金融监管体制改革问题及其深化，本文主要内容关键词为：体制改革论文,金融监管论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、金融监管体制的改革历程
金融监管是金融监管机构对各类银行和其他金融机构的监督检查和管制，以保证金融体系的安全、稳定，确保金融行为人的利益。金融监管体制的选择，不仅与一国的经济、金融发展水平密切相关，而且与其政治、社会制度和管理体制都密切相关。改革开放前，中国只有中国人民银行一家金融机构，也就不存在金融监督体系。1950年11月，当时的政务院批准了《中央人民政府中国人民银行试行条例》，规定中国人民银行总行专门行使国家对金融业的监督管理职能。1954年，《中国人民银行监察条例》颁布。该条例规定在中国人民银行体系内监察各级管理人员正确履行职责，执行国家政策法规和业务制度。
改革开放以来，中国金融监管体制发生了三次变革。1984年，中国工商银行从中国人民银行中分离出来，中国人民银行专门行驶中央银行职能；1998年，证券、保险监管职能从中国人民银行分出，分业监管体制形成；2003年，中国银行业监督管理委员会成立，银行监管从中国人民银行分出。现在，中国形成了中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会的分业监管的金融监管体系。同样，这一体制也经历了一个不断改革的过程。
1983年，国务院发出了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，指出中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关。此决定明确了中国人民银行行使金融监督管理的职责。从1984年开始，中国经济体制改革由农村转向城市，随着中央银行地位的确立，一直到1992年，中国的金融监管转向分业监管过渡中的金融监管时期。这一时期，无论是从金融监管法规的建立、金融监管业务的开展，还是金融监管的组织体系建设，都有了进一步改善。根据证券市场发展的实际，1992年10月，国务院决定成立国务院证券委员会和证券监督管理委员会。国务院对证监会和中国人民银行在证券经营机构监管方面的职责进行了明确的分工，形成了由中国人民银行和证监会共同对证券市场实施监管的体制。
从1993年开始，随着社会主义市场经济体制的不断完善，中国金融业也不断发展，多种所有制结构的金融机构相继出现，出现了金融业务品种多元化，金融业务交叉与竞争的格局。由此到今，中国金融监管体制进入了分业监管体制的确立与完善时期。1997年11月，全国金融工作会议提出建立和健全集中统一的证券市场监管体制。1998年6月，中国人民银行将其对证券市场的监管职责全部移交给证监会，真正形成了银行与证券的分业监管，11月，中国保监会的成立使保险监管从中国人民银行中独立出来。中国人民银行不再是惟一的金融监管机构，这是世纪之交金融监管体制发生的最大变革之一。
2003年4月，全国人大常委会审议通过了有关议案，中国银行业监督管理委员会将暂时行使原由中国人民银行行使的金融监督管理职权。中国银监会成立后，中央银行在金融监管中仍要充分发挥其他金融监管部门不可替代的监管职能和作用。这些职能和作用主要包括与货币政策等有关的合规性监管、防范和化解系统性金融风险、对金融市场的监管、反洗钱等方面的监管。从此，中国真正形成了分业监管的格局。即银行、证券、保险——中国金融业“分业经营，分业监管”的框架最终完成，新中国成立50多年来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束，也使得我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全（见表1）。
