中国农村公共事业管理的现状思考，本文主要内容关键词为：中国农村论文,现状论文,公共事业管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国穷人的主体是农民，中国的公共服务应首先为农民提供。然而，作为中国社会大众的主体——农民，却一直是被中国公共事业管理遗忘的“角落”。而基层政府作为我国现行行政管理体制中最基层的一级人民政府，处于直接面向农村与农民，实施党和国家对农村社会经济发展的各项重大决策，组织广大农民完成建设美好的中国特色社会主义新农村任务的特殊地位。因此，变革基层政府在农村公共管理中的传统治理模式，是解决当前农村公共事业管理问题的根本着眼点。
农村和农民分别代表着目前中国最广大的地区和最大的社会群体，农民将是很长时期内中国公共事业管理的重点。《2004年世界发展报告》明确把“让服务惠及穷人”作为主题。在笔者看来，中国穷人的主体是农民，中国的公共服务就应首先为农民提供。然而，约占全国人口70%的农民，却一直是被中国公共事业管理遗忘的“角落”，而且是一个大角落。对这一问题，各级政府的决策者们不能视而不见。
一
来来十年将是中国经济发展的关键十年。在这十年中，中国经济持续增长面临的问题和挑战甚多，其中农村地区的稳定和发展，对于中国经济发展将具有决定性的影响。著名学者盛洪认为：“在人口的大多数是农民的国度中，农民的命运就是国家的命运。然而坦率地说，我们没有掌握自己的命运，因为我们没有解决好农民的问题。”[1]因而，正视当前中国农村公共事业管理存在的问题，将具有现实的紧迫性。
（一）公共事业对广大农民来讲缺少公正性
公共事业管理最重要的职能和最根本的任务，就是根据社会大众的需要提供公共产品和公共服务。然而，占我国人口绝大多数的农民，真正从中国公共事业管理中获取的公共利益微乎其微。如农村的公共卫生服务，据资料统计，我国的卫生资源80%集中在城市，其中2/3集中在大医院。而长期以来我国的卫生资源投放主要集中在城市，卫生资源分配与需求呈“倒三角”形。很多地方县乡财政困难，加上重视不够，以致农村公共卫生投入逐年减少，城乡差距拉大。这就使得我国公共卫生事业的运作失去了应有的“公正性”。而农村专项卫生经费的缺失，直接导致了在遇到突发的国际性或全国性的公共卫生危机时，农村应对危机的能力成为了政府部门的一个盲点。如2003年的SARS危机，农村遭遇病毒袭击的几率远远高于城市。因而，在今年温家宝总理所做的政府工作报告中，已明确提出要加大对农村公共卫生的管理，尤其是对于灾难性疫病的预防和救治。
另外，在体制改革中，农村医疗领域出现了“市场化过度”的现象，即一些本应由政府提供的服务和产品，转由市场提供，使得农村贫困的人口无法获得基本的公共卫生服务。类似的现象也发生在其他的公共领域，如农产品购销等。这对于贫困的农民来说，无疑相当于有了国家赋予的权利却没有了享有权利的能力。那么，所谓的权利就只能是一纸空文，毫无实际意义可言。在这里，值得反思的是，当一个“国家遭受厄运时，农民承担了最沉重的部分……近代以来中国传统经济秩序的瓦解，就是亿万农民的破产”[1]。但是农民承担了中国现代化过程的大部分代价，反而却被排斥在现代化公共服务的消费群体外。
（二）公共事业在城乡居民之间缺少公平性
长期以来，中国的广大农民不能与城市居民一道，享受真正平等的“国民待遇”，城乡之间隔着一道不可逾越的鸿沟。这种二元社会结构体制，导致“城乡分治，一国两策”，人为地把中国社会分成了两种，使农民的利益受到了严重的损害。目前，城乡之间及乡村内部的不平等正在不断地加剧。例如，计划生育部门在为“独生子女病残儿童医学鉴定收费”的两个子项目中，对农业人口和非农业人口的标准竟有这样的差别：农业人口病残儿的收费标准为120元／人，非农业人口病残儿的收费标准为65元／人。农业人口每人每次比非农业人口多出55元。是根据什么因素制定出这样的双重价格？在农村，农民使用的电力、电话的价格，往往比城市居民高出50%～150%。另外，一些群体作为改革的最大受益者同其他群体的利益差距逐渐明显化，并且日益扩大。城乡之间及乡村内部不同群体之间不断扩大的比较利益差别所形成的分配不公，引起了农民严重的心理失衡和不满，进一步增加了社会的不安定因素。据国家统计局副局长邱小华的推算，中国农民人均实际收入只有城市居民的1/5至1/6。这正如瑞士某一任驻华大使回国后，在一次演讲中所说：“中国是欧洲和非洲的混合物：4亿人（城市人）和我们（富裕的欧洲人）差不多，9亿人（农村人）跟非洲（赤贫的）差不多。”[2]
（三）公共事业管理缺少扶贫性
扶贫性是公共事业管理的原则。尤其是在当今中国社会，最贫穷、生活水平最低的是广大农民，因而公共事业建设的重点就应该是直接面向农村，帮助大多数农民提高生活水平。然而，近几年国家对农业、农村的公共基本建设投资比重一直比较小，2001年对农业公共基本建设投资是993.4亿元，仅占全国公共基本建设投资比重的6.8%[3](P257)，远远不能满足农村公共事业发展的需要。另外，农村的生产性公共基础设施和生活性公共基础设施的投资建设也不平衡。近几年，国家对农村公共基础设施的投资，主要用于农村的电网、水利、道路和退耕还林等生产和生态建设项目上，而与农民生活密切相关的公共设施投资并不多，故广大农民的生活条件和生存环境并没有明显改善，如饮用水、污水和垃圾处理等农村公共生活设施几乎没有投资建设，严重影响了农民生活水平的不断提高。
