，投资成本增大，投资回收期加大。可进行修建郊外停车场，种植蔬菜、水果、花卉，以及农副产品生产等投资项目，这些项目也是海口市城市发展和居民生活必需的，具有较好的社会效益、经济效益、环境效益。
用地面积(公顷) 所占比重%
合计35.6462 100
酒店1.604
4.50
商住写字楼 6.1348 17.22
综合楼 9.9374 27.88
公寓17.004 47.7
商业0.966
2.70