可见，中国的金融监管体制，主要是由国务院领导下的中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会及其他专设机构实施的。它们彼此分工、相互协作，共同执行金融监管的重任。
二、金融监管体制改革存在的问题
由于现代金融业是国民经济活动的中枢，任何一家银行或金融机构经营中发生问题，都会不同程度地引发连锁反应，不仅牵动整个金融体系，而且也会给经济社会活动带来震动，因而各国都非常重视金融监管。从中国金融监管体制改革以来，监管工作的专业化水平和监管力度虽然有所加强，但由于只注重外部监管，而不是强调督促金融机构建立和完善的内控机制，因而中国金融监管体制改革存在重大缺陷，还不能有效地控制风险。
第一，金融监管立法滞后，金融法律法规框架不完善，金融司法不严。当前，中央银行金融监管条例、银行业稽核法、外汇管理法、信托法和租赁法等法规还不配套。金融监管中存在的有法不依、执法不严、违法不究现象仍然非常普遍。对金融监管中发现的未达到监管标准和违规机构与人员，没有依法严肃处理。
第二，金融监管理念陈旧，金融监管方式、手段落后。现阶段的金融监管理念还基本上停留在政府管制和保护阶段，还处于行政管制时代。各金融机构间的不协调与监管效率低下十分突出，在很大程度上也与部门利益、地方政府，乃至各种利益集团、监管者的个人利益及素质等非体制因素的干扰有着直接关系。随着金融体系市场化、国际化的不断发展，这种监管理念和监管方式、手段明显落后。目前的金融监管依然是靠手工操作，金融信息依然是通过现场收集和金融机构与非金融机构填报报表两条渠道获得。手段的落后导致信息的落后，于是，金融监管失去了“防患于未然”的作用。
第三，金融监管机构之间协调不够，监管效率不高。在金融创新不断出现的情况下，中国银监会、中国证监会、中国保监会三大监管机构之间的协调机制还不健全，基本上处于分兵把守、各自为政状况。不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可。各监管部门之间自成体系，形成事权的条块分割，且监管工作中缺乏相互配合，导致监管领域出现真空，致使被监管对象有机可乘，出现分业监管与跨业违规的矛盾。与政策措施相互重叠或相互抵触的现象时有发生，重复监督、重复检查比较常见。
第四，金融监管人员素质有待提高。金融监管水平不高，真正懂得现代金融监管理论、熟悉金融业务和相关法律、了解金融监管的国际通行做法的专门人才很不够。这就需要提高金融监管人才的素质来提高监管的效率。
三、进一步深化金融监管体制改革
近年来，随着中国金融保险和证券业等混业经营的发展，逐渐出现了一种新的金融形势，如金融控股公司。这是在金融混业经营情况下现行的分业经营模式做出的适当的调整和改革，也对金融监管提出了新的要求。因而，未来还需要进一步深化金融监管体制改革。
第一，加快金融监管立法的进程。金融监管离不开法律依据，要用法律法规来规范金融监管。由于金融监管是一项复杂的系统工程，不仅涉及金融机构的利益，而且影响到企业、居民的利益，需要长期地以法律法规形式来锁定各经济利益主体的利益。国家应尽快出台金融监管的法律法规，尽快制定已经出台的金融法律法规的实施细则，增强可操作性。针对金融机构市场退出机制的不健全问题，以法律形式确定监管的具体程序及具体措施，切实保障债权人的合法权益。
第二，创新金融监管方式，改善金融监管手段。由于经济是发展的，所以金融也要相应发展。在金融发展中，需要不断改变金融监管方式，加强金融监管。需要改变金融监管方式，由服务型金融监管代替传统体制下的直接行政审批。从监管手段上看，传统的金融监管手段长期依赖自上而下的行政管理，金融监管以计划、行政命令和适当的经济处罚方式进行。适应金融发展的需要，进一步改革金融监管体制，需要使用现代化的金融监管手段，从以行政命令为主的金融监管向更多地依赖经济手段监管转变，特别是由传统的手工检查向手工检查和现代化的计算机检查互补、以计算机检查控制为主的方向发展。改善金融监管手段，充分利用各种电子化、信息化操作的手段和方法，不断提高金融监管效率和金融监管水平。