二
综观当前农村公共管理中存在的问题，它与中国经济关系的变迁密切相关。马克思认为：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”[4](P98)由此反观中国现实，不难发现，改革开放以来我国所发生的最大的经济关系的变迁，表现在所有制结构的调整和经济体制由计划经济向社会主义市场经济的转换。这一经济关系的变迁对于中国基层社会的冲击是巨大的，特别是随着家庭联产承包责任制的推行，农民获得了经济自主权，伴随的还有农民民主意识、法治意识和参与意识的觉醒，他们对于基层政府的传统治理模式提出了挑战。而基层政府作为我国现行行政管理体制中最基层的一级人民政府，处于直接面向农村与农民，承担着宣传贯彻党的路线、方针、政策，实施党和国家对农村社会经济发展的各项重大决策，具有团结和组织广大农民完成建设美好的中国特色社会主义新农村任务的特殊地位。因而，要解决新形势下农村公共事业建设管理中的问题，根本着眼点在于提高基层政府的治理有效性。
基层政府传统治理模式的基础是计划经济，正是通过计划经济的体制性链条，通过基层政府的组织设置，国家完成了对乡村社会的严密控制。这种控制主要体现在两方面：一个是政治上的体制控制；另一个是经济上的资源汲取。前者表现在中华人民共和国成立，摧毁了封建的社会秩序，乡村社会与国家之间建立了新的联系。国家通过对土地所有制等经济制度的改造和意识形态的动员，建立了以集体经济为基础的“集权式乡村动员体制”，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，地方政府及乡村干部通过代理方式实现了对乡村社会权力的垄断；后者表现在两个方面：一是利用不对等的交换体制，即农副产品的统购统销的计划经济体制。二是利用高度统一的财政体制实现对地方财政资源的直接占用[5](P106)。这样，国家通过政治上体制性权力向乡村社会的延伸，经济上对乡村资源的汲取，造成了乡村社会内源发展力量极弱的城乡二元分立格局。
这种城乡二元分立的结构机制，阻碍了城乡之间经济因素的交流与互动，扩大了城乡之间的差距。江泽民在十六大报告中指出：“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科技更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”[6](P19)这标志着中国的现代化进程进入了一个新的发展阶段。因而，在这一阶段里，如果基层政府还因循守旧于计划经济体制下的传统治理模式，固守于压力型行政的旧思维，乡村社会就不可能培育出其内在的生产力，从而严重影响到中国公共事业管理落实到乡村的具体实践。因为乡村如果没有经济实力的支撑，那么在获取公共物品和公共服务时，势必处于相对的劣势地位，而这种情形的延伸，无疑构成了当前现代化战略实施中的阻碍，并可能引起国家与农村的冲突和乡村社会的不稳定。因此，在未来十年左右的时间里，要促进农村公共事业管理的发展、维持乡村社会的和谐和稳定，变革基层政府的治理模式将是重中之重。
三
现实中基层政府治理变革在国家整个政府改革的战略框架中一直未被充分重视，由此造成基层社会经济领域一片繁荣而基层政府治理能力低下的强烈反差。国家的有关公共政策、法规、条例在到达基层政府时，经过基层政府输出给社会，其效果较之国家的本来意图已经相去甚远，甚至完全背离。背离的结果是村民对于中国公共事业管理的抵触与淡漠。因此，基层政府治理变革的意义在于完善自身治理结构，转变自身治理理念，为国家公共政策、法令等政治性任务的输出提供一条畅通、高效的通道，从而最终提高其自身在农村公共事业管理中的治理有效性。
另外，基层政府要问服务者角色转变。“治理理论在时间和空间上都是一定的”[7](P48)。因而，要变革基层政府的治理核心，首先要考察影响基层政府以及将继续对基层政府造成影响的变迁，然后我们才可以根据正在发生的变迁，得出我们想要或需要变革出什么样的基层政府。如前所述，当前中国社会最大的经济变迁在于经济体制的转轨。而就农村服务部门的情况来看，基层政府农村社会公共服务部门管理和服务职能的界限不清。在实际运行中，一部分政府机构，不仅充当管理角色，而且充当服务和经营角色。“既开方，又卖药”，缺乏制度约束，以致发生服务功能异化的问题[8](P231)。因此，农村基层政府治理变革的根本指向已非常明确，即基层政府必须从旧有的“官本位”思维模式中跳出来，从管理者和统治者的角色进入到服务者的角色，成为一种规范市场秩序的力量，并运用市场手段，实现对于乡村社会现代化的培育，从而为乡村的公共事业管理搭建平台，最终为整个中国现代化的战略实施提供坚实的保障。
今年的“两会”明确提出，当前落实科学发展观，最大的问题是要把社会公共资源在城乡、地区、经济与社会、人与资源等方面进行合理配置。毋庸置疑，“以人为本”的全面协调科学发展观的提出，势必为解决我国经济社会生活中城乡、地区、经济与社会、人与资源等重大失衡问题做出贡献，而中国农村公共事业的建设与管理也无疑必将受益于此。因此，基层政府必须审时度势，坚持公共事业管理的基本原则，真正在农村的公共事业建设中实现“公共”二字，从而最终让广大农民从中国公共事业管理中享有切实的利益。