第三，完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合。2003年新修订的《中华人民共和国中国人民银行法》明确规定了由国务院组织建立金融监督管理协调机制。几年来，地方对金融稳定协调机制进行了初步探索，但只有从更高层次上建立稳定协调机制，才能提高稳定协调机制的权威性和有效性，更有力地维护金融稳定。从金融宏观调控看，中国人民银行与金融监管部门在宏观调控中也有明确的职责权限划分，但还缺乏有效的协调沟通机制。适应混业经营的要求，成立较高层次的中国金融监督管理委员会，专门负责管理和协调三大监管主体的监管工作，三大部门相对独立，在业务上协调监管，信息共享，高层次联合协调，统一政策，应加强金融监管的合作与协调，逐步形成专业金融监管机构和宏观经济调控部门共同组成的金融稳定协调机制。只有不断完善金融分业监管体制机制，特别是尽早建立和完善分工明确、协调一致的金融稳定工作机制，加强监管协调配合，才能有效地维护金融的稳定。
第四，不断提高金融监管人员的综合素质。金融监管人员的素质如何，直接影响着金融监管的效率高低。金融监管人员需要较好的综合素质，包括掌握货币金融的基本知识、现代金融监管的理论，完善的金融法律知识、现代金融业务的操作和金融监管的国际通行做法等。提高金融监管人员的素质，一方面可开展各种不同形式的培训，另一方面有计划地输送到西方发达国家去接受教育、参观学习，让他们尽快掌握现代金融监管理论，掌握金融监管的国际通行做法。通过提高监管人员综合素质来提高金融监管的效率，有效防范和化解金融风险。
四、金融创新背景下的监管协调机制改革
中国的金融监管体系几经变化，已初步建立起适应市场经济发展需要的中国银监会、中国证监会和中国保监会这三大金融监管体系。三大监管机构共同承担金融监管的职责，中央银行不再主要承担金融监管职能，仅履行与其相关的、必要的金融监管任务。但是，中国当前的三大金融监管体系尚处于不完善的状态，从监管体系到监管手段都存在着许多急需解决的问题。在这种监管体系下，金融监管机构之间以及金融监管机构与国家综合经济管理部门之间的协调与合作机制就显得十分重要。在目前的金融监管体制下，需要一个高层次的协调机制，协调金融监管工作，特别是在金融不断创新背景下更应该建立一种相互协调的金融监管机制。否则，中国金融分业监管的效率及专业化优势不仅不能充分发挥，而且分业监管会相互掣肘而难以形成合力，造成重复监管或监管真空。例如，储蓄保险是一种既包括储蓄功能又包括保险功能的业务品种。对于类似的新业务，既可能导致监管重复，又可能出现监管缺位。
随着经济利益的日趋复杂化，银行、证券与保险等商业性金融机构之间已出现一定程度的恶性竞争，货币政策与证券监管之间的政策协调会直接影响国内投资、人民币兑换和金融市场的稳定，货币政策与保险监管之间的政策协调将直接影响保险市场的稳定和未来社会保险体系的建设。随着金融创新和混业经营模式的加速发展，银行、证券与保险三大金融业务之间的界限越来越模糊，现已开办较多带有交叉性质的创新业务，已出现了加速发展的趋势。监管协调机制非常缺乏（尤其在基层），监管重复的现象相当普遍，机构性监管与业务发展多样化之间矛盾日益突出。这在客观上要求中国进行金融监管协调机制的改革。解决目前金融监管体制存在的问题，应实行银行、信托、证券和保险监管之间的统一协调，从提高分业监管体制的效率出发，由目前的机构性监管向功能性监管转变，建立适应金融创新条件下的金融发展的金融监管体制和协调机制。
金融体制改革的深化将扩大金融创新的业务范围。在现行分业监管过程中，大都采取机构性监管，以业务审批方式进行管理。这样，当不同金融机构业务日益相互交叉时，一项新业务的推出通常需要经过多个部门长时间的协调才能完成。有的新金融业务处于不同金融机构业务边缘，成为交叉性业务，从促进经济发展的角度看，金融监管机构应鼓励金融机构为满足实体经济需求而进行的金融业务创新活动。许多金融创新在促进金融发展的同时，也会带来新的金融风险并增加金融监管的难度。这就提出了改革金融监管体制和机制，加强协调监管能力，建立统一的金融监管体制和协调机制。
近年来，银行、证券和保险交叉经营的趋势越来越明显，整个金融领域出现了一种混业经营的局面，银行、证券公司和保险公司纷纷通过建立全面合作关系，不断开拓新兴业务。同时，国内已出现了一些兼营银行、证券和保险两种以上业务的金融集团，金融活动出现了多元化的复杂格局。在各种因素的共同作用下，中国金融创新将进入一个新的发展高潮期，并将成为推动中国金融发展的重要力量。随着金融体制改革的深入，深层次的金融创新，既会促进金融业向现代成熟金融业发展，是促进经济发展的有利因素，又会对中国金融监管体制和协调机制提出严峻挑战。在金融创新不断涌现的大趋势下，各金融监管机构之间的协调是十分重要的。
金融是不断创新的，原有的金融体制需要随着金融创新的出现而不断进行改革。金融创新产生的新的金融产品和服务必将打破旧的金融格局，不断地对现有的金融秩序、金融监管的制度和规范造成冲击，从而产生许多不稳定因素，增加金融监管的难度。对此，金融监管必须妥善处理好金融创新与金融监管之间的关系，把握好金融监管的力度，通过不断改善监管方式、调整监管内容和范围，构建起一个能够不断促进金融创新和发展的金融分业监管的协调机制。
进行金融创新背景下的监管协调机制改革，在金融监管上需要建立和完善中国金融创新与金融监管的协调机制。如何协调中国现行的分业监管体制和国际上混业经营发展趋势的矛盾，以及如何在目前的条件下创造混业经营的条件，这已成为当前需要着重考虑的问题。改革开放以来，中国在强化金融监管方面进行了卓有成效的工作，当前中国应在改善监管方式和手段，加强市场准入、治理结构、内部控制、资本充足率、重点业务和高级管理人员监管，强化金融监管机制，建立起银监会、证监会和保监会分业监管的相互协调机制。
三大监管机构在各自领域实施金融监管的同时，在实施过程中相互协调好它们之间的关系，建立相互协调的金融监管机制有两种办法。一种是设立专门的金融监管委员会，即由国务院设立金融监管协调委员会行使目前中国银监会、中国证监会和中国保监会的全部监管职能，负责对金融监管工作进行协调；另一种是政府及其监管部门实施监管有一定困难，可以由作为最后贷款人的中国人民银行来履行。中国人民银行具有这方面的优势，可以明确中国人民银行在该协调机制中的主导地位及具体牵头组织的职能。两种办法各有利弊。前一种监管模式能够在更高层次上协调跨部门和跨市场风险的监管，具有一定的宏观调控优势，不足是机构又有所增加，有叠床架屋的做法；后一种监管模式能够更充分发挥中央银行在金融活动中的主导地位，不足是它增加了中央银行执行货币政策和进行金融宏观调控的负担。从长远来看，我认为前一种更符合中国实际。
应加强金融监管的合作与协调，逐步形成专业金融监管机构和宏观经济调控部门共同组成的金融稳定协调机制。目前，建立相互协调的金融监管机制，可以在两个方面展开工作。一方面，建立信息交流制度，并在此基础上构建一个为各金融监管机构共享的金融信息平台。由中国人民银行负责进行银监会、证监会和保监会的协调，定期召开联席会议，各金融监管机构要向中国人民银行报送监管信息，监管机构提出的问题由中国人民银行负责协调解决，各金融监管机构间要尽可能做到信息共享。另一方面，建立牵头监管和联合行动制度。随着综合性金融集团的兴起和金融创新业务的不断涌现，对金融集团内各子机构的监管如何协调，对某一项新的综合性业务如何设计科学的监管标准和具体的监管措施，都需要一套有效的机制来进行协调。在目前的情况下，保持现有的金融分业监管机构，以联席会议的形式加强合作是一种较好的选择。
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